政府职能转变与公民公共服务满意度之关系——基于政府透明度和公民参与的实证分析

郑建君

政府职能转变与公民公共服务满意度之关系
——基于政府透明度和公民参与的实证分析

郑建君

（中国社会科学院政治学研究所，北京100028）

从政府透明度和公民参与的视角考察政府职能转变与公共服务满意度之间的影响作用机制，采用问卷调查方法获得439份城乡居民的有效数据，统计分析的结果表明：政府职能转变、政府透明度、公民参与和公共服务满意度四个变量之间具有显著的正相关。政府透明度和公民参与在政府职能转变对公民公共服务满意度的正向影响关系中表现出显著的链式多重中介作用，其中，政府职能转变对公共服务满意度的作用更多是通过政府透明度予以影响的。重视社会治理绩效评价的主观指标，对推进社会治理现代化具有重要意义；而在政府职能转变的背景下，要重点关注、加强社会公平和法治建设，进而在政府透明度和公民参与路径下切实提升公民的公共服务满意度。

政府职能转变；公共服务满意度；政府透明度；公民参与

一、问题的提出

作为深化行政体制改革的核心内容，转变政府职能工作的重点是厘清政府、市场与社会三者的关系，实现由管理型政府向服务型政府的转变，这对于推进基层社会治理现代化具有重要的现实意义。随着社会经济发展实践的不断变化，政府职能不仅要与社会经济发展的需要相对应，同时还要与现代社会治理体系相适应，否则将无法起到推动社会经济进步的作用［1］。从优化基本公共服务的角度来看，加强公共服务产品供给体系建设、推进基本公共服务均等化，恰恰反映了政府职能转变的目标所在。为达成这一目标，必须创新公共服务提供机制、提高政府公共服务能力和水平，通过加强政府的公共服务职能来促进经济社会的协调发展［2］。通过简政放权、依法行政、完善公共服务职能，使公共服务供给有效满足个体需求、公共服务质量与效率得以不断提升，这也是我国现阶段政府职能转变要求的具体体现［3］80。而作为公共服务的直接消费者和受益者，公民个体对公共服务的质量具有最为直观的感受。因此，在对公共服务进行评价时，应将公共服务满意度作为评价依据予以重视［4］21。通过转变政府职能，强化服务型政府构建，提升社会与市场主体在公共服务供给过程中的活力［5］，减少由于政府强力介入所引发的公共服务供给“缺位”、“错位”现象的发生［6］，使公共服务产品供给与公民个体的实际需求有效匹配，进而使公民对公共服务满意度的感受体验有所提升。基于上述分析，我们提出研究假设H1：政府职能转变与公民的公共服务满意度水平之间具有显著的正相关。

在政府职能转变的过程中，信息不对称成为影响政府职能转变效果的重要因素，也成为影响公共服务供给过程与质量的重要因素［7］。在政府原有的单中心治理模式下，公民是公共服务被动的接受者，政府的治理行为更多是以管理的方式予以实施，是在接受方不知情的条件下单向推进的。但是，在简政放权、依法行政的背景下，政府职能转变与法治社会建设相匹配［8］，同时政府与公民、社会和市场的关系表现出更多的平等性、互依性，从而使政府信息与行政过程更具透明性。政府透明度的增强，反映了公民知情权水平的提升，其中蕴含两方面的意思：社会公平与监督空间。具体而言，随着政府透明度的不断增加，公共服务供受双方之间的平等关系得以逐步确认，信息获取公平实际上体现了公共服务供给过程的程序公平，这将极大增强公民个体对公共服务供给能力与结果的认受度。同时，政府透明度的增强，有力地实现了公民个体对政府权力及公共服务供给承接主体的监督［4］19［9］67，使公共服务供给的过程绩效与结果绩效得以优化、提升；相反，如果公共服务的政策、运行缺乏透明与公平，则会使公民个体的公共服务体验表现为不满意［10］。国外的相关研究也发现，政府透明度对政府部门的绩效及公共服务满意度均表现出显著的预测作用［11］457－463。在上述分析的基础上，我们提出研究假设H2：在政府职能转变与公民公共服务满意度的关系中，政府透明度具有显著的中介作用。

政府职能转变的落脚点和重点，在于对现代公共服务体系的建构与完善，而多元主体参与公共服务的决策与供给过程，恰恰是转变政府职能、完善公共服务供给质量的重要途径［3］80。政府在简政放权、依法行政的过程中，也需要通过公民参与的形式来优化公共服务决策质量、提升政府对公共服务的监控能力和效率［12］。同时，通过转变政府职能来改变单纯依靠行政力量提供公共服务的状况，引导多元主体参与公共服务，可以使服务供需平衡动态性对服务受众满意度的影响得以有效控制［13］。在公民参与对公共服务满意度的影响方面，二者也呈现出显著的正相关。一方面，在参与公共服务的过程中，供受双方的有效沟通，有利于提高公共服务效率与质量［14］，个体的参与意愿越强，越有可能获得较高水平的公共服务满意度体验［10］34－36；另一方面，公民参与公共服务的决策制定与供给过程，更有利于对公共服务进行监督与评估，通过适时和动态的供给调整，提升其公共服务满意度水平［15］。具体来说，公民参与有利于矫正地方政府的财政支出结构偏向、优化公共服务决策、提高公共服务供给效率，进而提升居民的公共服务满意度［9］65－67；同时，由于公共服务与公民个体具有较为密切的利益关联，当公共服务出现利益冲突矛盾时，公民参与对于化解潜在危机、顺利推进公共服务供给都具有积极的作用和效果［16］。据此，我们提出研究假设H3：在政府职能转变与公民公共服务满意度的关系中，公民参与具有显著的中介作用。

在政府职能转变的背景下，提高公共服务透明度、扩大公民参与，是提高地方政府公共服务质量和效能、完善公共服务机制的重要途径［17］。公民参与体现了个体在政治、社会领域中与多元主体的“对话”，而这种对话的效果则取决于包括信息可及性在内的政府透明度［18］。从个体角度来看，公民的广泛参与既是政府透明度的重要表现，也是政府行政实现公开、透明的重要路径［19］。普通公民的参与行为被视作治理和政策制定最重要的构成要素，而政府透明度则是公民参与的中心原则［20］。虽然不能确认政府透明度与公民参与之间存在明确的因果关系，但已有研究显示二者之间存在显著的相关性［21］105－109。政府透明度对激发、培育公民参与具有积极的促进作用［22］；同时，政府透明度的提升也能显著地增强个体的外部政治效能感［23］，这使得个体对外部环境的认知更有利于其主动地实施参与行为。实践证明，当地方政府支持公民参与公共服务，并采取相应的措施（例如，主动公开有关公共服务信息），则当地的公民参与就会呈现出较好的互动状态［24］。特别是随着政府与公民之间的互动以及公共服务决策透明度的不断增强，公民的满意度也会表现出显著的提升［25］。综上所述，我们提出研究假设H4：在政府职能转变与公民公共服务满意度的关系中，政府透明度和公民参与呈现出明显的链式多重中介效应。

二、调查方法

（一）被试情况

本研究选取江苏省苏州市下辖城区的9个行政村、社区，进行实地调研和问卷调查。其中，问卷发放采用入户调查的形式，每户仅限1名被试参与调查，共发放问卷450份，有效问卷439份（有效率为97．56%）。在439份有效数据中，被试的年龄在18～75岁之间（平均年龄37．65岁、标准差12．72）。具体来看，男性260人（59．23%），女性179人（40．77%）；汉族424人（96．58%），少数民族15人（3．42%）；在教育水平方面，初中及以下101人（23．00%），高中（含高职高专）114人（25．97%），大学（含大专）及以上224人（51．03%）；在政治面貌方面，中共党员121人（27．56%），共青团员80人（18．22%），群众及其他231人（52．62%），信息缺失7人（1．60%）；在月均收入水平上，1500元及以下33人（7．52%），1501～3000元161人（36．67%），3001～5000元159人（36．22%），5000元以上81人（18．45%），信息缺失5人（1．14%）。

（二）变量测量

1．政府职能转变

采用陈天祥和何红烨研究使用的问卷，对政府职能转变的情况进行评价测量［26］。该问卷包含一个维度，共计6个题目，采用6点计分方式，数字“1～6”分别表示从“完全不同意”到“完全同意”，最终得分由各题目得分加总获得。测量题目样例“现在政府部门办事效率提高了、服务态度好转了”。在本研究中，其α系数为0．90。

2．公共服务满意度

对于公民个体公共服务满意度水平的测量，参考史卫民、周庆智等人编制的“公共服务满意度问卷”［27］169－173，选取载荷较高的5个题目组成。该问卷包含一个维度，采用5点计分方式，数字“1～5”分别表示从“非常不同意”到“非常同意”，最终得分由各题目得分加总获得。测量题目样例“与五年前相比，政府的公共服务水平有明显提高”。在本研究中，其α系数为0．89。

3．政府透明度

借鉴于文轩的研究，通过测量政府信息公开水平和政府信息公民可获得性来对政府的透明程度进行评估［28］。该问卷由单一维度构成，共2个题目，采用5点计分，选项1～5分别表示从“非常不符合”到“非常符合”，最终得分由各题目得分加总获得。测量题目样例“在您所在的地方，政府能够主动利用媒体向百姓公布政府开支情况”。在本研究中，其α系数为0．91。

4．公民参与

对于公民参与的认知与实践情况测量，参考史卫民、周庆智等人编制的“公民参与问卷”［27］165－168，选取载荷较高的4个题目组成。该问卷由单一维度构成，采用7点计分，选项1～7分别表示从“非常不同意”到“非常同意”，最终得分由各题目得分加总获得。测量题目样例“当地政府的决策，离不开老百姓的参与”。在本研究中，其α系数为0．85。

（三）数据分析策略

在本研究中，我们运用SPSS22．0和Mplus7．0进行数据管理与分析。具体的数据统计包括三个方面：一是在描述统计分析的基础上，利用结构方程模型技术对反映变量结构关系的测量模型与三个替代模型的拟合结果进行比较；二是运用CFA对可能影响变量关系结果的同源偏差效应进行Harman单因素检验；三是运用Bootstrap方法对多重中介效应进行检验。

三、统计检验结果与分析

（一）相关变量的描述统计与相关分析

表1呈现了本研究所关注核心变量的均值、标准差及相关系数矩阵。其中，政府职能转变、政府透明度、公民参与和公共服务满意度四个变量之间两两相关显著。此外，本研究还对各变量的平均变异数抽取值（Average Variance Extracted，AVE）进行了检验，结果显示：政府职能转变、政府透明度、公民参与和公共服务满意度四个变量的AVE值（0．58～0．84之间）均大于0．50，且同时满足“AVE值大于各成对变量相关系数平方”的评定标准［29］。

表1 研究变量的描述统计结果及相关矩阵（n＝439）

（二）验证性因素分析

对政府职能转变、政府透明度、公民参与和公共服务满意度四个变量进行验证性因素分析，以检验上述变量关系的结构效度。其中，测量模型包含四个变量，分别为政府职能转变、政府透明度、公民参与和公共服务满意度；备选模型A包含三个变量，除公民参与、公共服务满意度两个变量外，将政府职能转变和政府透明度两个变量进行合并；备选模型B包含三个变量，除政府职能转变、公共服务满意度两个变量外，将政府透明度和公民参与两个变量进行合并；备选模型C包含两个变量，除公共服务满意度变量外，将政府职能转变、政府透明度和公民参与三个变量进行合并。验证性因素分析的结果如表2所示，将测量模型与备选模型A、B、C进行比较发现：测量模型的χ2／df为3．81，RMSEA为0．008，模型的各项评价指数CFI、TLI、AIC和BIC分别为0．95、0．94、18829．22和19062．04；其中，Δ χ2A＝300．65（Δdf＝3、p＜0．001），Δ χ2B＝197．91（Δdf＝3、p＜0．001），Δ χ2C＝373．26（Δdf＝5、p＜0．001）。测量模型在拟合度和简洁性方面表现更优，具有较好的区分效度，能够更好地反映变量之间的关系结构。

表2 研究变量结构模型之间的比较

（三）同源偏差检验

本研究的数据采集，主要是通过被调查者自行作答问卷的形式进行的，为避免同源偏差效应对变量关系结果的影响，我们采用两种方式对其进行控制和检验［30］［31］。一方面，采用匿名作答和变换计分标尺的方式进行过程控制；另一方面，采用Harman单因子方法对可能存在的同源偏差效应进行统计检验。运用CFA进行Harman Single Factor检验，结果显示：χ2／df为8．28（χ2＝984．907，df＝119），RMSEA为0．129，模型的各项评价指数CFI、TLI、AIC和BIC分别为0．86、0．84、19371．08和19579．39。与包含四个变量的测量模型相比，单变量模型的拟合较差，在一定程度上可以说明同源偏差效应对研究分析结果的影响并不明显，可以进行后续的统计检验。

（四）链式多重中介作用的检验

首先，运用拔靴法（Bootstrap）对假设的链式多重中介模型（政府职能转变——政府透明度——公民参与——公共服务满意度）进行检验［32］。由于有25名被试在个别题项的作答上存在缺失数据，因此实际进入检验分析的有效数据为414份。在此基础上，重复随机抽样获得5000个Bootstrap样本，在对5000个中介效应估计值进行大小排序后获得95%的中介效应置信区间。为防止多重共线性的影响，在进行模型检验之前，我们对数据进行了标准化处理，统计分析的结果发现：预测变量与结果变量、预测变量与中介变量、中介变量与结果变量以及两个中介变量之间的各路径系数均达到显著水平（p＜0．001），变量间的路径系数及中介效应分析结果如图1和表3所示。政府职能转变对公共服务满意度的直接效应值为0．40（SE＝0．04、t＝9．66、p＜0．001），95%的置信区间为［0．32，0．49］；间接效应值（模型的总中介效应）为0．34（SE＝0．04），95%的置信区间为［0．27，0．44］；总效应由直接效应与模型的总中介效应相加获得，即0．74。其中，直接效应占总效应的54．05%，间接效应（模型的总中介效应）占总效应的45．95%。

四、讨论与总结

政府职能转变的重点和目标，在于构建服务型政府，通过由“管理”向“服务”的转型，进而形成多元主体共治、共享的现代社会治理体系。在以往有关公共服务的分析中，研究者普遍认为政府职能转变对于提升公共服务供给能力与质量具有积极的作用。在上述研究讨论的基础上，本研究选取个体主观感受指标——公共服务满意度为结果变量［33］、采用实证研究范式对政府职能转变与公共服务的关系进行研究。与此同时，鉴于在政府职能转变和公共服务供给过程中政府透明度、公民参与与上述两个变量所表现出的关联特征，本研究将四个变量同时纳入模型进行检验，以考察相关变量作用机制中可能存在的链式多重中介效应。从本研究的结果来看，模型总的中介效果量达到45．95%，与直接效应的效果量54．05%非常接近，说明该链式中介模型对于解释政府职能转变对公民公共服务满意度的影响作用具有重要的意义。具体而言，“政府职能转变——政府透明度——公共服务满意度”路径的中介效果量为21．62%，“政府职能转变——政府透明度——公民参与——公共服务满意度”路径的中介效果量为9．47%，“政府职能转变——公民参与——公共服务满意度”路径的中介效果量为14．86%。由此可以看出，相对于其他两条路径，政府职能转变对公共服务满意度的作用更多是通过政府透明度予以影响的。

图1 政府职能转变与公共服务满意度关系的多重链式中介模型路径

表3 中介效应检验及效果量（N＝414）

对于本研究所验证的链式多重中介效应模型，可以从三个方面进行分析、讨论。第一，政府透明不仅是转变政府职能的重要实现途径，同时也是分析社会治理影响因素及其机制的重要切入点。政府透明一方面是政府职能转变过程中简政放权、依法行政的结果表现形式，另一方面还有社会公平的要素蕴含其中。具体而言，普通公民知情权的获得，一定程度上反映了其在介入公共事务过程中的公平感知水平；而社会公平变量在评价社会治理主观绩效时的作用，也已被相关的实证研究所证明［34］。第二，增强公共服务能力与质量是政府职能转变的重要目标导向，而公民参与对于公共服务的质量评价而言，发挥两点作用：其一，公民参与有利于兼顾各方的差异化诉求、保证公共服务供给决策制定的科学化与客观化，进而达成公共服务供给规划预设的公共性目标［9］67；其二，公民参与有利于个体通过参与公共事务并发挥决策影响力，增强其作为公共服务产品“接受方”而获得的被尊重感和自我存在认知。第三，政府透明度作为公民参与的中心原则，对公民参与公共事务并达成共识具有促进作用。具体而言，政府行政与信息公开、公民参与增强等，不但提升了公共服务供给体系的决策质量，同时对其供给过程与服务质量形成了一定的监督效果，这对于最终确认政府职能转变对公共服务的影响机制具有重要意义。

基于上述分析，结合本研究所建构模型的量化检验结果，得到三点实践启示：一是对社会治理绩效的评价，应整合客观与主观两个层面的指标。单纯通过客观指标考察社会治理，极易诱使地方政府陷入“重建设、轻质量”的误区；只有观照到服务对象的感受体验，才能使社会治理现代化的发展科学定位、精准推进。二是政府职能转变的意义，不仅限于对服务型政府的构建，更重要的意义在于通过增加政府透明度、引导公民参与，进而实现诸如知情权、平等参与社会公共事务等公民基本权利的享有。唯有如此，方能使公民在共享改革发展成果的同时，提升自我幸福感和政治认同水平。三是政府职能转变对社会治理的促进影响，在很大程度上有赖于政府行为的公开透明和公民的广泛参与这一路径，这其实对法治建设提出了更高的要求。一方面，政府职能转变既是法治建设的重要方面，同时其推进又必须置于法律框架内进行；另一方面，在明确划分政府、社会与市场责权边界的基础上，政府行政及公民参与的有效性，往往是与法治建设的认知及实践水平相对应和匹配的。

统观本研究的设计及结果，需要对三点不足加以重视。首先，单一的数据获取形式与来源，使最终结果受同源偏差影响的可能性增大，降低了变量因果推断的确认性。未来研究可通过追踪研究设计或分时段数据获取操作，避免上述问题。其次，由于本研究样本有限、来源地区单一，且涉及变量均为个体层次，缺乏对更高层次变量的考察。未来研究可在增加多地区样本的基础上，从不同层次对变量关系进行假设，以进一步增强研究结果的可拓展性与生态效度。再次，虽然本研究对链式多重中介效应模型进行了检验，但也有研究指出政府透明度并不必然引发公民参与行为的发生［21］105－109，此时政府透明度是否会成为政府职能转变与公民参与关系的调节变量；而在政府透明度对公共服务满意度的负向影响中［11］457－463，是否存在第三方变量（例如公民参与）对其关系进行调节的可能。为此，有必要在后续研究中进一步对可能存在的变量关系模型进行检验。

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An Empirical Study of the Relationship between Government Function Transformation and Public Service Satisfaction—Model Testing Based on Government Transparency and Citizen Participation

ZHENG Jian⁃jun
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100028，China）

From the perspective of government transparency and citizen participation，the present re⁃search examines the impact of government function transformation on public service satisfaction．The research obtained valid data of 439 rural residents by using the method of questionnaire investigation，and the results showed that there is a positive correlation between the government function transformation，government trans⁃parency，citizen participation and public service satisfaction．Government transparency mediates the relation⁃ship between government function transformation and public service satisfaction，and citizen participation has a chain mediation effect between government function transformation and public service satisfaction via govern⁃ment transparency．The influence of government function transformation on public service satisfaction is more shown by government transparency＇s mediating．Further analysis of the present research indicated that the sub⁃jective indicators of social governance performance evaluation are of significance for promoting the moderniza⁃tion of social governance；and in the background of transformation of government functions，we should focus on and strengthen social justice and the law construction，in order to improve the citizen＇s public service satisfac⁃tion through the path from government transparency to citizen participation．

government function transformation；public service satisfaction；government transparency；citizen participation

D630

A

1009－1971（2017）04－0015－07

［责任编辑：张莲英］

2017－04－19

中国社会科学院创新工程项目“政治发展与地方政府治理现代化研究”；教育部人文社会科学一般项目“新型城镇化背景下农转居居民社会变迁适应机制及国家治理对策研究”（16YJC630041）

郑建君（1979—），男，山西太原人，副研究员，心理学博士，从事政治参与心理与行为研究。