协同发展视域下京津冀区际生态补偿制度构建

刘广明

协同发展视域下京津冀区际生态补偿制度构建

刘广明a，b

（河北大学a．政法学院；b．国家治理法治化研究中心，河北保定071002）

区际生态补偿关涉区际生态公平的实现、区域生态环境的保护，并直接影响到区域社会经济的协调、持续、健康发展。京津冀人缘相亲、地缘相接，更因处于太行—燕山山脉与渤海湾的合围之中，而具有紧密的生态依存关系。区际生态不公的长期存在、区域生态环境的日趋恶化等决定了应加强包括构建区际生态补偿制度在内的京津冀区域生态文明建设，而京津冀协同发展这一重大国家战略的确立、京津冀地区社会民众环保意识的提升等，则为京津冀区际生态补偿制度的构建提供了可行性依据。京津冀区际生态补偿制度的构建首先需秉持政府主导的基本模式，并同时重视市场推进作用的发挥和社会公众的参与，而关键则是要准确厘定京津冀区际生态补偿主体、科学制定京津冀区际生态补偿标准、合理确定京津冀区际生态补偿方式。

区际生态补偿制度；京津冀；协同发展；区域生态利益

引 言

作为一项有效平衡经济发展与环境保护利益关系、兼具激励与约束机制的制度安排，生态补偿制度在我国的确立时间虽晚于欧美发达国家，但亦有多年实践经验，目前已涵盖森林、草原、自然保护区和重点生态功能区、海域、矿山、湿地、水资源和水土保持、流域等诸多领域。区际生态补偿①从现有研究看，目前对于区际生态补偿这一概念的界定还存在不同认识，主要体现在内涵界定和概念表达。在区际生态补偿的概念表达上，还有横向生态补偿、区域间横向生态补偿、跨区域生态补偿、区域间生态补偿等多种提法，政策层面目前主要采用的是“横向生态补偿”（如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的相关表述）、“区域间横向生态补偿”（如《关于加快推进生态文明建设的意见》的相关表述）表达方式。可以说，上述表达方式与区际生态补偿的提法并无本质区别。作为生态补偿的一种具体形式，一般来说，是指在空间上相邻的不同行政区域因处于某一特定的生态系统之中而存在生态依存关系，从而需要在该区域间进行经济补偿以平衡区域间利益的生态补偿形式［1］。区际生态补偿产生的直接诱因是独立、一体的生态系统因行政区划这一人为因素而被分割管理。生态系统的生成有其自然规律，并具有显著的独立性和一体性特征，而行政区划的实施更多地是考虑政治、经济、民族、人口、国防、历史等因素，由此造成特定的生态系统因行政区划的实施而被分割管理，不同行政区域的管理主体与经济主体因出于区域社会经济发展、个体经济利益实现的考虑而实行的差别化环境保护政策、差异化资源利用行为又往往导致生态利益分享和生态建设成本分担的不公，并有可能造成生态系统的损害、生态环境的破坏。而区际生态补偿制度的构建不仅有助于区际生态公平的实现、区域生态环境的保护，而且有助于促进区域社会经济协调持续健康发展。

一、京津冀区际生态补偿制度构建的必要性

（一）京津冀区域生态环境具有一体性

京津冀虽在行政区域划分上同为相互独立的省级行政区域，但却同处燕山之南、太行之东、海河之系，山同脉，水同源，属于同一生态单元，生态环境呈现显著的一体性特征，在生态系统构成、生物物种分布等方面具有高度一致性，生态因子交互作用明显。一体性的显著特征决定了必须对区域生态环境进行协同保护与综合治理，这是京津冀区域社会经济发展中最为重要的纽带。环境资源的合理分配、生态利益的公平分享将直接决定未来三地发展目标的可达程度，实现京津冀区域生态环境的有效治理，构筑可持续发展屏障是推进京津冀区域社会经济协调持续健康发展的关键所在。京津冀在生态环境问题上，任何一方都不可能独善其身，而必须“同呼吸、共命运”，采取统一行动，实行联防联治［2］。当前亟须建立三地生态协同发展制度，以消除三地在生态环境治理上的“各自为政”，进而维护三地统一的生态保障系统功能［3］，其关键内容则是建立京津冀区际生态补偿制度。可以说，京津冀区域生态环境的一体性为京津冀区际生态补偿制度的构建提供了客观性基础。

（二）京津冀区域生态利益分享不公

作为京津腹地，河北对京津冀区域生态环境的保护起到了至关重要的作用，尤其是河北北部的张家口、承德地区更是京津的天然生态屏障和水资源涵养地，在水资源供给、生物多样性维护、水土保持、风沙治理等方面的作用尤为突出。①张家口市、承德市均为河北省的下辖地级市。张承地区与北京平原是一个自然流域整体，其境内有大清河、潮白河、滦河、永定河、辽河、大凌河等诸多水系，是京津两市的重要供水源地。例如，作为北京市主要水源地的密云水库，其上游流域集水面积的80%在承德和张家口。总之，张承地区生态环境建设（保护）状况直接关系到京津两市的生态安全。以水资源的供给为例，作为严重缺水的京津两市，②需要说明的是，作为“九河下梢”的天津市实际上属于一个“非典型”缺水城市，水资源总量不少，但多为苦咸水（用于景观或生态尚可），直接用于生产、生活的淡水资源严重缺乏。其水资源保障高度依赖于河北。多年来，河北向京津提供了大量优质水源，对缓解京津地区工农业及城市生活、生态用水紧张状况发挥了重要作用。有数据显示，天津市用水的93%、北京市用水的80%来源于河北省［4］［5］。③另有数据认为，河北承担着北京市81%、天津市93．7%的工农业生产和生活用水。参见中共石家庄市委党校课题组《河北生态补偿制度存在的问题及对策研究》，载于《中共石家庄市委党校学报》，2014年第7期。河北（尤其是张承地区）在为京津生态安全保障和生态环境改善作出突出贡献的同时，也牺牲了自身的经济发展，付出巨大的社会经济成本。为给京津提供充足、清洁的水资源，为提高京津的大气质量，河北张承地区不断提高企业排污标准，关停众多效益可观而耗水较多的企业。以张家口市为例，其有44%的地域被划入水源保护区，需严格控制大型工业项目和化工企业的上马［6］。有数据显示，从1997年起，张家口因实施生态环境治理而停产277家企业、取缔517家企业［7］。其中，仅宣化造纸厂的关闭就使当地每年损失利税5000多万元，并造成3000多职工下岗［8］。另有研究数据显示，在1999—2005年期间，为保护密云水库水源，承德市损失粮食及经济作物达30亿千克，造成直接经济损失40亿元［9］。除工农业所承受的经济损失外，河北在生态环境的治理上还投入了巨额资金。研究数据显示，2000年以来，张家口市仅在防沙治沙领域所投入的生态建设资金就高达10多亿元［10］；而从1989年开始，承德市在生态环境治理方面的投入已达数十亿元，年均投入近2亿元［11］。④因统计口径不同，另有数据显示，2001年以来，承德市年均生态建设投入1．1亿元。参见斯兰《建立区域生态补偿机制正当时——专访河北省承德市发改委副主任白晓峰》，载于《中国改革报》，2010年11月22日第6版。在环境资源价值观和生态环境价值论的视域下，生态利益不是免费的公益品［12］。基于对京津冀区域生态环境的保护、区际生态安全的维护，河北（尤其是张承地区）不仅在工农业生产方面遭受巨额经济损失，而且投入巨额的生态环境治理资金，无论是基于朴素的公平理念，还是遵循“谁保护谁受益，谁受益谁补偿”的基本原则，京津两市均应对作为生态环境建设者和生态利益受损者的河北（尤其是张承地区）及相应主体给予必要补偿。由此可见，京津冀区域生态利益分享的不公为京津冀区际生态补偿制度的构建提供了现实性基础。

（三）京津冀区域生态环境恶化

地处环渤海区域“心脏”地带、位于中国版图“咽喉”部位的京津冀，以不到全国2．3%的国土面积承载了8%的人口，贡献了11%的经济量，①2014年，京津冀地区常住人口1．11亿，占全国的8．1%；2014年，京津冀三地GDP总量达到66 474．5亿元，占全国的10．4%，地方公共财政预算收入为8 863．8亿元，占全国的11．7%。参见北京市统计局、国家统计局北京调查总队《京津冀协同发展稳步推进产业、交通、生态一体化初见成效》，来源于“北京统计信息网”，http：／／www．bjstats．gov．cn／zxfb／201601／t20160129_335558．html。是一个了不起的成绩，但同时也深受生态空间狭小、资源供给不足的羁绊，环境资源问题已成为制约京津冀协同发展的“最大短板”，其生态压力已临近或超过生态系统承受阈值［13］。以水资源为例，京津冀区域属于资源型缺水地区，是我国缺水最严重的地区之一，水资源负荷严重超载［14］。2010年京津冀地区水资源总量为171．2亿立方米，占全国水资源总量的0．56%，人均水资源拥有量为163．75立方米，不足国际人均水资源占有量（1000立方米）的20%［15］。

除生态空间狭小、环境资源约束持续加大外，京津冀区域环境污染问题十分严重，且局部生态环境有恶化的趋势。2014年3月环境保护部发布的《2013年重点区域和74个城市空气质量状况》显示，京津冀区域共13个地级及以上城市，空气质量平均达标天数比例为37．5%，比74个城市平均达标天数比例低23个百分点，有10个城市达标天数比例低于50%。可以说，京津冀地区是全国空气污染最为严重的区域［16］。

污染问题严重、生态环境恶化的原因是多方面的，但制度层面的关键原因在于，京津冀三地之间在生态利益分享和环境资源配置上存在显著差异、在生态环境治理上缺乏应有的协同。生态利益受益者未支付相应对价，不仅有失公平且可能助长其对生态利益的过度利用；生态环境保护（建设）者或生态利益受损者未获得应有补偿，不仅会挫伤其保护生态环境的热情，而且可能促使其为获得生存与发展之需在追求经济发展时置生态环境破坏于不顾。在环境污染的防治上，京津冀三地不应“各自为战”“画地为牢”，任何一地都无法靠自己的力量独善其身，因此必须实现生态环境的协同治理。实现京津冀区域生态环境协同治理的关键环节之一就是建立京津冀区际生态补偿制度［17］。以此来看，京津冀区域生态环境的恶化为京津冀区际生态补偿制度的构建提供了紧迫性基础。

二、京津冀区际生态补偿制度构建的可行性

（一）前期探索奠定经验基础

京津冀区际生态补偿虽在正式制度层面还未“破题”，但在实践中却早有探索。从开始时间来看，一般认为，京津冀区际生态补偿实践源于20世纪90年代中期，其标志性事件为1995年北京市与承德市通过共同组建经济技术合作协调小组及水源保护合作等七个专业合作小组以建立对口支援关系；从适用范围看，京津冀区际生态补偿以水资源保护和利用为核心，涉及农业节水、水污染治理、小流域治理、水源涵养、水资源节约与水环境治理等多个项目，同时在风沙源治理方面也有所实践；从实践主体看，京津冀区际生态补偿实践主要存在京冀之间，津冀之间的实践起步较晚，且补偿项目少、补偿规模小；从补偿方向看，由京津冀三地之间生态功能定位及生态利益输送方向等因素所决定，无一例外的是由北京、天津向河北的“单向”补偿。京津冀区际生态补偿的实践进展虽艰难曲折、问题多多，但总体来说，还是迈出了可贵的一步，这对弥补国家生态补偿不足、促进京津冀区域生态环境治理与改善、矫正京津冀区域社会经济发展失衡具有十分重要的意义［18］。更为重要的是，前期探索为京津冀区际生态补偿正式制度的构建奠定了重要的经验基础。

（二）意识强化奠定观念基础

将患者作为整体，诸因素作为自变量，IMT作为因变量，进行逐步多元回归分析，结果显示IMT作为自变量分别以sTWEAK、CRP为因变量的回归方程。PD组患者股浅动脉内膜中层厚度（IMT）（0.93±0.03）mm、斑块检出率（76.02%）及HD组IMT（0.95±0.02）mm、斑块检出率（79.07%）均高于对照组，差异均具有统计学意义（P＜0.01）。Logistic回归分析显示：血浆sTWEAK（P=0.015）、CRP（P=0.021）作为独立因素对血液透析患者IMT有影响。

环境保护，意识为先［19］。政府、民众、社会环保意识的提升是实现生态环境有效治理的关键所在，在京津冀区际生态补偿制度的建立问题上，亦是如此。有研究者曾就“京津唐三市为承德市森林资源支付补偿资金的认可和接受度”问题进行调研，问卷（893份有效调查问卷）调查结果显示：76．2%的受访者认为，承德市森林资源对改善区域生态环境具有非常重要的作用；44．3%的受访者认为，应按受益大小确定各方政府分担比例以对承德市森林资源生态价值进行补偿；92．0%的受访者愿意为承德市森林资源保护支付补偿金，平均支付意愿为803．21元／年。由调查结果可见，建立京津冀区际生态补偿制度的条件初步具备、共识初步形成［20］。对这一问题，笔者也曾做过相关调研。初次调研是在2006年，调研地区主要为张家口市、承德市和北京市，调研主要采取问卷调查和访谈座谈相结合的方式；①在问卷调查环节，共收回569份有效试卷（共发放600份问卷，三地各200份），对于“北京是否应就水源涵养与水资源供给、风沙防治等生态建设项目而向河北提供资金补偿”问题的回答上，有73．8%的受访者选择“应该”。其中，在承德市共收回196份有效问卷，有175位受访者选择了“应该”，占比为89．3%；在张家口共收回193份有效问卷，有171位受访者选择了“应该”，占比为88．6%；在北京共收回180份有效问卷，有74位受访者选择了“应该”，占比为41．1%。再次调研是2014年，调研地区仍为张家口市、承德市和北京市。②再次调研共收回有效调查问卷851份（共发放900份，三地各300份），对于“北京是否应就水源涵养与水资源供给、雾霾治理等生态建设项目而向河北提供资金补偿”问题的回答上，有82．8%的受访者选择“应该”。其中，在承德市共收回286份有效问卷，有272受访者选择了“应该”，占比为95．1%；在张家口共收回283份有效问卷，有265位受访者选择了“应该”，占比为93．6%；在北京共收回282份有效问卷，有168位受访者选择了“应该”，占比为57．4%。两次问卷调查虽均属于小范围的不完全统计，但通过对比发现，对于区际生态补偿的适用，越来越多的人选择了支持，尤其是在近年来京津冀局部生态环境恶化、“雾霾锁城”的背景下，北京地区的民众越来越认识到实施区际生态补偿对河北予以必要经济补偿的重要性和合理性。京津冀地区民众环保理念的强化、生态补偿意识的增强、环保知识的增加为京津冀区际生态补偿制度的建立奠定了关键的观念基础。可以预见的是，若京津冀区际生态补偿制度能够有效发挥其制度功效进而促进京津冀区域生态环境的改善，那么必然会有更多的民众认同、支持这一制度。

（三）协同发展奠定战略基础

京津冀协同发展最早可以追溯到20世纪80年代，③1986年，时任天津市市长李瑞环同志倡议召开了环渤海地区经济联合市长联席会议。但是多年来，京津冀一体化并没有取得实质性的进展［21］。2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，听取京津冀协同发展工作汇报，并做重要讲话，④实际上，习近平总书记一直十分关心京津冀协同发展问题。早在2013年5月，习近平总书记在天津调研时就提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”。2013年8月，习近平在北戴河主持研究河北发展问题时，又提出要推动京津冀协同发展。此后，习近平多次就京津冀协同发展作出重要指示，强调解决好北京发展问题，必须纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量，以打通发展的大动脉，更有力地彰显北京优势，更广泛地激活北京要素资源，同时天津、河北要实现更好发展也需要连同北京发展一起来考虑。京津冀协同发展得以被明确为重大国家战略。习近平总书记就推进京津冀协同发展提出七项重点任务，其中之一是，“要着力扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作，在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制”［22］。京津冀协同发展，生态环境保护是率先突破之域、是核心内容所在。推动京津冀生态环境协同治理，要以生态文明理念为引领，以改善环境质量为目标［23］。生态协同，核心是共利，关键是建立生态补偿制度［24］。京津冀协同发展国家战略的定位、京津冀区域生态环境治理任务的明晰，不仅极大增强了构建京津冀区际生态补偿制度的必要性和紧迫性，更为正式制度的构建提供了方向指引，奠定了坚实的战略基础。

三、京津冀区际生态补偿制度构建的基本模式

作为生态补偿的核心问题之一，补偿模式关涉生态补偿由何种力量主导实施以及遵循何种基本规则开展。从实践进展看，主要有政府补偿模式和市场补偿模式之别；从理论研究看，则有政府主导和市场主导之争。是政府主导，还是市场主导？这是生态补偿实施、生态补偿制度构建所必须首先回答的问题。就京津冀区际生态补偿而言，亦是如此。补偿模式的界定直接关系到京津冀区际生态补偿的实施效果，甚至影响到京津冀区际生态补偿的成败。

（一）明确政府主导地位

就京津冀区际生态补偿制度的构建而言，目前仍需坚持政府主导的基本模式，主要依据有五个方面：一是由我国生态补偿实践进展所决定。正如前文所述，较之欧美发达国家，我国生态补偿实践起步较晚，与此伴生的是生态补偿的市场化程度较低，政府仍是生态补偿实践中当仁不让的“主角”。二是由生态补偿的本质属性所决定。从本质上讲，生态补偿是对生态产品非合理配置的再次矫正，是对生态产品生态效益外溢的必要补偿，而政府在此方面的角色就是充当生态产品的购买者，为生态产品供给付费。政府作为生态利益这一公共产品的支付方符合理性人假定，既可以激励提供方多提供生态服务，又可以最大程度减少“搭便车”现象，实现资源的最优配置［25］。三是由政府的特有优势所决定。较之其他主体，政府不仅具有良好的组织形式、能够集中力量办大事，还有充足稳定的资金来源，能够为各项重大的生态补偿工程提供资金支持［26］。四是由政府的法定职责所决定。区际生态补偿的构建涉及相关各方生态资源的重新配置、经济利益的必要调整，而作为公共利益的代表，政府的主要职责之一便是维护社会各方权益，创造性地整合和分配公共利益，这是市场和一般社会主体现阶段所无法做到的。五是由京津冀区域社会经济发展的实际情况所决定。较之长三角、珠三角，京津冀区域市场经济体制改革起步晚、市场化环境弱，政府对社会经济的介入程度深［27］。“两市一省”、“三地四方”格局所引致的行政主导型社会经济发展模式是造成京津冀协作长期乏力、阻碍京津冀协同发展深入的主要梗阻所在［28］。由此可见，京津冀区际生态补偿制度的构建必须采取政府主导模式，唯有通过政府主导的“内生路径”才可能解决区际生态补偿实施所面临的巨大利益纷争和严重矛盾冲突。

（二）强调市场推进

中共十八届三中全会明确提出：“要让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥市场作用。”依照市场规律优化环境资源配置与生态利益分享是有效调整区域生态环境所涉诸多主体核心利益的关键所在。欧美发达国家的成功经验亦证明，重视市场机制作用的发挥，是有效推进生态补偿、成功治理生态环境的重要保障。基于此，在京津冀区际生态补偿制度的构建中，除需明确政府的主导地位外，还应有效发挥市场机制的应有作用，充分调动市场主体参与区际生态补偿的积极性。具体来说，就是要逐步完善生态环境价格制度，逐步建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制，积极探索资源使用权、排污权、水权和碳汇交易等市场化补偿方式，完善资源使用权流转、租赁等交易制度，引导和鼓励生态环境保护者和生态利益受益者之间通过市场办法实现合理的生态补偿。此外，在京津冀区际生态补偿制度构建中，强调市场的推进作用，不仅有利于优化资源配置、提高资源利用效率，有利于解决生态资源再分配过程中的“政府失效”、区域间的生态矛盾和公共服务不平等等问题，而且可以减少地方政府间的谈判过程，降低协商成本，提高生态补偿效率，进而促进区域整体福利提升［29］。

生态环境的治理直接关系到广大社会公众的切实利益，且离不开广大社会公众的必要支持。国外发达国家的成功经验亦证明，重视并发挥社会公众的应有作用是实现生态环境治理目标的关键因素之一［30］。在京津冀区际生态补偿制度的构建中，亦应重视社会公众力量的发挥，其关键就是要做好区际生态补偿的环境信息公开工作，让京津冀社会公众了解京津冀区际生态补偿的重要性、知悉京津冀区际生态补偿制度运行的基本情况，使其有意愿、有可能参与到这一过程中来。此外，要充分发挥环保非政府组织在京津冀区际生态补偿工作实施中的作用，其原因在于环保非政府组织是利益博弈中环境利益的最佳代言人。一方面，其可充当政府与居民、社会等相关方的最佳联系人；另一方面，其可以促成多元利益主体发育，形成利益表达主体，以制约政府权力的滥用［31］。

四、京津冀区际生态补偿制度构建的关键节点

法律制度的生成需要具备确定性、可行性、可预测性以及可救济性等基本要素，①确定性要素包括明确的权利义务主体、权利义务内容、行为方式和程序要求等；可行性要素主要是指可在实践中运行并诞生效果；可预测性要素是指行为人可根据法律预测行为后果和法律责任；可救济性要素则是指权利人的权利受到侵害时有具体的法律救济措施。相关论述参见李贽萍《环境法的新发展——管制与民主之互动》，人民法院出版社2006年版，第317页。就京津冀区际生态补偿的制度构建而言，首先需要解决区际生态补偿主体厘定、区际生态补偿标准制定以及区际生态补偿方式确定等基本问题，这是构建京津冀区际生态补偿制度的关键环节所在。

（一）准确厘定京津冀区际生态补偿主体

生态补偿主体的厘定关涉“谁来补偿”和“谁来受偿”，是生态补偿的核心问题所在，是生态补偿法律制度构建的出发点和归宿［32］，其厘定的准确与否直接关系生态补偿制度设计的科学与否，京津冀区际生态补偿制度构建亦是如此。但从现有研究来看，学界对生态补偿主体的厘定仍存在不同认识、分歧严重。检视生态补偿主体厘定问题的理论研究现状，反思其中的“是是非非”，②目前学界对于生态补偿主体的界定还存在重大认识分歧，主要体现在四个方面：一是对于“主体”这一始基性概念的界定尚有不同认识，有的研究者将生态补偿接受主体界定为生态补偿对象或者生态补偿客体。二是对“主体”的构成存在不同认识：有的研究者认为，除支付主体和接受主体外，生态补偿主体还包括实施主体；另有研究者认为，在生态补偿主体体系构成中，还应包括生态补偿监督主体。三是对于生态补偿支付主体的范围界定存在不同认识。四是对生态补偿接受主体的范围界定存在不同认识。总而言之，对于生态补偿主体的界定存在太多不同观点和迥异认知。对生态补偿主体的厘定或许应作如下基本判断：一是宜从法律关系的构成要素来对生态补偿主体予以本原厘定，即不应采用“对象”、“客体”等概念，以避免新生歧义、徒增纷争；二是宜对生态补偿主体作狭义和广义解读，即狭义的生态补偿主体仅包括生态补偿支付主体和生态补偿接受主体，而广义的生态补偿主体还应包括生态补偿实施主体和监督主体；三是在进行类型化研究的基础上，宜结合具体制度设计以厘定生态补偿主体，进而促进生态补偿制度目的的切实实现；四是由于生态补偿与生态损害赔偿是两个不同层面的法律问题，因此生态损害赔偿所涉主体不应置于生态补偿主体范围之内；五是生态补偿主体不同于生态补偿客体，生态环境不应成为生态补偿的主体。

就京津冀区际生态补偿而言，补偿支付主体应是在京津冀区域生态利益分享或环境资源分配中获益并因此应承担经济补偿之责、为其获益事实而向生态补偿接受主体支付相应经济对价的主体，从应然意义上讲，应包括京津政府、京津企业以及京津居民等。此外，受京津冀“三地四方”这一特殊关系所决定，中央政府在扮演京津冀区际生态补偿组织者、协调者、指导者、决策者、监督者、评价者等诸多角色的同时，也应成为京津冀区际生态补偿的重要支付主体。尤其是在京津冀区际生态补偿实施之初，中央政府生态补偿责任的承担至关重要，其不仅会对京津冀区际生态补偿的实施提供有力的资金支持，而且还会起到重要的示范导向作用，即有助于推动京津两市积极参与到区际生态补偿的实施当中来。

京津冀区际生态补偿接受主体则是指为京津冀区域生态环境建设作出重要贡献或在区域生态利益分享或区域环境资源配置中受损而理应接受生态补偿支付主体相应经济对价以弥补其经济投入、资源丧失以及发展损失的主体，笼统来说，包括河北政府、河北企业以及河北居民等。需要补充说明的是，对于政府这一特殊主体而言，其生态补偿接受主体的定位应仅适用于一定范围，即对其应有所限制，否则可能会因经济利益所诱而产生权力寻租等不当行为，进而阻碍区际生态补偿目的的全面实现。

在京津冀区际生态补偿中，除支付主体和接受主体外，实施主体亦是另一重要生态补偿主体，具体包括京津两市政府以及河北政府，其中，河北省政府仅是作为区际生态补偿实施主体面貌出现，而与京津发生区际生态补偿关系的市级政府，如张家口、承德等市级政府还可能以区际生态补偿接受主体等面貌出现在京津冀区际生态补偿关系中。

（二）科学制定京津冀区际生态补偿标准

生态补偿标准旨在解决“补偿多少”这一关键问题，其直接关系生态补偿的经济成本、社会效益和环保效果，关涉生态补偿的合理与公平、生态补偿支付主体的承受能力和生态补偿接受主体的满意程度，进而直接影响生态补偿的激励效应、最终效果和补偿能否顺利施行。科学制定生态补偿标准，有助于实现相关主体的利益平衡、所涉地区的协调发展，也有助于促进环保外部成本的内化［33］。

生态补偿标准同时也是生态补偿的难点所在，是生态补偿制度中技术含量较高的环节，涉及相关环境资源要素的识别及其生态价值量评估、生态保护外溢的生态效益及额外的直接成本和机会成本计算、生态环境建设者或保护者付出的额外成本或承担的额外损失以及放弃发展机会导致损失的估量等问题［34］。当前我国还没有形成规范的生态补偿标准管理体系，生态补偿标准更多的是借助市场机制、政府渠道和社会平台等多元途径加以确定［35］。国内外学术界对于生态补偿标准制定问题还存在较大认识分歧，主要有生态价值决定说和环保成本决定说两大主流观点，并在此基础上衍生出机会成本决定说、投入成本与经济受损结合决定说、生态重建成本决定说、成本与效益兼顾决定说、发展阶段决定说、“三要素”决定说等具体主张。就京津冀区际生态补偿而言，生态补偿标准的制定首先应遵循生态价值与环保成本相结合的基本思路，并在此基础上实现区际生态补偿标准的协商确定。此外，还应做到区际生态补偿标准的动态调整与差别对待，而区际生态补偿标准的必要提高则应成为未来趋势所在。

（三）合理确定京津冀区际生态补偿方式

如果说生态补偿标准是解决“补偿多少”的问题，那么生态补偿方式就是解决“怎么补偿”的问题，其同样是生态补偿的关键环节所在，直接关系到补偿的效果。其原因在于，同等规模的补偿投入，因采用不同的补偿方式，会得到不一样的效果［36］。

就京津冀区际生态补偿方式的确定而言，应遵循以下基本原则：一是实现生态补偿方式的多元化。生态补偿是一个系统工程，补偿方式的多样化可以大大增强补偿的适应性、灵活性和弹性，进而全面提高补偿的针对性和有效性［37］。在京津冀区际生态补偿的实施中，除应完善资金补偿这一基本方式外，还要采取对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多种方式［38］，并实现多种补偿方式的分类组合、综合运用，以优化生态补偿效果［39］。二是实现“输血式”补偿与“造血式”补偿的有机结合。已有实践证明，以资金补偿、实物补偿为代表的“输血式”生态补偿方式很难解决生态环境保护和建设投入上的自我积累、自我发展问题［40］。在京津冀区际生态补偿的实施中，要正确处理“造血”补偿与“输血”补偿的关系，“授之以鱼，不如授之以渔”。三是实现政府补偿、市场补偿和社会补偿的无缝衔接。作为目前的主导生态补偿方式，政府补偿虽具有政策方向性强、目标明确、容易启动等优点，但同时存在体制不灵活、标准难以确定、管理和运作成本高等局限性［41］。而市场补偿方式则具有方式灵活、管理和运行成本低等优点且不存在权力寻租等负面效应，社会补偿则具有融资空间大、融资成本低且有助于提高生态补偿公平性的特点，因此在京津冀区际生态补偿的实施中，要在完善政府补偿方式的同时，重视市场补偿方式和社会补偿方式的应用，实现三者的无缝衔接，形成“三位一体”的综合生态补偿方式体系。四是实现生态补偿方式的“对症下药”。生态补偿方式缺乏针对性是目前生态补偿实践中所存在的突出问题之一，在京津冀区际生态补偿的实施过程中，要根据生态补偿项目、区域的不同而实行与之相适应的生态补偿方式，坚持差别性补偿，做到具体问题具体分析。

余 论

京津冀区际生态补偿制度的构建是一个系统性工程，除上文所述之外，区际生态补偿沟通协商制度的建立、区际生态补偿项目评估制度的创设、区际生态补偿资金筹措制度的完善及使用制度的规范等都是十分重要的问题。这些问题的合理解决需要置于京津冀协同发展这一重大国家战略背景之下，需要立足于京津冀生态环境协同治理实践之上，这是一个基本原则。此外，京津冀区际生态补偿亦应纳入法治化的框架中，应推动国家专项立法和京津冀协同立法进程，将区际生态补偿纳入其调整范围，进而实现由政策推进向法律主治的转变。

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On the Jing－Jin－Ji Inter－regional Ecological Compensation System's Construction in the Perspective of Collaborative Development

LIU Guang⁃minga，b
（a．School of Politics and Law；b．Research Center of National Governance's Rule of Law，Hebei University，Baoding 071002，China）

The inter－regional ecological compensation can promote the realization of inter－regional eco⁃logical justice，the protection of regional ecological environment，and the coordinated，sustainable and healthy development of regional social economy．Jing－Jin－Ji＇s fate is profoud between people and land．Because being located between Taihang－Yanshan Mountains and Bohai Bay，Jing－Jin－Ji has so close ecological dependence．Because of the long－term existence of regional ecological injustice and the gradual deterioration of regional ec⁃ological environment，Jing－Jin－Ji＇s ecological civilization construction should be strengthened，including the construction of inter－regional ecological compensation system．The establishment of major national strategy of Jing－Jin－Ji Collaborative Development and the promotion of environmental awareness of social public in Jing－Jin－Ji area provide a feasibility basis of Jing－Jin－Ji regional inter－regional ecological compensation＇s estab⁃lishment．Firstly the basic model of government leading must be established．At the same time，the role of mar⁃ket promotion role and public participation should be valued．Accurate determination of the subject，scientific formulation of the standards and reasonable determination of the method are the key nodes of the system con⁃struction．

inter－regional ecological compensation system；Jing－Jin－Ji；collaborative development；ar⁃ea ecological

D922．6

A

1009－1971（2017）04－0036－08

［责任编辑：张莲英］

2017－04－27

2017年度河北省社会科学基金项目“协同发展视域下京津冀流域区际生态补偿制度研究”（HB17FX007）

刘广明（1979—），男，河北任丘人，法律系副主任，副教授，硕士生导师，法学博士，河北大学国家治理法治化研究中心研究员，从事经济法、环境资源法研究。