职业资格许可的取消的合理性

【摘要】针对国务院的简政放权特别是大量取消的职业资格许可提出问题，这些被取消的职业资格审批许可是否属于行政许可的范围，它们的取消是否会对效率有负面影响以及如何判断。本文就国务院对职业资格许可的取消为讨论内容，借助规制理论，分析上面提出的问题并尽可能给出相对合理的结论。

【关键词】行政许可 职业资格许可 规制理论

一、职业资格许可取消的改革情况

职业资格许可在性质上属于行政审批的事项。行政审批，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。我国的行政审批来源于计划经济体制，对于市场的控制较强，在今天市场经济起决定性作用的中国，放开一部分非行政许可的行政审批事项，实然是行政审批法制化以及市场经济发展的必然要求。行政审批的下放就是对非行政许可进行裁剪的行为，是行政审批法治化的重要步骤。

从简政放权的7次改革可以看出国务院一共下达了七次取消和调整行政审批项目的决定，这七次决定均涉及了取消职业资格许可和认定的内容，在2014年50号文件之后，对于这一部分审批的取消设置了专门的分类称之为“国务院决定取消的职业资格许可和认定事项目录”，要取消的这类的行政许可，国务院将之分为两类：其一是没有法律依据的准入类行政许可与国务院部门和全国性行业协会、学会自行设置的水平评价类职业资格，这一类资格予以取消是由于缺乏法律依据，此类职业有一些已经被市场淘汰的。其二是有法律法规依据，但与国家安全、公共安全、公民人身财产安全关系不密切或不宜采取职业资格方式管理的，按程序提请修订法律法规后予以取消。这一资格的取消主要是由于暂时还没有规范的规制方法对职业资格进行合理的规范，这意味着相关职业资格还需要通过建立职业资格管理机制的方式规范。

二、取消职业资格许可的合理性分析及建议

如前所述，取消的职业资格许可分为准入类和水平评价类两种，对于这两种资格的取消的合理性论证本文采取私益理论和公共利益理论进行分析。根据公共利益理论，使用许可的前提是市场失灵。在市场经济当中，只有存在市场失灵的情况才需要政府设立许可进行调整，这一理论同样应用于职业资格许可的问题。在张卿教授的著作中，他提到设定行政许可的标准的确定首先要考虑许可要解决什么样的市场失灵问题，即明确监管的任务。在这里我们引入成本收益分析的工具，如果这一职业资格许可设立的成本与设立之后进行监管的成本小于由市场进行资源配置和自身消化的成本那么久不应当设立这种许可，或者换句话来说，政府的规制也可能产生失灵的现象，如果市场失灵的成本小于政府失灵的成本那么这项许可的设立的意义就不存在，监管就没有必要进行。

除了在行政法领域被封为正统的公共利益理论，私益理论同样也值得被应用。私益理论是指规制的存在及其形式是政治家回应利益集团需求的结果，这些利益集团能够从措施中获利。从私益理论来分析，原来在没有取消职业资格许可之时，职业资格证书泛滥，发证机构不统一的现象非常明显，有一些证书明显已经过时应当被淘汰，但是由于发证机构利益的驱使，这样的证书一直留存并且成为无用的“废纸证书”同时很多发证机关本身的资质也值得质疑，然而这样的证书的存在是政府寻租的一个表现。

那么对于职业资格许可是否应当取消，首先我们应用公共利益理论进行分析。公共利益理论要求我们首先确定监管的目标，即确定这一问题是否是市场失灵的现象。在《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2014]50号）对于职业资格许可的规定中，取消的职业资格许可分为专业技术人员和技能人员两部分，在专业技能部分，以特许经营管理师为例。可以看到的是这一部分的实施部门是中国商业联合会，即许可的实施机构是中国商业联合会，这一实施主体属于社团法人，非营利性的社会组织，是1994年经民政部注册登记的具有社团法人资格的全国性行业组织。依照行政许可法，这一组织承担许可的资格来源于行政机关的授权，那么为了使得这一组织能够良好的实施许可不免要增加相关熟悉业务的行政人员和专业人员，无疑增大了许可的成本；再者这一许可的实施依据是《特许经营管理师》协会标准（CGCC/Z0005-2007），这一标准距离被取消仅仅建立了7年，并且根据当年的新闻报道，这一职业当时还被列为紧缺职业，那么显然不是因为职业在短短的几年之内就具备被淘汰的可能性，这一职业本身不需要由许可进行调整，通过成本收益的分析方法我们可以获知是不是需要由政府进行规制才是这一职业资格被取消的原因。特许经营管理师的目的引导特许企业实现规范化、科学化管理，提高企业的核心竞争力，然而从它的设立初衷来看特许经营企业作为市场经济的一分子，仅仅是拥有了特许经营权，然而这种权力完全不是特许经营管理师存在的理由，也就是說即便企业需要这样的特许经营管理师也完全不必要通过政府设立许可的方式来挑选合适的人员，因为如果每一类特许都要专门设立这样的管理师进行考试和许可，并且目的也只是为了让特许企业规范化生产管理，那么可想而知作为一种许可它的成本远远大于其能产出的收益，不仅仅会增加行政成本，监管成本，同时也会将这种考试的成本添加到人才雇佣的报酬中，使得劳动力的报酬虚高不能正确反映其所带来的价值，反而不利于调节市场失灵。

从私益角度来分析，特许经营管理师的许可主体中国商业联合会属于社团法人，前身是商务部，现在是由国资委管理的行业协会，这一主体作为被授权的社会组织进行许可，不免会涉及到各个地区商业协会之间的利益纷争，同时从其组成来看，本身也不够规范，不仅包含了各个地区行业协会，同时也包含了众多的大企业作为其会长和理事，这就造成了各大企业之间利用行业协会本身进行寻租的空间。

总而言之，这样的许可在利用公共利益理论与私益理论进行分析论证之后可以得出特许经营管理师这一职业资格的取消是合理的结论。虽然对于这一种职业资格经过分析的结果是应当取消的，但是并不意味着国务院在大量取消的情况下，每一种职业资格的取消都是合理的。本文希望通过这一系列的分析，借助规制理论，寻求一种对取消职业资格许可是去是留的合理分析方法，真正实现简政放权，实现政府职能的真正转变与促进职业资格制度的发展完善。

参考文献

[1]万千.《合并项目打包再现 明里削减暗地换脸——行政审批“瘦身”要防数字游戏》.人民日报海外版2013年1月7日第002版.

[2]张卿.《行政许可——法与经济学》，北京大学出版社2013年8月第1版.

[3]Morris M.Kleiner，“Occupational licensing，”American Economic Association，vol14，（2000）.

作者简介：聂晓茜（1992-），女，汉族，辽宁锦州人，中国政法大学硕士研究生，专业：法与经济学。endprint