财政透明对我国政府善治的作用机制研究

朱洁

摘要：财政是国家治理的基础和重要支柱，财政透明是财政体制改革的内在要求。近年来我国虽积极推进财政信息公开，也取得了一定成效，但仍然存在众多问题。采用定性分析加以数据佐证的方式，从国内和国外两个视角阐释了我国财政透明的现状，总结出财政透明存在制度惯性、缺乏公众参与、披露内容的简略、披露时间不及时、获取方式不便利五个方面的问题。在分析财政透明和政府治理关系的基础之上，指出财政透明可以从推动建立服务型政府，回应性政府，信息化、开放式政府，重视结果导向绩效评价的政府，具有科学财政收支分类和管理体制的政府以及法治型政府六大方面推动政府的善治进程。

关键词：财政透明；现状；问题；善治；作用机制

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.24.057

20世纪90年代以来，以澳大利亚和新西兰为代表的众多发达国家和发展中国家，开始将政府治理的重点转向提升财政预算透明度的方面，通过专门的立法规定政府必须公开的财政预算信息。国际经验表明，财政透明化是实现政府善治的关键性因素，其对于实现财政民主和有效的财政监督具有重要的作用。在此背景下，财政信息公开日益受到公共政策制定者的关注，并成为加强政府财政管理的重要目标。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将 “推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，同时赋予“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要地位。国家治理体系与治理能力的现代化要求改变过去政府“说了算”的局面，形成一个强调政府、市场、社会和民众通过协同关系实现公共利益增进的机制。财政预算信息的公开透明作为现代预算制度的基础和重要标志，是实现优良的财政治理的重要手段。通过提升财政透明度，让公众充分了解财政信息，明晰政府的财政收支情况，促进政府提高财政资金的使用效率，从而改善政府治理的水平，提升公共产品和服务的供给质量。

1我国当前财政透明的现状和问题

新中国成立以来，国家长期时间实行统抱统揽、政企不分的计划经济。改革开放开启了中国经济体制转轨的历程。但是由于制度慣性，政府财政职能的转变在很大程度上仍然受到传统制度的束缚。在改革开放之前，由于财政履行的是“分配功能”，因此财政活动在某种程度上处于一种“黑箱”状态，财政信息纳入国家秘密的范畴而不让公众知晓，更谈不上社会参与财政决策过程的以及对其进行监督。改革开放后，国家由计划经济向市场经济过渡，国家的管理由微观层面的事无巨细到宏观层面的总体调控，相应地，财政制度也进行了渐进式的改革，尤其是近些年，伴随着国内国际形势的变换，政府不得不进一步加快自身转型。

1.1财政透明的现状

上海财经大学公共政策研究中心发布了一份以我国31个省份的本级决策信息公开程度为内容的调查报告，其中对各省份的信息公开程度进行的比较和评估，结果显示2016年这些省市的信息透明度绝大多数不合格只有2个省市的数据显示达到合格。但相对于2015年的透明度情况有所提升，省级财政透明度虽然呈现出小幅稳步上升的趋势，但政府预决算信息公开整体情况仍不理想，财政透明度最低的省份仅公开不到四分之一的财政信息。

1.2财政透明的问题

不管是国际视角下的国际货币基金组织最低实施指标的对比情况、国际预算合作伙伴协会开放预算指数情况，还是国内视角下的上海财经大学对财政透明情况的分省度量，都指向同一个问题，那就是中国当前的财政透明度比较低。具体而言，体现在以下四个方面：

第一，制度惯性所导致的路径依赖问题。长期以来我国政府机构设置不合理，政府各部门职能交叉，机构重叠，审批繁杂，办事流程不合理以及暗箱操作等，使得推进政府财政透明化进程障碍重重。同时，政府财政透明化必然对应一个政府治理结构的重塑过程，这种体现在财政上的要求实现民主理财、依法理财和阳光理财的民主政治，必然会受到不同既得利益集团的阻力，这也阻碍了政府财政透明化建设。

第二，缺乏公众参与的财政决策。封闭、内向的行政传统仍然盛行于政府管理的各个领域，各种政治决策包括财政决策均在幕后进行，普通公民被排斥在政治决策的体系之外，缺乏对基本政治信息的知情权。同时，大量的统计数据、报告和分析（据估计有80%）掌握在政府手中，只以内部文件的形式发行于体制内，这大大降低了财政信息的透明度。

第三，预算内容的披露看不懂道不明。中国目前所发布的预算内容存在多种缺陷，首先是披露内容过于粗糙和概括，一般公众甚至人大代表也无法看懂。其次是预算报告并不公布预测收入和支出的依据，只简单介绍政策的重点而缺乏详尽的数据指标，公众难以对财政资金使用绩效进行评价。对债务数据的披露不完全，国内国外债务标准不一。不对收税支出以及准财政活动成本进行分析统计和披露等。

第四，财政信息的公开和披露不及时。信息的价值除了可得性以外，另一个重要的方面就是及时性。信息公开的持续性和及时性是衡量一个地区财政信息及时性的重要参考标准，根据相关文件的要求“地方预决算公开的时限为预决算批准（批复）后20个工作日内”，除需要保密的决策信息以外的信息都需要在第一时间公开这样才能保证它的时效性，虽然随着相关信息技术的不断发展和社会需求，各地政府相继成立了各类公众平台以方便信息的公开但是存在一个信息更新的不及时的问题，很多政府公开的信息出现信息滞后和不连续，导致执行中的财政情况不能同步。

2财政透明推动政府善治

没有纯粹技术性的预算改革，预算改革都具有政治含义（Wildavsky，1961）。预算改革将重塑国家的治理制度和政治文化，改变国家筹集、分配和使用资金的方式实质上就是在改变国家的治理制度（Khan，1997），换句话说，正如Khan所言，公共预算不仅仅是配置政府资源的技术工具，它们也是塑造公共生活、国家制度以及两者之间关系的文化建构。因此，财政透明是推动政府治理方式变革的过程，是推动政府实现善治的过程。具体而言表现在以下四个方面。endprint

第一，财政透明推动建立服务型政府。财政透明化的实质是要求政府在充分的信息环境下树立人本关怀的新理念。管制型政府与公众的关系往往是对立的，其疏远了政府与公众的利益联系，很容易导致政府部门的贪污腐败。而作为政府治理核心的财政透明化要求政府真真正正按照以人为本的要求，以社会公众利益为导向，建立一个民主、开放、规范及高效的服务型政府。政府治理能否提高效率关键在于政府是否能够真正代表广大公众的根本利益，而以人为本的服务型政府理念就是将政府纳入到了与公民平等的一个地位上，政府不再是居高临下的管制者，公民也不再是被动管制对象，政府只是公务服务的提供者和纳税人资财的理财者，在这种新型的政府——公民委托代理关系中，政府以追求社会价值的最大化为其施政目标。

第二，财政透明推动建立回应性政府。财政透明要求政府及时满足公众对财政信息及与此相关的政府行為信息的需求，要求政府对公众需求有较高的反应度，对公民的需求做出及时和负责的回应。回应性政府意味着政府治理朝两个方面变革：更加柔性化和更强烈的学习意愿。柔性化的政府重视外界环境的变化和需求，具备较高的应变能力，重视治理的效率，关注社会稳定和秩序发展。柔性化政府注重府机构改革，会根据环境的要求及时改造组织结构，转变相应体制，缩小管理层次，扩大管理跨度，促进政府组织结构由传统的科层制向扁平化转变。具有更强烈学习意愿的政府注重在复杂多变的情况下不断更新自己的知识，更注重汲取先进的管理方式和优秀的经验，更强调跟上时代的步伐乃至引领潮流，从而从根本上提高政府对外界的反应能力和工作效能。

第三，财政透明推动建立信息化、开放式政府。财政透明的基本要求就是信息公开，而信息公开是民主政治的基础，是实现政府有效治理的关键因素之一。现代科技和社会的进步，已使政府保持传统的孤立封闭且有较为明显的部门界限成为不可能。因此，要提高政府治理效率，就必须将政府转变为一个与外界有着密切联系的开放系统。信息化、开放式的政府注重根据公众的需求适时重组政府业务流程，公开政府职能部门的职责权限、办事程序以及政策信息和法律规范等。在不泄露国家机密的情况下，尽力公开所有可能公开的信息，以强加强公众对于决策制定的监督。

第四，财政透明推动建立重视结果导向绩效评价的政府。长期以来，中国政府都不重视政府绩效的评价，并且已有的绩效评价都重过程而非结果。原因一则在于政府提供服务的公共性和难以量化而不好衡量，二则对政府绩效进行评价就意味着对自己开刀，总会有人因此为失职负责，所以政府内部存在大量的反对意见。而透明化的财政就要求政府必须弄清每一分财政资金是否用得有效，是否达到预期目标。为此，政府必须建立制度化的绩效评价体系，建立以结果为导向的政府绩效评价制度；建立具有权威的综合性绩效管理机构；建立一套科学、规范、和的方法指标体系，制统一的绩定效标准。

3结语

财政活动作为现代政府治理活动的中心，其透明化对于政府治理方式的变革会产生深远的影响。本文通过阐释当前中国财政透明的现状和问题，进而阐明财政透明化如何从服务型政府，回应性政府，信息化、开放式政府，重视结果导向绩效评价的政府，具有科学财政收支分类和管理体制的政府以及法治型政府六大方面推动政府的善治进程。财政透明的实现需要一个相对较长的过程，因为其对政府治理变革而言具有牵一发而动全身之效。财政透明与政府治理变革的紧密联系所昭示的是，政府需不断审视自身缺陷，不断加强机制建设，透明化财政机制的建立，必然会带来一个具有高效治理能力的国家。

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