职业教育混合所有制改革的目标和路径

摘 要 职业教育混合所有制改革的实质是发挥市场在职业教育领域中资源配置的决定性作用。其具体目标主要包括：一是优化职业教育服务供给侧所有制结构，营造公平公正的市场竞争环境，实现不同所有制性质职业院校的充分有序竞争；二是建立健全职业教育领域资本要素市场，加快建立健全职业院校法人治理结构，实现对职业院校管理层的有效治理。其实现路径主要涉及两个方面：一是建立健全现代职业教育领域中的市场机制；二是更好发挥政府在现代职业教育发展中的作用。

关键词 职业教育；混合所有制；市场机制；资源配置

中图分类号 G719.2 文獻标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）22-0015-05

一、问题的提出

回顾我国改革开放史可以发现，每一次重大改革都是调整和优化政府与市场的关系，其实质是市场机制配置资源的范围不断扩展和程度不断提升。2013年11月，党的十八届三中全会提出发挥市场在资源配置中的决定性作用，这又是我国社会主义市场经济理论的突破性进展。随后，“探索发展股份制、混合所有制职业院校”的概念在国家重要文件中被正式提出，并在不同文件中反复重申，混合所有制改革成为当前我国职业教育界热议的重要话题之一。这一现象蕴含着经济领域市场趋向改革思路在职业教育领域的扩张，也是职业教育界破解自身发展困境的积极思考。

从目前已有的研究文献看，研究内容大多以分析职业教育混合所有制改革的必要性和重要性、混合所有制职业院校办学实现形式、发展混合所有制职业院校面临的主要问题和发展混合所有制职业院校的对策建议等为主。但职业教育混合所有制改革作为一项系统性、战略性体制机制创新举措，其内涵、目标和路径等一系列重大基本问题缺乏系统思考和规范研究，影响职业教育混合所有制改革的实际推进。

现代经济学是以研究市场经济中的主体行为和经济现象为核心内容的社会科学，其价值取向、基本原理和分析方法具有普遍适用性。特别是20世纪80年代以来，随着交易费用理论、产权理论、企业理论、委托—代理理论和契约理论的发展，现代经济学以激励问题为出发点在经济社会组织治理结构问题上的研究有了突破性进展。这些现代经济学基本原理和分析方法对于研究职业教育混合所有制改革具有较强的针对性和指导意义。因此，本文运用现代经济学的基本原理和分析方法研究职业教育混合所有制改革的内涵、目标和路径问题，对于进一步推进职业教育混合所有制改革具有十分重要的现实意义。

二、目标：发挥市场在职业教育领域中资源配置的决定性作用

在当前条件下，谋划实施职业教育混合所有制改革是一项对我国传统职业教育办学理念和办学模式触动较大的重大课题，“混合经济”的概念最早由美国经济学家凯恩斯提出，后来凯恩斯的追随者汉森和萨缪尔逊进行了进一步系统论述，其认为，“混合经济”是资本主义发展的必然趋势，实质是资本的社会化。在国内，对于“混合所有制”比较权威的观点是：从宏观层面看，混合所有制是指一个国家或地区既有公有制经济，也有非公有制经济，还包括公有制经济成分和非公有制经济成分合资、合作经济；从微观层面看，混合所有制是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的经济组织，股份制企业是其主要的实现形式[1]。“混合所有制”这个概念引申到职业教育领域，其主要包括两重涵义：

从宏观层面看，混合所有制是指一个国家或地区职业院校所有制结构中，既有国有、集体等公有制主体举办的职业院校，也有个体、私营、外资等非公有制主体举办的职业院校，还包括公有制主体和非公有制主体合资、合作举办的职业院校[2]。改革开放特别是20世纪90年代以来，伴随着我国经济体制市场化趋向改革的快速推进，我国职业教育投资准入逐步放宽、投资主体逐步多元化。目前，我国1300余所高职院校中，国家办学占80%左右，社会力量办学占20%左右，可见宏观层面上的混合所有制职业院校结构已经存在，不同所有制性质的职业院校存在一定的竞争。同时，从职业教育供需情况看，我国中等职业教育已经普及，高等职业教育正在走向普及化阶段，职业教育供给侧越来越接近完全竞争市场结构。现代经济学认为，在不同所有制性质的职业院校竞争性市场结构中，如果市场是完全竞争的，整个系统能够实现生产效率和配置效率；如果市场是不完全竞争的，竞争还是一种信息发现机制，作为监管者的政府可以获得更多的信息，缓解监管双方“信息不对称”问题，有利于政府实施有效管制，实现整个社会的福利改进[3]。

从微观层面看，混合所有制是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的职业院校，也就是说在同一职业院校内部既有公有制成分又有非公有制成分。从目前的情况看，我国混合所有制职业院校已经实际存在，如海南职业技术学院、江苏紫琅职业技术学院和苏州工业园区职业学院等，其本质是股份制。现代经济学认为，混合所有制职业院校内部私有产权和收益的可分性，保证出资人或举办者可以借助资本要素市场实现私有产权的有序流动，形成对职业院校管理层的外部约束，有利于强化职业院校管理层的激励。

综上所述，职业教育混合所有制是我国社会主义市场经济初级阶段职业教育供给侧结构的基本实现形式，混合所有制职业院校是我国社会主义市场经济初级阶段职业教育微观主体实现形式。职业教育混合所有制改革的实质是发挥市场机制在职业教育领域中资源配置的决定性作用。其具体改革目标为：在宏观层面上主要是适度放宽行业准入门槛，进一步打破国有公办职业院校“一家独大”的局面，优化职业教育服务供给侧所有制结构，同时积极营造公平公正的市场竞争环境，实现不同所有制性质职业院校的充分有序竞争；在微观层面上主要是建立健全职业教育领域资本要素市场，借助资本要素市场实现对职业院校管理层的外部治理，同时职业院校要积极引入行业企业等战略合作伙伴，加快建立健全职业院校法人治理结构，实现对职业院校管理层的内部治理，以弥补外部市场治理机制的不足。

三、任务：建立健全现代职业教育领域中的市场机制endprint

明确市场在职业教育领域中资源配置的决定性作用，只是明确我国职业教育混合所有制改革的方向，绝不意味着一放开市场就能实现资源高效配置。市场配置资源的有效性需要以完善的市场机制为前提。现代经济学不仅关注效率目标，更为重要的是关注实现效率目标的市场机制。

现代经济学认为，市场机制有效配置资源要以完全竞争市场为基础。完全竞争市场的标准就是经典的阿罗—德布鲁模型假设的，对于任何商品，在任何时间、任何地点、任何自然状态下都处在完全竞争市场之中，大量理性、追求自身利益最大化的消费者与大量理性、追求利润最大化的厂商之间相互影响、相互作用[4]。该模型对完全竞争市场有几个最基本的规定：一是各种商品都要进入市场进行配置；二是市场主体都是市场价格的接受者，不存在对市场价格的影响力；三是市场主体都是理性追求自身利益最大化，即自利不损人[5]。应该说，在现实中这种完全竞争市场是不存在的，但这种理想的完全竞争市场标准是建设和完善现实中市场机制的参照系。现代市场经济实践证明，现实中的市场主要由于竞争不完全、市场体系不完全、信息不完全等原因达不到完全竞争市场标准，需要通过一系列的制度安排以弥补市场机制的不足，从而使市场更为有效地对资源配置起决定性作用。就我国现代职业教育发展来说，完善市场机制主要涉及三个方面。

（一）培育市场主体

哈耶克认为，只要市场上买卖双方竞争是充分的，市场秩序就自然而然形成。王俊豪则进一步认为，市场经济本质是混合所有制经济，其活力本质上在于多种所有制经济成分的有序竞争[6]。因此，大量理性、追求自身利益最大化的不同所有制性质的市场主体存在是现代市场经济健康运行的微观基础。当前，职业教育混合所有制改革应鼓励社会力量特别是行业企业通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式参与现代职业教育发展，大力探索发展不同形式的混合所有制职业教育办学模式，筑牢职业教育混合所有制改革的微观基础。

具体途径有：一是适度放宽行业准入门槛，构筑多元的职业教育供给主体，同时加快建立健全现代职业院校法人治理结构。例如，积极引入行业企业等战略合作伙伴，推进国有公办职业院校混合所有制改革；鼓励行业企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院；组建国有资金主导的职业教育专业投资基金，注入资本支持民办职业院校和行业企业办职业院校，推进优质职业教育资源可持续发展；因地制宜新建具有强大行业企业背景的民办职业院校或混合所有制职业院校，尤其是鼓励民间资本与公办优质教育资源合资或合作在“一带一路”沿线地区建设职业院校，扩大优质职业教育资源覆盖面；鼓励行业企业能工巧匠、优秀经营管理人员在职业院校建设股份合作制工作室。二是明确政府、社会和企业等各类主体兴办的职业院校具有同等法律地位，建立公开、透明、统一的职业教育准入制度，各类主体兴办的职业院校依法享受相关财政、税收、金融、土地等政策，健全学生助学贷款、政府购买服务和企业捐资激励等制度。三是鼓励采取公开招标方式等市场化竞争性选择机制，推进校长聘任制改革和公开选拔试点。探索国有公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务，积极引导培育职业院校管理运营机构专业化、连锁化、品牌化发展，提高职业院校运营管理水平。

（二）完善市场体系

现代经济学中的市场是指任何可以进行交换的场所，是资源有效配置的载体。科斯定理认为，如果交易费用趋近于零，法定产权的最初分配方式同效率无关[7]。因为，不同产权所有人能够通过市场交易实现社会福利的最大化。职业教育领域中的市场体系建设不仅有利于要素的高效流动，而且也是职业院校外部治理体系的重要组成部分。因此，要发挥市场机制在职业教育领域中资源配置的决定性作用，一是需要职业教育领域中相关各种资本、知识、技术、管理等要素都进入市场体系进行配置；二是需要完善配置资源的市场体系，减少市场交易费用，促进各种要素自由高效流动。两者之间相辅相成、缺一不可。现阶段现代职业教育领域中市场体系建设需要突出如下重点：一是考虑到当前市场环境下交易费用过高的问题，建议进一步发挥地方政府的统筹协调作用，有序实施国有公办职业院校产权重组，明晰产权结构，界定产权归属。二是建立健全职业教育领域中的市场体系，重点依托现有的产权市场和人力资源市场等载体，最大程度减少资源要素的行政配置，充分发挥市场机制在资本、知识、技术、管理等要素配置中的决定性作用。三是扶持支持资产评估、人才猎头等职业教育领域相关交易中介服务机构，减少市场交易费用，促进要素资源自由、高效、有序流动。

（三）规范市场秩序

现代市场經济实践表明，信息不完全不对称现象普遍存在，既可能导致逆向选择、道德风险等机会主义行为，也可能导致市场劣币驱逐良币的现象。在这种情况下，只依靠市场机制难以保障资源配置的高效率。因此，迫切需要建立相关制度克服信息不完全不对称问题。具体可以采取以下做法：一是适度整合职业教育专业目录，加快建立“国家资格框架”制度，构建职业资格证书课程体系，建立健全技术技能人才培养质量监控与评价机制。二是采用政社分离、政企分离等途径积极发展一批独立的第三方职业教育质量评价机构。三是明确以适应社会需求能力为导向，加强职业院校人才培养质量评估，改革职业教育财政经费主要以学生规模为依据的投入机制，建立以绩效为导向的政府购买服务形式。四是积极营造“劳动光荣、技术宝贵”的社会氛围，完善全社会工作岗位薪酬定期发布机制，引导青年学生立志成为技术技能人才。五是建立覆盖职业教育行业法人以及教师和校长等从业人员的行业信用体系，建立健全信用信息记录和归集机制，加强与全国信用信息共享平台的信息交换和共享。

四、保障：更好发挥政府在现代职业教育发展中的作用

现代职业教育是跨越经济界与教育界的教育类型，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是深化教育领域综合改革的重要突破口，是稳增长、促改革、调结构、惠民生的战略支点。在现代职业教育发展中，政府应退出市场能够发挥作用的领域，充分发挥好市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府的协调推动、制度供给、资源支持和秩序维持等作用，以弥补市场失灵。endprint

（一）协调推动者

职业教育混合所有制改革是一项事关当前、又利长远的重大整体性制度变迁。青木昌彦认为，制度变迁是利益相关者行动决策规则的策略选择和相关的共有信念同时发生基本变化。由于利益相关者预期收益相互依赖的特点，在缺乏政府协调推动的情况下，整体性制度变迁难以实现[8]。可见，政府在职业教育混合所有制改革中协调推动不仅必要而且重要。一是各级政府部门要进一步解放思想，提高对职业教育混合所有制改革必要性、重要性和可行性的认识，切实加强宣传引导，形成有利于改革的工作氛围。二是充分发挥各级地方政府的作用，建议其加强对职业教育混合所有制改革的统筹协调，加快推进政府职能转变，减少对职业院校具体事务的干预，建立健全职业教育混合所有制改革统筹协调机构，积极研究解决职业教育混合所有制改革中的难点问题。

（二）制度供给者

制度是一种公共产品，而“搭便车”问题同样会困扰制度创新过程。如果诱致性制度创新是新制度安排的唯一来源，那么一个社会中制度安排的供给将少于社会最优，会造成整个社会的福利损失，迫切需要政府干预制度供给[9]。职业教育混合所有制改革也是一项涉及诸多利益相关者的公共产品生产，“搭便车”问题同样也会困扰职业教育混合所有制改革过程，政府干预不但必要而且重要。一是做好顶层设计，改变按产权所有制属性分类管理的思路，建议按照非营利性和营利性分类管理的思路，修订完善《职业教育法》等职业教育相关法律法规和职业院校产权制度。二是建议地方教育行政主管部门抓紧制定出台符合地方实际的职业教育混合所有制改革的工作细则和配套措施，切实推动改革工作落小落细落实，有效推动各项改革措施平稳有序落地。

（三）资源支持者

考虑到新常态下职业教育发展对于区域经济转型升级的支撑引领作用越来越明显的特点，同时为激发社会力量参与职业教育的积极性和活力，建议政府财政资金在加大投入力度的基础上，同时要创新扶持方式。一是将职业教育发展进一步明确为省级事权，省级政府负责制定本区域内职业教育发展规划，安排财政资金投入，协调优惠政策标准化和规范化，统筹协调本区域内职业教育的均衡发展[10]。二是财政资金适度降低固定资产直接投资比例，完善购买服务的目录和办法，提高购买服务的支出比例，增加以奖代补的比例，发挥其对职业教育投资的引领作用，提高政府财政资金使用效果。三是进一步完善财政补贴政策，建立以提供服务内容和服务对象类别为依据，对公办机构和民办机构严格实行“一视同仁”。

（四）秩序维护者

职业教育肩负着培养社会主义建设所需的高素质劳动者和技术技能人才的重任，具有非常显著的外部性。同时，职业教育行业规模经济特点也比较显著。因此，政府发挥行业健康发展的秩序维护者的作用十分关键。一是切实加强职业院校党组织建设，推进党组织领导班子成员和决策机构、行政管理机构成员“双向进入、交叉任职”，健全党组织参与决策制度，充分发挥党对职业院校的政治领导核心作用。二是进一步转变政府职能，改进政府管理方式，保障职业院校依法自主办学，进一步保障教职员工和举办者的合法权益。三是完善职业院校资产管理和财务会计制度，健全监督管理机制，规范职业院校办学行为[11]。四是引导职业院校科学定位，深化教育教学改革，创新人才培养机制，积极培育优质职业教育资源和品牌。五是积极培育职业教育行业组织，支持行业组织在行业自律、交流合作、协同创新、履行社会责任等方面发挥桥梁和纽带作用。

参 考 文 献

[1]厉以宁.中国道路与混合所有制经济[J].中国市场，2014（23）：2-12.

[2]周俊.发展混合所有制职业院校的思考[J].中国職业技术教育，2014（21）：127-132.

[3]刘志彪.现代产业经济学[M].北京：高等教育出版社，2003：4-10.

[4]洪银兴.关于市场决定资源配置和更好发挥政府作用的理论说明[J].经济理论与经济管理，2014（10）：5-13.

[5]斯蒂格利茨.经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2003：26-31.

[6]王俊豪.中国城市公用事业民营化的若干理论问题[J].学术月刊，2010（10）：58-64.

[7]杨德才.新制度经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2015：74-78.

[8]青木昌彦.比较制度分析[M].上海：上海远东出版社，2001：234-243.

[9]R.科斯等.财产权利与制度变迁[M].上海：上海人民出版社，2004：394.

[10]于志晶，等.从职教大国迈向职教强国——中国职业教育2030研究报告[J].职业技术教育，2016（6）：10-30.

[11]励效杰.论职业教育混合所有制改革[J].职业技术教育，2016（30）：24-27.endprint