转型期中国土地利用的时序优化与空间释放

张 杰，杨先花

(首都经济贸易大学 城市经济与公共管理学院，北京 100070)

转型期中国土地利用的时序优化与空间释放

张 杰，杨先花

(首都经济贸易大学 城市经济与公共管理学院，北京 100070)

随着中国经济快速发展和人口集聚，建设用地需求快速增加，土地供需矛盾日益突出，资源保护和管理的压力逐渐加大。中国经济已步入新常态，经济结构转型倒逼土地供应结构优化调整。发达国家城镇化发展阶段起步较早，在土地节约集约利用与管理方面积累了宝贵经验。结合中国城市土地利用现状，借鉴美国、英国、德国等发达国家土地利用与管理经验，可从盘活存量土地、提高土地供给精准度、建立多元化供地机制三方面实现土地节约集约利用及有效管理，促进供给侧结构性改革。

土地供需；供给侧结构性改革；时序优化；空间释放

一、研究背景

城市土地作为城市经济、社会和环境的空间载体，其利用效率对城市的社会经济发展和人居环境建设影响重大[1]。近年来，中国经济快速发展和城市人口不断增长，建设用地需求也快速增加，土地供需矛盾突出，资源保护和管理的压力日益加大[2]。但同时，在城镇化快速发展时期，中国城市无序外延扩张、土地粗放利用浪费现象依然突出。土地加速扩张，工业用地效率低下，大量土地闲置。数据显示，中国多半城市用地结构中，工业用地占地比例达30%左右，远高过美国(7.3%)和香港地区(6%)，并超过许多其他发展中国家[3]。供给侧结构性改革旨在通过深化改革促进结构调整，矫正要素配置扭曲局面，减少无效和低效供给，扩大有效供给。《全国国土规划纲要(2016—2030年)》明确提出优化国土空间开发格局、降低国土开发强度、盘活存量用地、严格控制增量建设用地等目标。新常态下，亟待采取措施提高土地利用效率及有效管理土地，实现城市乃至国家的成功升级转型。

发达国家在土地利用与管理方面积累了宝贵经验[4-5]。发达国家在工业化至信息化的转型期，工业用地产出效益明显提高，土地利用效率得到提升。英国伦敦2005年在面积为75.3平方公里的工商业用地上的单位产出达38.6亿美元/平方公里，日本东京则高达128.07亿美元/平方公里[6]。相比而言，中国工业用地产出强度较低，产出水平仅相当于发达国家的1/5左右[7]，存量盘活与产业结构升级是释放城市发展空间的重要途径。

现有文献主要是从定性的角度就发达国家城镇化发展过程、新城建设、耕地保护等方面的经验进行了归纳总结。也有学者从广义的角度总结了发达国家在盘活存量低效用地、规划和完善土地利用规划、注重城市紧凑式发展理念等方面的经验启示[8-11]。随着中国经济快速发展和人口集聚，用地需求逐渐增大，对有限的土地资源形成了巨大压力，必须提高土地节约集约利用水平，合理配置资源。借鉴国外成功经验，结合中国城市土地利用现状，本文从定性与定量相结合的角度总结提高土地利用效率的对策，为科学管地用地提供参考依据。

二、中国城市土地利用现状及问题新思考

(一)土地开发强度大，过度依赖土地增量

近年来，中国城市规模不断扩大，城乡建设用地需求逐渐加大，导致部分地区出现建设用地比例过高现象，甚至出现土地开发强度接近极限。如安徽、江苏、珠三角等地区的城乡土地开发强度已达15%，深圳、东莞等地区已达到40%左右，成都的国土开发强度为22%，中心城区高达80%。而韩国、日本等国家的土地开发强度通常控制在10%以内。与国外相比，中国土地开发强度大，新增土地供应量呈现上涨趋势。

中国城市土地开发过度依赖新增土地，导致土地资源严重稀缺，空间资源日趋紧张。表1为2006—2015年全国土地建设用地供应面积与新增土地供应情况。数据表明，增量土地供应面积较大，甚至接近百分之百。如公共管理与公共服务用地的增量面积达2 704.017公顷，高达80.7%；水域及水利设施用地的增量面积达8 036.445公顷，占总面积的99.2%；商服、工矿等用地的增量面积也超过50%。虽然基础设施等用地供应量逐年上升是用地结构优化的表现，但过分依赖增量土地是不可持续的做法。截至2014年年初，中国未竣工土地总计167万公顷，同期增长13.6%。其中，未竣工工矿用地比例为35%左右，房地产用地为34.3%，基础设施等其他用地为30.7%。分析可知，土地闲置问题突出，利用率有待提升。如何改建使用率较低用地、闲置土地成为盘活存量土地的重要突破口。

表1 2006—2015年全国土地建设面积与新增面积 单位：公顷

数据来源：《中国国土资源统计年鉴2007—2016》。

(二)土地供应时序不当，用地结构有所失衡

就当前中国城市土地用地结构而言，用地结构失衡现象较明显，主要表现为工业用地和住宅用地占总土地供应面积的主要部分，商服用地和公共开放空间用地等用地面积供应较少。中国经济步入新常态，结构性改革是矫正土地要素配置扭曲的重要途径。显然，当前用地结构不利于城市的转型升级。表2为2011—2015年全国用地类型和比例结构。可看出，这五年中，工业用地和住宅用地比例有所下降，但仍占总土地供应面积的大部分，相比而言，商服用地、基础设施等其他用地供应面积少。中国土地供应结构不合理引起土地利用结构失衡，进而导致产业结构也存在问题。在这五年期间，工业用地占地面积广，基本维持在25%～30%，住宅用地占15%～20%，而商服用地还不到10%，基础设施用地占地比例虽达45%左右，但基础设施用地种类多，细分至每类土地，相比其他用地占地面积较少。用地结构失衡会造成一定的城市功能不足，出现交通拥堵、房价上涨、人口净流出等城市问题。同时，建设用地的急剧增加，导致森林、湿地等生态用地急剧减少，土地供应时序不合理给产业结构升级带来一定的不利影响。

表2 2011—2015年全国用地结构及比例 单位：公顷

注：数据来源为《中国国土资源统计年鉴2012—2016》；基础设施用地包括公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他用地。

(三)人地供需矛盾突出，区域差异特征较明显

中国城市无序外延扩张，土地粗放利用及土地资源短缺制约着区域发展。受产业结构调整的影响，东中西部的新增建设用地供应指标呈较大的差异性。统计数据显示，东部地区建设用地指标快速下滑，中西部地区供地指标虽有所回升，但供应量依然很低。东部地区的建设用地供应比例由2007年的48%下降到2013年的37%左右，中、西部由25%增长到30%～35%，增长明显。而东部地区作为人口核心集聚区*根据第六次人口普查结果，东部人口占比高达95%左右。和经济发达区，承载了过多的人口和产业，相应的用地需求也随之增多。西部人口净流出严重，土地闲置现象突出。但最近的供地变化态势呈现出东部地区供地指标明显减少，中西部供地指标明显上升特征，与人口流动方向相反，亟须调整土地利用结构适应新变化。以京津冀地区为例(见图1)，北京作为人口密集城市之一，2006—2015年，北京的建设用地供应指标整体呈下降趋势，且供地指标很少。相比之下，河北2006—2013年建设用地指标快速增长，2014年受经济新常态的影响开始急速下降。天津也出现了类似现象，2006—2010年供应量较大，2011年开始快速下降。京津冀地区整体上建设用地供应指标较少，供应量有限，土地资源短缺严重。

数据来源：《中国国土资源统计年鉴2007—2016》。图1 2006—2015年京津冀地区国有建设用地供应情况

前期的城镇化发展导致中国土地资源短缺严重，开发增量土地不可持续。面对中国经济增速换档的新常态，合理控制量增建设用地指标，盘活存量土地是推进新型城镇化可持续发展的必要途径。

三、转型期土地集约利用与管理国际经验新借鉴

(一)动态供给：供给时序科学合理

图2 发达国家建设用地增长特征[13]

从发达国家城镇化发展史来看，美国、英国等国家建设用地规模增速均经历了“S”型曲线轨迹[12]，也称为“诺瑟姆曲线”，具有先慢后快再平稳的特征。如图2所示，在城镇化初期，建设用地增长缓慢；在城镇化加速阶段，城市规模扩大，城市外延扩张，用地需求增强；在工业化与城镇化后期的过渡阶段，随着城市产业结构的调整与转型，建设用地增速减缓，最终趋于平稳，且更加注重城市内部优化与提升[13]。除此之外，还可观察到建设用地强度的变化趋势与建设用地总量基本吻合，也可概括为先缓慢增长，再加速增长，然后低速增长到基本稳定的状态。在不同发展阶段，用地比例发生变化。在工业化与城镇化初期，工业用地占比大，从用地快速增长期后半段开始，工业用地总量呈下降趋势，而第三产业用地随着城镇化的升级占比逐渐增加。

英国作为工业革命的起源国家，在城市用地和城市转型等方面的工作开展较早。在工业化初期，工业村庄蓬勃发展，乡村工业高度发达，工业村庄的发展促使新兴工业城镇数量不断增多，城镇规模空前扩大，工业用地面积逐渐增加。随着工业化与城镇化的快速发展，英国开始引进先进技术优化产业结构，减缓城市扩张与建设用地增速，调整用地结构。同样，日本在城镇化时期也积累了许多集约节约用地经验：日本建设用地总量从1963年的78万公顷、人均81.12平方米增长为2007年的187万公顷和人均146.39平方米，在经济发展初期(1963—1973年)，日本建设用地增长速度上升，建设用地总量从78万公顷增长到116万公顷；在经济发展中期(1974—1985年)，建设用地增长速度呈下降趋势，建设用地总量增长缓慢，增长率在2%徘徊；在经济发展后期(1986年后)，在泡沫经济破灭影响下，日本建设用地总量增长率在1%左右，其中2006年还出现零增长[13]。

发达国家在后工业化和信息化时期的转型过程中主要通过积极调整用地结构，缓解土地资源短缺带来的难题，进而达到产业结构升级的目的。当前，中国经济面临新常态转型，前期占用了大量土地资源，土地粗放利用严重，后期应把调整产业结构摆在城市转型的重要位置。

(二)以人为本：提质增效目标导向

城镇化既表现为人口城镇化，也是土地城镇化。随着人口向城市集中，城市用地需求增加。资料显示，西方国家在城镇化建设过程中都出现过土地城镇化快于人口城镇化的现象。根据国土资源部网站的数据，1950—1980年，美国大城市(人口100万以上)人口增加了75%，相比城市用地面积增加了222%，人均用地约增加了83%，增长明显，城镇土地增长速度明显快于城镇人口增长速度；日本在建设用地快速增长时期也出现了类似情况，日本以人口计算的城镇化率年均增长率为0.85%，而同期建设用地面积年均增长率达3%以上，明显高于人口年均增长率。可知，在城镇化加速阶段，美国、日本等西方国家的土地城镇化远远快于人口城镇化。关键是这些国家在转型期采取了积极的调整措施，盘活低效工业用地，优化产业布局，提高土地利用率。

根据国家统计局公布的数据，1990—2011年，中国城镇总人口增加了2.29倍，而同期城市建成区面积扩大了3.39倍，人口城镇化明显滞后于土地城镇化。从国内外历史经验来看，城市用地增速超过城市人口增速是普遍现象。从全球来看，中国土地城镇化速度快于人口城镇化速度还在可控范围，甚至有些城市人口密度在世界范围内是偏高的，如北京、上海。2012年中国以常住人口计算的城镇化率高达52.6%，而以户籍人口计算仅为35%左右，与发达国家城镇化率(80%)相比，还有很大差距。可见，中国出现的土地城镇化快于人口城镇化并非特有现象，关键在后期如何集约节约利用土地，保障民生，提高人口城镇化率。在城镇化加速阶段，辩证看待土地城镇化快于人口城镇化现象至关重要，同时也要避免盲目认同。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确提出未来城镇化将更加注重质量的提升，实现以人为本的新型城镇化。

(三)盘活存量：注重节约集约利用

纵观国际经验，在后工业化和城镇化转型阶段，城市用地结构逐渐优化升级，主要表现为工业、仓储等发展型、单位产出较低的用地比例逐渐下降，居住、绿化、公共设施等服务型用地比例逐渐增加，特别是公共开放空间用地增长明显。根据国土资源部网站公布的数据，一线国际大都市住宅用地比例通常在30%～50%，工矿用地控制在10%以内，道路、绿化等开放空间用地比例一般高达30%左右。

美国的“棕地”再开发体现了集约节约利用土地观念。“棕地”多为工业用地，包括废弃用地或旧工业区。1999—2000年，美国政府获得了大量“棕地”再开发权，通过改变土地利用结构降低工业用地比例，调整产业结构，并为美国带来了55万个新增就业岗位[14-15]。德国、英国也主要通过老工业基地的调整与改造释放了大量城市发展空间，改造传统产业，为发展新兴产业提供更多用地，优化空间布局。日本的工业用地增长轨迹呈“倒U形”，即先缓慢增长，再加速增长，到达顶峰后开始下降。日本自1963年以来，建设用地中，工业用地比例从10.3%增长到1971年的12.26%，随后开始下降，降到2007年的8.56%左右，而住宅用地比例保持在50%～60%。2014年中国居住面积占建设用地面积的30.7%，工业用地高达30%左右[16]。实践证明，第二产业用地模式比较粗放，工业用地的容积率和单位产出效益都处于较低水平。与发达国家相比，中国工矿仓储用地比例明显偏高，且单位产出效益偏低，居住用地面积偏少。因此，应合理增加居住用地面积，减少工业用地供应量，提高土地利用率。

(四)限制开发：划定城市增长边界

美国的“城市空间增长边界”(urban growth boundary，UGB)政策为国内控制城市无序外延提供了实践经验。UGB的实行提高了土地资源利用率，成为控制城市蔓延扩张的重要手段。美国的UGB大致经历了三个发展阶段。1979年版的UGB划定起始于波特兰市，该阶段UGB目标主要是为了稳定用地政策，而不是限制城市发展，通过提高土地利用率来保护当地自然资源和农地。该阶段的UGB控制了城市发展方向，并没有限制开发模式，不能从根本上控制城市增长。意识到这一问题后，2004年美国政府对UGB重新划定。此阶段UGB考虑了不同城市发展模式因素，通过不同的城市增长情景划定不同的空间结构。再从交通、用地、居住、空气质量等方面进行分析与调研，获取提高土地利用率的相关指标，最后结合公众的可接受意愿，推出多种综合方案，划定城市增长边界，这就是2004版的UGB，主要是保护了农田和森林，使得城市土地更有效利用。新版UGB实施后出现了新的问题，主要表现为UGB周边地区的土地所有者对土地何时增值没有清楚的概念，于是2011年对其进行了最终的调整。此阶段的UGB划定标准主要考虑了城市土地储备，明确了城市储备地将被作为城市发展用地，并列为UGB扩张用地的优选，保证了城市土地利用的合理性。

四、转型期土地集约利用与管理思考路径

(一)盘活存量土地，释放城市发展空间

在城镇化加速阶段，许多城市“摊大饼”式外延扩张，导致土地资源日益紧缺。在国家新增建设用地指标只减不增的形势下，开发新增土地对于城市发展是不可持续的，转变土地利用方式、推进节约集约用地在新型城镇化进程中显得尤为重要。因此，充分盘活存量土地，促进低效用地开发是提高城市土地利用效率、加快城市产业结构升级的重要路径。根据上文的分析可知，中国工业用地综合容积率较低，2012年工业用地综合容积率在0.5以下的开发区占调查总数的15%，同时工业用地的产出效益有很大的提升空间。据统计，2008—2012年全国累计批而未供土地占批准建设用地总量的41.6%[16]，土地闲置浪费。综上，第二产业用地较粗放，闲置和低效用地大量存在，提升空间较大。

在土地资源严重稀缺背景下，城市内部大量公共空间、绿化休闲空间的重新获得，依靠开发增量土地无法实现。比如，深圳作为全国土地稀缺性最高城市，开发增量不现实。从国外实践经验可知，要实现城市功能的转型，将主要依赖于对低效率用地、闲置地的更新改造，在不改变土地功能性质的前提下，根据地块特点进行分类，逐步消化利用，打造合理的复合功能创新空间，释放城市发展空间，激发城市产业活力。

(二)优化供地时序，提高土地供给精准度

在城镇化加速时期，普遍存在土地城镇化大于人口城镇化、工业用地使用效率低下等现象。结合中国国情，可借鉴国外成功转型经验实现中国新型城镇化的转型升级。通常，在城市开发过程中，高档酒店、宾馆、大型商场等设施大量建设，提高了高档商品房空置率。中国正处于新型城镇化转型期，高端服务业、商业等第三产业应成为提高城市经济发展水平的主要依赖对象。从长期发展来看，依据城市区位理论中关于各产业在城市中的区位分布原理，对城市中各产业用地进行空间调整，对使用率低的工业、闲置率大的住房等用地进行有价值的更新，比如由工业用地转为商业、公共开放用地等，在原有基础上不断发展、不断完善，合理配置建设用地指标，促进土地有效供给。调整土地供应结构和时序，提高人口集聚、产业发展和资金投放的衔接度，优化城镇化质量。

具体而言，相关部门可计算各类型用地的已出让用地/(已出让+已收储用地)比值，根据模型经验可以得到，在0.1以上区间内的该用地出让与收储比例较合理，可保留当前的用地供应结构；在0.05～0.1的区域具有潜力，应控制供应量，增加储备量；在0.05以下的区域应控制收储量，增加供应量，如增加生态用地供应量。根据计算结果可判断出各区域内的优先出让用地类型，调整各类型用地结构，优化土地供应量和供应时序，进而实现产业结构的升级和提高土地承载力。

(三)优化供地政策，建立多元化供地机制

优化产业布局是调整土地利用方式的重要途径。有序调整城镇空间布局，加大集聚效应能提高城市土地利用率。纵观各国发展经验，资源都向大城市集中，使得大城市开发强度过大，用地结构与比例失衡严重，降低了生活质量。随着新型城镇化发展战略的提出，城镇化发展思路发生了改变，鼓励发展中小城市。对此，供地政策也相应地要做出调整以适应新情况，加快推进土地供给侧结构性改革，优化产业布局。一是制定差别化的供地政策。对发展较快的大中城市，应增加民生用地的供应(如保障性住房用地)，减少工业用地供应量，降低城市间发展差距；对发展相对落后的中小城镇，创新产业政策形成集聚效应，通过产业政策的创新优化土地供应结构，间接吸引资源，减少不利因素的干扰。二是建立多元化供地机制。目前中国正在有序推进土地供给侧结构性改革，简政放权，让市场在配置资源中起决定作用是改革思路。也就是说，要摒弃政府全面垄断土地供应的做法，恢复市场化改革，从真正的市场配置资源机制出发，创造合格的土地供应主体，建立多元化的土地供应格局，提升土地资源配置效率。

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(责任编辑：姜 莱)

Land Use Management in Transition Period in China: Sequential Optimization and Space Release

ZHANG Jie,YANG Xianhua

(Capital University of Economics and Business,Beijing 100070,China)

With China’s rapid economic development and population agglomeration,the demand for construction land increases quickly,the contradiction between supply and demand of land becomes increasingly prominent,and the pressure of resource protection and management also increases gradually.As China’s economy has entered the new normal,economic structure transformation reverses land supply structure transmission.Developed countries started the stage of urbanization early,accumulating valuable experience on the intensive land saving and management.According to urban land use in China,this paper draws lessons from the United States,Britain,Germany,and other developed countries in land use and management,and puts forward three aspects to realize the economical and intensive land use and effective management,so as to promote the structural reform of the supply-side,including revitalizing the stock of land,improving the precision of land supply,building diversified mechanisms.

supply and demand of land;structural reform of the supply-side;sequential optimization;space release

10.13504/j.cnki.issn1008-2700.2017.05.009

2017-03-02

国家社会科学基金项目“中国特大城市土地市场效率与政府调控效果研究”(14BGL122)；北京市社会科学基金研究基地项目“北京CBD现代服务业扩大开放研究”(15JDJGB060)

张杰(1973—)，男，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授；杨先花(1991—)，女，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院硕士研究生，通讯作者。

F293.2

A

1008-2700(2017)05-0072-07