基层公安机关公共安全治理创新的困境与突破

张继远

(四川警察学院，四川 泸州 646000)

基层公安机关公共安全治理创新的困境与突破

张继远

(四川警察学院，四川 泸州 646000)

在全面深化改革的大背景下，面对当前复杂的公共安全形势，亟需基层公安机关通过创新公共安全治理，提升公共安全治理的能力和水平。这不仅是社会治理创新的重要尝试，更是国家治理能力现代化的重要举措。警力配置、绩效考核、福利待遇等限制性因素，以及警民信任关系、部门协调联动等制约性难题，使基层公安机关陷入公共安全治理的困境。因此，通过不断推进公共安全治理机制创新、理念创新、技术创新以及其他各方面的创新，可有效破解治理困境，不断提升人民群众的安全感。

公共安全治理；社会风险；治理机制 ；治理能力

全面深化改革，是当今社会的主旋律，国家各项改革事业的稳步推进，需要一个良好的公共安全环境。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确指出，“创新政府治理理念，改进政府治理方式，提升政府治理能力和水平。”提供公共安全服务是政府的一项基本职能，服务质量的高低在很大程度上影响甚至是决定着人民群众的生活质量和幸福指数。[1]当前，正在经历的公共安全治理危机，是国家治理面临的重大挑战。要想履行好公共安全服务的职能，必须要创新公共安全治理。公共安全治理创新，既是提升公共安全治理能力的重要途径，也是社会治理创新的重要尝试，更是国家治理能力现代化的重要举措。更重要的是，有利于营造经济社会发展的安全环境。研究公共安全治理创新的困境和突破路径，对于深化公共安全治理认识与推进公共安全治理变革，具有重大的理论与实践价值。

回顾我国公共安全治理研究所走过的道路,对该领域研究状况进行分析,探讨与公共安全治理有关的新的问题,对平安中国建设无疑会具有十分重要的意义。截止到2016年9月21日，以“公共安全治理”为题名，在中国知网(中国期刊全文数据库CNKI)共检索到文献64篇，其中期刊文献50篇，硕士论文4篇，重要报纸文献10篇。具体情况如下图1所示：

图1：不同年代论文分布情况

从图1中我们可以看出，在数量上，13年来的公共安全治理研究大致可以分为两个阶段：从2004年到2012年为第一阶段，这一阶段所发表的文章约占发表总数的17%，平均每年发表文章为1.2篇，其中2005、2006两年没有文章发表；2013年到2016年为第二个阶段，在这一阶段，所发表文章数量大约是第一阶段的5倍，平均每年发表14.1篇，其中对2016年进行折合，是公共安全治理研究成果急剧增加的阶段。数据表明，近年来，公共安全治理问题受到越来越多专家学者的关注，是一个值得研究的重要领域，当然，主要的原因还是经济社会发展面临的公共安全治理形势日益严峻。

一、公共安全治理的危机

在公安学中，对于公共安全的解释是：“公众从事生产、经营、文化娱乐和其他社会活动的安全，包括人身、财物的安全和正常的秩序，不受违法犯罪分子和治安灾害事故的损害。”[2]151根据服务的范畴而定，公共安全有广义和狭义之分。广义的公共安全服务包括国防安全、社会治安、公共卫生安全、生产安全、食品安全、信息安全等诸多公共产品和服务；狭义的公共安全服务主要是指警察服务。[3]本文的研究主要从狭义的公共安全服务视角出发，即只考虑公安机关提供的公共安全服务；因此，公共安全治理创新的主体，也只考虑基层公安机关，包括县一级公安机关和乡镇派出所。

国际经验表明，当一个国家人均GDP在1000至3000美元这一区间时，公共安全事件处于上升期，3000至5000美元时处于高发期。从图2可见，2008年我国人均GDP就已经突破3000美元，与此同时，我国人民法院审结刑事案件中危害公共安全罪的情况，自2007年到2014年，呈现出四个阶段的变化：2007-2008年小幅增长，2008-2010年连续下降，2010-2012年大幅增长，2012-2014年缓慢增长。

图2：人民法院审结刑事案件中危害公共安全罪情况

数据来源：中国统计年鉴

为进一步揭示两者之间的关系，运用IBM SPSS21统计分析软件，对2007-2014年的相关数据进行分析，统计分析结果表明，两者之间存在正相关关系，并且是高度相关(如表1所示)。因此，总的趋势来看，随着我国经济总量的持续增长，人均GDP也会快速增加，尤其是2020年全面建成小康社会目标的实现，与此同时，公共安全事件也将处在一个频发多发的时期。

表1：人均GDP与危害公共安全罪的相关性

数据来源：中国统计年鉴

美国学者约翰·J·麦休尼斯(2015)指出，社会变迁并不总是积极的；相反，变迁也会产生负面结果，带来难以预料的新问题。[4] 632社会变迁推动社会结构的重组，而在这一过程中，由于社会结构的变化，导致各种影响社会不稳定的因素不断增加，形式多样的反社会行为的规模和数量也呈现出增长迅速的势头，致使全社会面临的风险增多。高风险社会逐步形成，社会冲突加剧，社会矛盾的形态日益复杂化，非直接利益冲突事件频发，我国的群体性事件自上个世纪90年代以来急剧攀升，年均增长20%以上[5]。2016年3月13日，最高人民法院工作报告数据显示，2015年各级法院审结危害国家安全、暴力恐怖犯罪案件1084件，判处罪犯1419人；与2014年各级法院审结煽动分裂国家、暴力恐怖袭击等犯罪案件558件、判处罪犯712人等相比较，增长了近一倍。

二、公共安全治理的困境

严峻的公共安全形势的治理，需要合理的治理资源配置。警力资源的配置和激励机制，尤其是如何通过科学合理的绩效考核机制激发民警工作的主动性和创造性，是制约公共安全治理的重要限制因素；警民信任关系和政府职能部门协调，是公共安全治理面临的重大困难。

(一)警力配置考核不合理

当前，经济社会正处于特定的历史发展阶段，决定了基层公安工作将会面临诸多新情况、新问题。基层公安机关，尤其是派出所，在公共安全治理系统中最为重要。派出所工作在全部公安工作中处于基础性、先导性、战略性的重要地位，绝大部分公安工作都要通过派出所来具体实施，比如信息采集、接警处警、人口管理、治安防范、阵地控制、矛盾化解、服务群众等基础性工作；常规警务工作占用大量警力，非警务活动在公安工作中占比过重，比如，社会商演占用大量警力安保，大型活动值班备勤、应急处突调遣警力多，导致基层基础工作薄弱，一些矛盾纠纷排查化解不到位，出现“小事拖大、大事拖炸”。

根据现有的公安行政管理体制，对区(市)县公安机关和派出所垂直领导的地市一级公安机关，除办理重大专项案件及其他警务活动以外，更多的是进行业务指导，但警力配置确要比基层公安机关多，然而，很多乡镇派出所虽然警力得到补充，但基本上是4-5人的警力配置，很难应付大量的警务和非警务工作，出现市县警力资源配置“倒挂”的局面，导致街面警力布置少，人民群众见警率低，从而导致接处警时间较长成为普遍现象，尤其是农村地区。另外，通过基层实地调研总结发现，在县一级公安机关普遍存在“懒政”现象，即大概有三分之一的人不作为，三分之一的人无所作为，三分之一的积极作为，这在很大程度上消耗了警力。

“大锅饭”、“干多干少一个样”、不同警种工作用一把尺子衡量等问题突出，造成这种现象的原因是复杂的、多方面的，但归根结底是绩效考核机制出现了问题。另外，年度考核硬性规定打击任务，如破案数量、打击人头的数量、逮捕的数量等等，往往造成基层公安机关一般从10月份开始冲刺和攻坚目标，变成为了完成目标而完成目标，难免出现一些办理质量不高的案件，更别说调动基层公安机关和民警创新的能动性和积极性。因此，如何通过完善内部绩效考核机制，盘活现有警力存量，为基层公安机关创新公共安全治理创造条件和扫清障碍，是当前公安机关必须要解决的重大问题。

(二)福利待遇有待进一步提高

2016年新的人民警察警衔津贴标准正式施行，截止到目前，全国2972个县、区、旗公安局，2946个已兑现新的警衔津贴标准，占县一级公安机关总数的99%。较2006年的标准，警衔级别从警员到总警监，增长幅度从260%-620%不等，人民警察的工资性收入得到较大幅提高，跟据测算，人均增幅至少在13%左右，警衔级别越高，工资性收入增长幅度也越高。与同一地域其他从事公务工作的公务人员对比来看，繁杂的公安工作需要更多的时间和精力，比如笔者挂职锻炼的地方，一个城区派出所每天的接处警数量大概25个；除此之外，节假日值班备勤更是常态，所以说，综合考虑各种因素，四川省基层公安机关民警现有的收入水平仍然不高，更不用说与东部经济发达地区相比较。产生的一个不良后果就是，基层公安机关内部主动干事的民警占少数。

再来说一下行政级别的问题，换句话说就是政治待遇，民警既适用人民警察法管理，也适用公务员法管理，囿于行政编制的限制，基层公安机关，尤其是派出所，民警都面临晋升的“天花板”，到退休时大多数民警很难晋升到县处级副职，而且是非领导职务的副调研员。或许，按照今后公安改革的发展趋势来看，人民警察可能会施行区别于公务员分类管理的体制机制，相应的级别会随着警龄的增长而调整，享受的政治待遇也会有较大改善。

(三)警民信任关系需重构

公安机关公共安全治理，离不开良好的治理环境。治理环境既包括内部环境，也包括外部环境，两者相互联系、相互制约，共同作用于公共安全治理的开展。诚然，提到内部环境，或许大家认为其发挥着主要作用，而忽视外部环境的重要性。不过，实践经验表明，外部环境的好坏，在一定程度上制约公共安全治理的深入。谈到外部环境，它包含的要素和内容很多，对于公安机关来说，构建良好的警民信任关系必不可少。尤其是在市场化氛围中，如果社会主体间缺乏起码的信任，那么社会责任必定是缺失的，公共安全治理也将无从谈起。[6]

为更好地论证这个逻辑，本文采用“中国乡镇民主与治理调查”数据来分析这一问题。该数据样本根据“方便安排调研”的原则选取，时间跨度为2008年7月至2011年4月，全国范围内共选取了10个省或直辖市的24个乡镇展开包括问卷和访谈在内的调查；在每个乡镇的村民样本的抽样上，采用非概率抽样方法；最终，收集到以村民为对象的有效问卷2221份(不含试验性调查的问卷)。

关于警民信任的度量，中国乡镇民主与治理调查设置了两个问题。问题一：“Q015如您和别人发生了矛盾和纠纷，需要公安机关来解决。如果不找关系，您觉得警察会公平的对待你吗？”有困难找警察,不仅仅是人民群众对警察的信任，更体现了人民群众对政府的信任。调查数据显示，如果把“会比较公平”和“会很公平”合计为“公平”，调查结果为41.1%；其他三个选项合计为“不公平”，调查结果为58.9%(如图3所示)。显而易见，当前的警民信任程度并不高，或者说比较低，这也间接说明，“民拥警”的传统已大不如从前，有些地方或许已经不复存在，比如2008年的贵州瓮安。

图3：警察处置矛盾和纠纷的公平情况

问题二：“Q029 对下列各种机构或组织的信任度。”这两个问题设置的逻辑，在主观感知公平的基础上，进一步对信任关系进行主观判断。本问题所列20个机构或组织，都是与人民群众的生活生产密切相关的。考虑到本研究问题的实际，剔除自己的家人、亲戚好朋友、陌生人、生意伙伴或合伙人、社会上大多数人等选项结果。图4调查数据显示，人民群众对“县公安局的警察”和“本地的警察”非常信任的比例分别为22.4%和17%，虽均略高于“县级党委和政府(15.3%)”和“本地乡镇党委和政府(15.2%)”，但却远低于“银行、信用社(39.6)”；另外，在当地公共安全治理扮演重要角色的“本地法院”的非常信任比例更低(14.6%)。由此可见，警民信任问题已经发展到不得不引起高度重视的程度，这也印证了民警普遍抱怨的“现在工作不好做”。警民信任的土壤不肥沃，公共安全治理创新就是一句空话。

图4：人民群众对各种机构或组织的“非常信任”情况

(四)部门统筹协调缺联动

部门政策制度设计和服务体系都存在碎片化的问题，在同层级政府的部门之间，以及不同层级政府之间，由于政策碎片化问题，导致政策缺乏系统性和协调性。[7]309-310公共安全治理是一个系统工程，需要各个政府职能部门在在政策和服务提供上的协调，才能够实现系统治理，共同推动公共安全治理创新更有广度和深度。公共安全治理问题不单纯是“公共安全”所带来的问题,而是与更广泛、更深层的社会问题交织、关联在一起,相互影响，所以说公安机关一家不可能通过一系列公共安全治理措施加以解决，往往要涉及到其他的政府职能部门。由于缺乏公共安全治理的顶层设计，导致公共安全治理碎片化现象普遍存在。加之公安机关的权威支持不够，在处理一些复杂警情时得不到其他部门的协同帮助，有的时候公安机关内部相互支持协作也不够，非常容易导致警情升级，给社会稳定带来很多的潜在风险。

统筹协调难背后的深层次原因，无非是部门之间利益分配和责任分担的问题。一些部门为了捍卫和维护既得利益，不配合甚至抵制、阻挠公共安全治理体系的改革创新，这也使得公安机关往往因缺乏支援而陷入孤军奋战的局面，导致公共安全治理的整体效能偏低。当然，之所以出现这样的情况，与我国的行政管理体制改革滞后有着密切的关系，虽然启动了多轮的改革，但越到最后改革的阻力和难度也越大，公共安全治理体系要想发挥合力作用，有关部门的职能界定和转变必须要加快，也才能够适应我国当前的高风险社会。

三、公共安全治理创新的突破

基于公安机关维护社会安全的责任使命，人民群众对安全环境的诉求，以及不断深化的公安改革的倒逼，只有不断推进公共安全治理理论创新、实践创新、制度创新以及其他各方面创新，才能够让公共安全治理发挥更大的能效，人民群众才会获得更多的安全感。同时，公安机关的公共安全治理创新，也能够为公共服务改革创新提供新的实践案例和先进经验。

(一)以警务机制改革为契机，优化内部职能

既然在现有管理体制下，警力资源和待遇的大幅度增加是比较困难的，在增量方面很难有大的突破。因此，如何通过二次资源配置盘活现有存量，应该成为当前深化公安改革的一个重要方向。其实，很多基层公安机关已经在尝试，这其中二次配置又有两种情况：第一种情况是基层公安机关内部。四川省雁江区南津派出所推行“2+1”警务模式，在现有警力的基础上，在派出所内部设置案件查处队、基础工作队和综合内勤室，形成职责明确、权责统一、整体作战、打防高效的警务运行模式。经过半年多的摸索，破案查处效果较往年同期得到很大改善。第二种情况是基层公安机关体系。江苏省苏州市开展“大部门、大警种”试点，实施派出所分类管理，根据治安情况和工作规模，协调争取升格治安复杂、任务繁重地区派出所机构规格，研究制定《分局警力配置测算指标体系》，根据人口单位、接处警数、治安因素、地域因素、警力结构5个方面13项具体指标，科学配置警力、优化警力结构。目前，苏州公安实战警种部门和派出所内部实战警力占比超过90%，派出所警力占比超过40%。

(二)以维护社会稳定为纽带，加强部门联动

全面建设小康社会，离不开安全稳定的社会环境。前面也提到，层出不穷的社会矛盾和风险，是多种社会因素共同作用的结果，在演化升级的过程中，需要相关部门协调联动治理。社会安全事件频发的根源在于社会风险及其不断的积累与叠加；根据“全过程应对”体系，社会安全事件的治理尤其适用于，即从危机治理推进到风险治理，优化社会结构，从根本上降低不确定性。[8]高效、反应迅速的统筹协调，需要强有力的领导机构。这既可以通过推动建立政府部门联合执法执勤机制来实现，最重要的，县级党委政府可借鉴中央深化改革领导小组运行模式，设立地方公共安全治理领导小组，以增强公共安全治理的权威支持力度，减少部门之间协作成本和推诿扯皮。

苏州强化公共安全协作治理，建立执法协作机制，专业警种牵头依托行政执法信息共享平台，联合20余家政府职能部门，建立健全信息共享、情报研判、线索流传、移送查处等执法协作机制，有效治理“四黑四害”、涉众型犯罪、环境污染、危害食药安全等社会治安突出问题；健全平安共建协作机制，职能部门牵头建立健全警民恳谈、警企共筑平安、少年警校、警银联动、警保(险)协作、“义警”等平安共建协作机制，推动形成“平安社会人人共建，社会平安人人共享”的良好局面；建立公共安全合成监管平台，由专业警种对企事业单位安全状况开展集中研判，直接处置交通、火灾等重大安全隐患，引导派出所开展信息采集、安全检查和隐患整改；提升社会综合治理效能，分流非警务类警情，分流处置11大类35种警情，试点建设县分局、派出所两个层面基层综合执法指挥协调中心，整合协调辖区、乡镇社会治理资源和部门执法职能，减轻非警务类警情处置压力。[9]

(三)以社会治理创新为动力，扩大公众参与

基于合作治理视角，公共安全环境的维护，需要全社会的共同努力。但是，目前由于公众参与的保障机制缺乏，导致公众“不敢”；激励机制缺乏，导致公众“不愿”；教育机制缺乏，导致公众“不会”；沟通机制缺乏，导致公众“不能”；评价机制缺乏，导致公众“不知”。因此，建立健全公众参与的保障、激励、教育、沟通和评价等机制，是实现公众有序参与创新公共安全治理的重要保障。[10]当然，结合治理理论与公众参与的实践，党委政府还需要积极引导和规范社会网络化参与的模式与实现策略，包括要构建透明化的法治政府，引入非政府组织的参与，培养公民的参与意识与能力。[11]

同时，加强公众的公共安全防范意识、防范知识的普及，提高公众维护公共安全的能力和水平，应该成为各级公安机关亟待解决的问题。优化公共安全治理社会环境，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径，积极引导社会舆论和公众情绪，动员全社会力量来维护公共安全。[12] 227-228四川省资阳市雁江区建立农村“4+4”治安防控体系，推广“派出所+村委+农户+保险”的农村“四方合作”平安建设工程。在辖区派出所指导下，充分发动群众力量、发掘社会资源，整合村社干部、专兼职巡防员、电力“红细胞”、移动电信广电联通工作人员、企业保安、单位内保、治安积极分子等力量，引导企业社会、群众组织共同参与社会治安综合治理，形成全民参与的“大治安防控体系”。2016年上半年，全区农村立刑事案件261件，同比下降13%，刑事打击59人，同比上升9.26%。

(四)创新公共安全治理理念，提供持续动力

与当前我国公共安全面临的巨大挑战相比较，被动应对理念依然是“主流”，打重于防，缺乏超前预警和战略规划普遍存在。理念决定行动，为了提高治理的科学化水平，必须要创新治理理念，并且这种创新还应该是动态的，要伴随着公共安全治理的全过程。

1.公共安全治理需要创新精神。十八大报告中提出了“治国理政”这一命题，强调“要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节”。创新不是一朝一夕就可以实现的，需要激发公安机关内部主动创新的意识，也可以借助“智库外脑”，购买社会专业服务；同时搭建创新交流的平台，及时总结创新经验并推广，把创新经验、先进典型推广到基层一线，转化为现实战斗力，做到上下协调联动，形成改革创新整体效应。

2.公共安全治理需要法治思维。十八大报告中提出“法治是治国理政的基本方式”。建设法治公安，是促进公共安全治理创新的保障。要增强公安机关和民警的法治理念和提升法律素养，切实提高运用法治思维和法治方式治理公共安全与维护社会稳定的能力和水平。

3.公共安全治理需要系统思维。早在2003年，经合组织在《21世纪面临的新风险：行动议程》中，就已经提出了“系统型风险”的概念。因此，为了应对这一类型风险，必须要强化系统指导，更加注重整合资源，全面推行跨区域案件多地联动、跨部门问题联席整治、网上网下一体作战等工作模式，切实打好整体仗、合成仗。

4.公共安全治理需要共享发展。坚持共享发展理念，不断缩小城乡基本公共安全服务水平差距，实现城乡基本公共安全服务均等化。没有农村的安全，就没有平安中国。打破城乡公共安全服务壁垒，不断延伸城市公共安全治理范围，强化城乡公共安全治理一盘棋意识，实现城乡居民安全感同步提升。

(五)运用新技术，提升公共安全治理效能

“互联网+”有利于打破部门之间的信息孤岛，实现数据资源的统筹整合和全方位共享；有利于推动业务、流程、数据和其他资源的集成，实现管理和服务的业务协同和流程优化，从而使社会治理从条块分割、封闭的架构迈向一个开放、协同、合作的统一整体的架构体系。[13]通过“互联网+政务”智能决策辅助系统提升政府效能，通过大数据智能分析助力科学决策，从而实现全民参与，促进社会治理的共建共享。大数据参与下公共安全治理新模式便应用而生，通过大数据参与，实现公共安全的多元协同治理；通过大数据决策，实现公共安全事件的实时化解决。[14]2016年，江苏公安依托微信打造的“微警务”，给老百姓带来了很多便利，这为其他基层公安机关提供借鉴和参考。江西九江建立完善鄱阳湖联谊联防工作机制，运用“互联网+湖区治理”模式，整合职能部门基础信息，提升监督管理、应急联动、查破案件、服务群众能力，湖区连续12年没有发生重大案(事)件。[15]利用新技术开展案件侦查，大大地提高了破案率。2016年8月，公安部刑侦局运用染色体Y-DNA检验技术，成功破获法案距今28年的甘肃白银“8·05系列强奸杀人残害女性案”，给此类罪犯造成了极大地威慑。

(六)研发新技术，破解公共安全治理难题

第四次工业革命的浪潮已经席卷开来，对基层公安机关公共安全治理来讲，既有机遇也有挑战。积极利用并合作研发新技术，是提升治理效果的明智之举，也能够为快速打击犯罪提供强有力技术支撑。2010年9月，中国工程院吴曼青院士指出，由于公共安全科技含量极高，且事关改革发展民生，因此，建议将加快发展公共安全产业列入到国家战略性新兴产业发展规划中，特别是将以监测、预警、应对、管理为核心的公共安全信息技术产业作为重点，列入到国家新一代信息技术战略性新兴产业规划中。[16]

山东德州警方为破解居民小区电动自行车被盗多发案件，研发出智能防范综合服务平台，对车辆的行驶轨迹实时监控，被盗案件的发案率由此同比下降53%。苏州警方充分发挥自身大数据信源优势开发出“犯罪预测系统”(PPS)，预警预测某一地域可能发生的犯罪类型和程度。贵州公安牢牢抓住发展“大数据”战略契机，以贵州多彩警务云建设为载体，创新信息化建设应用模式，着力提升信息化服务基层实战、支撑实战的效能，公安情报综合研判改革成效初显。上述技术都可以推广应用，助力基层公安机关维护社会安全。

四、结语与讨论

维护社会和谐稳定，要着力推进平安中国建设，保障人民生命财产安全，确保人民群众安全感稳步提升。习近平总书记指出：“平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是最基本的发展环境。”某一个小的突发公共安全事件，都有可能让我们处在系统型风险之中，假如一旦爆发，就会像打开潘多拉魔盒一样，引发一系列的社会问题。

当今我们所处的“互联网+”时代已经来临，网络虚拟社会的治理给我们带来更多的挑战，尤其是其衍生出的一系列公共安全问题，比如电信网络诈骗，涉案金额动辄数百上千万。尤其是2016年两名准大学生学费被骗而导致死亡案件，更是在全社会引起极大的愤慨情绪。随之，虚拟网络社会安全治理受到党中央和政府的高度重视，但是，对于基层公安机关来讲，无论是从技术还是人员素质等方面都不能够应对这一新的课题，当然，类似的公共安全隐患还有很多。虽然政府已认识到问题的严重性并着手改善，但效果并不理想，与人民群众的期待相差甚远，关键是地方政府和基层公安机关的公共安全治理水平和能力跟不上时代步伐。公共安全治理能力的提升，能够扩大公共安全服务和机会的共享，能够增加人民群众的安全感和获得感。整个社会系统的健康运行，需要高效、合格的公共安全服务和产品。前提是，地方政府和基层公安机关拥有这样的能力和水平。因此，通过公共安全治理创新快速提升治理能力和水平迫在眉睫。

另外，备受关注的儿童拐卖刑事案件，给整个家庭带来的痛苦无法比拟，也严重地影响着周围群众的安全感，能否尽早及时破案是衡量公安机关公共安全治理能力的重要标准，更是人民群众安居乐业的最大期望。提升人民群众的公共安全意识，应该纳入到国民素质教育全过程，尤其是义务教育阶段和高等教育，这对于牢固建设预防儿童拐卖事件屡屡发生的铜墙铁壁至关重要。这不禁让人想起，在微信朋友圈中有一个被广泛转发的视频——“中美街头儿童拐卖试验”，在唏嘘我国群众面对儿童拐卖现场，普遍缺失公共安全意识的同时，衷心地为美国的公共安全教育“点赞”，从反面证实国民安全意识提升的必要性，这应该成为各级政府和基层公安机关公共安全治理创新的重要内容。

其次，借助合作网络治理理论和整体性治理理论，基层公安机关公共安全治理创新，应该着重理顺公共安全治理主体之间的关系，构建完善的公共安全治理机制，不断创新公共安全治理的方式。在公共安全治理领域，可尝试借助PPP模式，吸引社会资本的培育和投资，为公共安全治理注入资金和技术等要素，十分有利于公共安全治理的体系构建。当然，这是一个持续推进的过程，需要健全的制度安排来保障，这就需要政府不断增加相关的制度供给。

最后，科学的公共安全治理监测与评价，可以实时监测治理政策效果，提高公共安全治理政策调整的针对性；通过定量的综合评价，还可以作为考核地方政府和基层公安机关公共安全治理的重要指标。当前，对公共安全治理评价的研究比较鲜见，社会治安评价相关的研究比较多，而且这其中大多停留在理论层面，或提出评价指标体系，但并未进行实践数据检验，主要是因为评价不具备可操作性。所以说，在此基础上，根据我国当前的公共安全形势，构建合理、可操作的公共安全治理评价指标体系非常必要。

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责任编辑：韩 静

Management Innovation of Public Security in Grass-roots Public Security Organs: Troubles and Breakthroughs

Zhang Ji-yuan

(Sichuan Police College, Luzhou 646000, China)

Under the background of deepening reform in China, in the face of today's complex public security situation, grass-roots public security organs need to improve the management ability and level of public security through the innovation of public security management. This is not only an important attempt of social management innovation, but also an important measure for modernizing government management capability. Policing allocation, performance evaluation, welfare as the restraining factors and trust relationships between police and citizens, the department coordination as the constraining difficulty have put grass-roots public security organs into trouble. Therefore, accelerating public security management mechanism innovation, concept innovation, technological innovation, as well as other innovations can effectively crack the predicaments, and constantly improve people's sense of security.

public security management; social risk; management mechanism; management capability

2017-01-11

四川省人文社科重点研究基地四川社会治安与社会管理创新研究中心青年项目“地方政府公共安全治理能力提升的路径选择”(SCZA16C01)；四川省哲学社会科学重点研究基地社会治理创新研究中心青年项目“地方政府公共安全治理的影响因素研究”(SHZLQN1605)；四川省教育厅人文社科一般项目“地方政府公共安全治理效率评价研究”(17SB0330)

张继远(1983-)，男，山东汶上人，四川警察学院警察管理系助教，从事公共安全治理与公共政策分析研究。

D631

A

1009-3745(2017)02-0106-08