政府信息公开的行政赔偿和行政补偿

禹竹蕊

(中共四川省委党校 法学教研部，四川 成都 610071)

政府信息公开的行政赔偿和行政补偿

禹竹蕊

(中共四川省委党校 法学教研部，四川 成都 610071)

政府信息公开在深入推进依法行政和加快建设法治政府方面，发挥着重要的作用。近年来，我国因政府信息公开而引发的争议较多，相应的救济制度却并不完善。厘清政府信息公开引发的行政赔偿和行政补偿的责任划分和赔偿范围，完善相应救济制度，可以推进民主法治的发展，真正落实权利保障与权力监督。

政府信息公开；行政赔偿；行政补偿

作为权利的核心要素，“有权利必有救济”要求法律在对权利进行规范的同时，也必须匹配相应的救济途径，否则，没有救济的权利就会沦落为一纸空文。虽然权利通常会以正面、肯定的方式出现在法律规范中，但有关权利的规定总是比较抽象，甚至缺乏可操作性。救济制度的规定从反面确立了对权利的保障，使抽象的权利变得更为具体，也使纸上的法律变成了“活法”。从行政过程的阶段性构造来看，行政行为即使实施完毕，却难免引发争议，救济法控制是事后纠纷解决过程中所必备的手段。毫无疑问，救济法控制目标明确地指向行政主体的各项义务要求，让救济法审视盘旋在行政活动之上，有助于提升行政的理性。如果说实体法设置是为了实现对行政行为的事前规制与指引，程序法设置是为了实现对行政行为的事中规制，那么救济法则通过审查和监督，对不当或违法的行政行为予以纠正，化解行政争议，并对因此给利害关系人造成的权益损害进行救济，是一种典型的事后控制手段。更为重要的是，救济制度的规定有助于成功地将公权力关进笼子，使之行使的时候不敢轻易僭越应有的界限，更不敢任意践踏私权。尤其是面对随时可能异化的公权，要想真正有效制约权力扩张、错位、失控，防止其肆意处置、侵犯私人权益，救济法控制是必不可少的利器。换言之，救济法的存在可以反向规制行政执法，促进行政执法的规范化与法治化。

政府信息公开往往会借助社会舆论扩大影响、取得社会效果、达致管理目的，这个过程可能会对利害关系人的权益造成影响。通常情况下，政府信息公开侵犯私人权益的情况主要有两种：一是行政机关或法律法规授权组织不作为，依申请应当公开或应该主动公开的政府信息没有予以公开或没有按要求及时公开，侵犯信息公开申请人或公众的知情权、监督权，进而导致信息公开申请人或公众无法作出正确的行为选择或无法及时规避风险，人身权、财产权受损；二是错误公开政府信息，侵犯第三方(信息所属人)的人身权(包括隐私、名誉)和财产权等等。政府信息是否可以公开，如何公开，公开哪些内容，目前行政管理部门享有较大的自由裁量权。要想约束行政裁量权的行使，显然不能完全寄希望于行政管理部门的“行政自制”，而要想使政府信息公开真正走上法治的轨道，除了完善行政复议制度和行政诉讼制度，还应该完善相应的行政赔偿和行政补偿制度。

一、政府信息公开与行政赔偿

按照法治国家的理念，如果国家活动损害了私人的合法权益，国家应该对此承担赔偿责任，应该对私人所遭受的损失进行补救。我国宪法也明确规定，如果公民的权利遭到国家机关和国家工作人员的侵犯且受到一定的损失，可以依法获得赔偿。可见，请求国家赔偿权是公民普遍享有的一项权利，属于监督权的范畴。作为国家赔偿的一种，行政赔偿是指行政机关及其工作人员，以及法律法规授权组织和受行政机关委托的组织或者个人在行使行政权时侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害的，国家赔偿义务机关依法承担赔偿责任，并对受损害人予以救济的制度。本文着重讨论因政府信息公开行为违法，被侵害人提起行政赔偿的救济途径、责任划分和赔偿范围等问题；至于行政赔偿的程序，国家赔偿法已经有了比较明确的规定，在此不作赘述。

(一)行政赔偿的救济途径

1.请求行政赔偿的法律依据

首先，从《国家赔偿法》第二条、第三条和第四条的规定可以看出，这部现行的、调整国家赔偿(包括行政赔偿)的法律着重强调的是“只要行使行政职权的行为违法，造成损害就应予以行政赔偿”。故而，违法的政府信息公开行为一旦给私人权益造成损害，受侵害人可以提起赔偿之诉，也可以向赔偿义务机关直接要求行政赔偿。

其次，对于政府信息公开而言，如果公开本身违法，给利害关系人造成实际损害，也应该予以行政赔偿。日本学者盐野宏、阿布泰隆等都认为误认事实的公告也会产生损害赔偿责任，因公布违反事实而遭受权利侵害者，可以提出损害赔偿请求。[1]160韩国学者金东熙也指出，“行政公布行为带有公行政作用的性质。因此，由于违法的公布行为，名誉、信誉等受到损害的人可根据国家赔偿法，接受由此造成的损害的救济。”[2]337各国在司法实践中也将行政主体违法公开政府信息的职务行为纳入了行政赔偿的范畴。美国诉国际药物系统公司(IMS)一案(United States v. International Medication Systems)中，美国食品及药物管理局(FDA)对于IMS公司发布了初审的永久性禁令，指控其违反了《食品药品及化妆品法案》中的系列内容，包括该公司的一个工厂未遵守生产规程的要求。经过听证会听证后，FDA的代表会见了IMS公司，要求其召回其产品，并且暗示如果其拒绝召回的话，FDA将通知医院其产品基于相关的违规行为存在对健康的损害。IMS公司认为这不公正，并且事实上此争议本就囊括在拉斯维加斯地方法院待审的案件中，因此拒绝了其要求。1973年6月9日，FDA向全国约7000家医院发出了信件，宣称IMS公司产品的无菌性存在质疑，指出其产品对于公共健康存在着潜在的危害。最终，法院不仅否认了FDA发布禁令的行为，且更为重要的是认定FDA违反了《食品药品及化妆品法案》第705条(b)项的内容，认为FDA发出信件的行为超出了其信息公开的职权范围。此外，法院还命令FDA采取发出第二封信件的方式向上述医院进行信息更正，并报告法院的裁定和法院对于IMS的产品并没有违反操作规程的认定，而这正是FDA认定IMS的产品存在潜在危害的事实基础。此案的判决确立了工厂或者企业对于FDA错误的不利公开宣传所带来的损害享有获得救济的权利。[3]1996年日本大阪发生了“O-157食物中毒事件”，东京高等法院在二审判决中指出，厚生大臣在调查结果还没出来的时候公布错误的中间报告，引起广泛误解，严重损害了市场评价，其公布中间报告的行为属于国家赔偿法上的违法行为。[4]167-168

但遗憾的是，虽然《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)第十一条提到对于政府信息公开行为所造成的损害，*《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十一条规定：“被告公开政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私且不存在公共利益等法定事由的，人民法院应当判决确认公开政府信息的行为违法，并可以责令被告采取相应的补救措施；造成损害的，根据原告请求依法判决被告承担赔偿责任。政府信息尚未公开的，应当判决行政机关不得公开。诉讼期间，原告申请停止公开涉及其商业秘密、个人隐私的政府信息，人民法院经审查认为公开该政府信息会造成难以弥补的损失，并且停止公开不损害公共利益的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，裁定暂时停止公开。”法院可以根据原告诉求判决被告承担赔偿责任，但《政府信息公开条例》第三十三条所提及的救济方式中并没有包含行政赔偿。建议今后条例上升为法律时，在救济方式中添加行政赔偿，明确受侵害人对不合法的政府信息公开提起行政赔偿的法律依据。

2.请求行政赔偿的途径

不同的国家关于请求行政赔偿的规定不一样。例如，德国联邦宪法法院在1981年的“湿采石裁判”中就明确了对于违法的国家行为所发生的侵害，人民应先遵循“第一次权利保护”途径(通过行政诉讼请求法院撤销违法国家行为)寻求救济，只有在“第一次权利保护”无法实现时，才能依据“第二次权利保护体系”，请求补偿。[5]1831-1832但日本学界和实务界都认为，对于国家赔偿没有必要先申请撤销违法行为或确认行为违法无效。[6]146-147按照《国家赔偿法》第九条的规定，*《国家赔偿法》第九条规定：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。 赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”在我国提出行政赔偿有两种方式，一种是直接向赔偿义务机关提出赔偿请求，另一种则是在申请行政复议或提起行政诉讼的时候一并提出。

按照《规定》第四条，对于违法的政府信息公开行为，如果受侵害人选择单独提起赔偿之诉的，应该以赔偿义务机关的先行处理为前提。即受侵害人应该先向赔偿义务机关提出赔偿申请，如对赔偿义务机关作出的处理决定不服，再向人民法院提起单独的赔偿之诉。同时，从《规定》第三十四条的内容来看，与日本类似，对于违法的政府信息公开，我国并不以其被确认违法作为提起赔偿诉讼的前提条件。如果受侵害人提起赔偿之诉时，政府信息公开行为尚未经过违法确认的，法院可以在做赔偿判决的时候一并确认。

(二)行政赔偿的责任划分

1.归责原则

围绕国家赔偿的归责原则，学界一直存在不同的观点，最常见的有过错责任原则、无过错责任原则和违法责任原则。过错责任原则是指行为人在行使公权力时因故意或过失造成他人损害的，国家应当承担赔偿责任。无过错责任原则通常也被称为结果归责原则，是指不论行为人有无过错，只要其行使公权力的行为导致了损害结果的发生，那么国家就要承担赔偿责任。而违法责任原则是指行为人的职务行为违法，侵犯他人合法权益并造成损害的，国家应当承担赔偿责任。[7]706-708《国家赔偿法》于1994年5月12日通过、1995年1月1日起实施，当时采用的是违法责任原则；而后2010年和2012年两次修订，都弃用了之前单一的违法责任原则，改为多元的归责原则。目前的《国家赔偿法》(2013年1月1日起实施)第二条不再采用“违法”的表述，第三条、第四条、第十七条的第(一)、(四)、(五)项、第十八条第(一)项和第三十八条的规定采用的是违法责任原则，而第十七条第(二)、(三)项和第十八条第(二)项则采用了无过错责任原则。可见，现行的《国家赔偿法》采用违法责任原则和无过错责任原则相结合的多元归责方式，比以往单一的归责原则更加合理。而从第三条和第四条的规定来看，行政赔偿的归责原则采用的是违法责任原则，无需证明行政机关及其工作人员在执法中有无过错，仅仅以行政机关及其工作人员执行职务的行为有无违法作为惟一的判断标准，有效填补了过失主义导致的国家责任体系的漏洞。

2.责任构成

如果政府信息公开行为违法、侵犯他人合法权益，公民、法人或其他组织可以根据《国家赔偿法》提起行政赔偿。其违法责任的构成如下：1)主体要件，实施政府信息公开行为的是行政机关及其工作人员，或法律法规授权组织，以及受行政机关委托的组织或者个人。2)行为要件，即在执行职务的过程中违法实施政府信息公开行为。这里的违法既包括违反法定的政府信息公开权限，也包括违反法定的政府信息公开程序，还包括公开的信息严重失真或存在重大错误等。3)结果要件，违法实施政府信息公开实际损害了私人合法权益，且损害结果与违法公告之间有因果关系。如果系多因一果的情况，公开信息的执法部门只需要承担与其职务违法行为原因力相当的那部分法律责任。以上三个要件必须同时具备，方能认定作出违法的政府信息公开行为的行政主体应该承担行政赔偿责任。

3.免责条件

根据《国家赔偿法》第五条的规定，*《国家赔偿法》第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：(一)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；(二)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；(三)法律规定的其他情形。”结合政府信息公开的特点，下列情况，行政主体不承担行政赔偿责任：1)对外公开政府信息纯属执法人员的个人行为。如果行政机构的工作人员未经批准，个人擅自向公众公布政府信息，因此给利害关系人造成损害的，行政主体并不承担行政赔偿责任，而应由不当公开信息的工作人员独立承担责任。2)公开的政府信息出现严重失真或存在重大错误是权益受侵害人或第三人的过错导致的。如果权益受侵害人自己提供的信息有误，或第三人因故篡改了原始信息，导致公开的政府信息出现严重失真或存在重大错误，行政主体无需承担行政赔偿责任。3)特殊情况下，为维护公共利益而公开的政府信息即使错误，行政主体也可以免责。例如，在重大、紧急的情况下，某些政府信息如果不立即让公众知晓，就会造成社会秩序混乱，甚至导致难以收拾的局面，为防止事态扩大或防止公众产生不必要的误解，必须立即予以公开。此时只要所依据的主要事实是真实的，或者行政主体有足够的理由相信其是真实的，即便最终公开的政府信息的确有误，并给利害关系人造成了一定的损害，也可以免责。正如德国联邦宪法法院在“警告葡萄酒掺乙二醇案”的判决中指出的那样，在特定条件下，即使信息是否准确无误还没有最终确定，行政管理部门也有权予以公告。这种情况下的政府信息公开是否合法主要取决于行政机关或法律法规授权组织在公开信息前，是否已经在尽可能的范围内谨慎地、尽力地审查了信息的可靠性和真实性，并听取了利害关系人的意见。如果行政管理部门已经尽到审慎义务，那么，即使信息的真实性尚有风险，也是可以公开的，且这样的公开是合法的。当然，此时行政管理部门在公开信息时，应该提醒公众信息的准确性还有待进一步查证。但是，如果信息公开后随即被证实是错误的，那么负责信息公开的部门应该及时予以更正，否则错误的信息继续传播且对市场造成重要影响，致使利害关系人合法权益遭受损失的，应当认定为违法行为，行政赔偿机关应当承担行政赔偿责任。[8]62-63我国《国家突发公共事件总体应急预案》第3.4条 和《食品安全信息公布管理办法》第十条的规定，*《食品安全信息公布管理办法》第十条规定：“发生重大食品安全事故后，负责食品安全事故处置的省级卫生行政部门会同有关部门，在当地政府统一领导下，在事故发生后第一时间拟定信息发布方案，由卫生行政部门公布简要信息，随后公布初步核实情况、应对和处置措施等，并根据事态发展和处置情况滚动公布相关信息。对涉及事故的各种谣言、传言，应当迅速公开澄清事实，消除不良影响。”都表明在紧急情况下，为维护公共安全和公共秩序，行政机关先公开信息再进行初步核实是完全合法的。

(三)行政赔偿的赔偿范围

政府信息公开如果违法，对信息公开申请人、社会公众和第三方造成的损害并不相同，赔偿的范围也不相同。

1.信息公开申请人和社会公众可提起行政赔偿的范围

申请人申请政府信息公开，其目的自然是要满足自身的生产、生活或科研需要。行政主体一旦不依法履行信息公开义务，就会当然地损害申请人的合法权益。而行政主体主动公开政府信息，尤其是食品安全、药品安全、环境保护、安全生产、产品质量等领域的信息，不但可以提供信息服务、有效防范风险，还能切实保障公众的生命健康、人身安全和财产安全，维护社会公共安全和社会公共秩序，保障公共利益。倘若行政主体不依法积极履行信息公开义务，就可能导致公众对即将到来的风险疏于防范，使其人身权和财产权遭受不必要的损害。对此，受侵害人可以依据《国家赔偿法》第三条第(五)项和第四条第(四)项的规定要求相应的行政赔偿，这一点毋庸置疑。

如果行政主体公开政府信息的行为本身不合法，或公开了错误信息，也可能导致信息公开申请人或公众的合法权益受损。例如行政部门公告某个厂家的家具质量不合格、含有甲醛，长期与该厂合作的家具商甲只得中止这一合作关系，选择其他厂家为自己供货，增加了营销成本。后来行政部门发现其检测有误，该厂家的家具质量是合格的，再次公告予以纠正。那么，在这样的情况下，家具商甲因采信错误的政府信息，多花费了钱，经济利益受损，能否主张对先前的政府信息公开产生了“合法预期”，因而要求对其受损的财产权予以行政赔偿呢？个人觉得，我国当下社会矛盾突出，其中一个很重要的原因就是社会整体缺乏诚信，如果公众基于对政府的信赖进行相应的行为选择导致合法利益受损的，政府应该承担赔偿责任，这不但有利于建立起促进政府信息公开更慎重更合法的倒逼机制，而且更有利于全社会诚信价值观的树立，毕竟当下我国的市场经济仍是由政府主导，政府行为对于社会诚信的建立意义重大。不过，要对公众主张遭受损害的“合法预期”进行赔偿，也要有一定的条件，否则会让政府过于担心承担责任而导致信息公开“畏手畏脚”，反而阻碍了信息公开的良性发展。对此，余凌云教授指出，对“合法预期”的赔偿应该严格限定条件：1)行政机关必须个别地、清楚地向相对人作出意思表示，使相对人能够合理产生预期。2)行政机关的意思表示违法。3)相对人是无辜的，不知道行政机关的意思表示违法。4)改变上述意思表示会给相对人造成损失。5)违法意思表示与相对人的损失有着直接的因果关系。[9]46-47如果同时具备上述条件，行政主体应该就自己公开政府信息的不法行为给公众的“合理预期”造成的实际财产损害予以行政赔偿。

2.第三方可提起行政赔偿的范围

对于第三方(信息所属人)而言，行政主体怠于履行信息公开义务，并不会侵犯起合法权益。只有行政主体公开信息的行为违法，才可能侵害其合法权益。例如政府信息涉及第三方的个人信息，没有事先征求第三方意见就予以公开，导致侵害第三方的隐私、名誉等人格权和财产权等等。对于受损的财产权，第三方可以根据《国家赔偿法》第四条第(四)项的规定要求相应的行政赔偿；但对于受损的隐私、名誉等人格权，第三方根据《国家赔偿法》第三十五条的规定主张精神损害赔偿尚有一定障碍。虽然，这一规定将国家赔偿的范围扩展到精神损害赔偿，且依据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第一百四十条的规定可以看出，*《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第一百四十条规定：“以书面、口头等形式宣扬他人的隐私，或者捏造事实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉，造成一定影响的，应当认定为侵害公民名誉权的行为。以书面、口头等形式诋毁、诽谤法人名誉，给法人造成损害的，应当认定为侵害法人名誉权的行为。”宣扬隐私、诽谤名誉是对名誉权的侵害，而名誉权属于人格权，隶属人身权的范畴；但按照《国家赔偿法》第三十五条的表述，链接第三条的规定可以看出，即使行政主体的行政职务行为违法、侵犯了人身权，也不是都要予以行政赔偿。第三条能适用于违法政府信息公开的乃第(五)项，但这一项却明确要求违法行为只有造成了公民身体伤害或死亡，才能予以行政赔偿。换言之，行政主体公开政府信息的行为即使违法，也不可能导致第三方身体伤害或死亡，即使第三方隐私、名誉等人格权受损，也因这一前提条件的限制而无法获得相应的精神损害赔偿。何况，大多数时候，政府信息公开的第三方并非公民，而以法人、其他组织居多，他们没有自然人的人身权，一旦名誉、商业秘密受损，依据现有的法律规范更是无法获得有效的行政赔偿。虽然法人、其他组织可以主张名誉受损导致交易机会减损等也是一种间接的财产损害，可以在财产权的范畴中请求行政赔偿。但个人受侵犯的隐私如何转换？任何用现金价值去衡量？是否应该明确规定对隐私的赔偿范围？这恐怕应该是国家赔偿法下一步修改完善时应该考虑的重点。

二、政府信息公开与行政补偿

(一)行政补偿的一般理论

国家赔偿和国家补偿被视为公法赔偿的两大支柱。其中，国家赔偿主要是针对违法的国家活动所导致的权益损害进行赔偿；而国家补偿则是针对因特定任务或大众福祉而进行的国家活动所导致的特别权益牺牲进行公平补偿。国家赔偿以国家活动违法为前提，而国家补偿却是以合法国家活动中私人权益的特别牺牲为前提。也就是说，国家补偿源于国家和私人之间在公共利益的维护上的一种责任分担。对公共利益的维护不仅是国家的事，也是社会公众的一种责任和义务，公民享有的基本权利之所以会受到一定的限制，就是因为依法对社会、对公共福祉负有一定的义务。国家机关合法行使公权力有时难免会对公众的权益造成一定的损害，如果这种损害是合理的且在社会义务的范围之内，公众显然有容忍合理损害的义务，但这种损害一旦超出了公众所应承担的社会义务的范围，那就是一种不合理的特别牺牲，国家应予以相应的补偿。[5]1721-1722

而行政补偿又称行政损失补偿，是指基于社会公共利益的需要，国家合法行使行政职权的行为损害一旦了私人合法权益，国家应该根据公平合理原则，给予私人一定经济弥补的法律制度。当然，行政补偿主要针对财产所受侵害予以补偿。也就是说，与行政赔偿不同，行政补偿所针对的多属合法行政行为或无过错行政行为。对绝大多数社会公众而言，这类行政行为其实是有益的，因此，这类行政行为实施的风险责任也应该由所有受益人，即社会公众来共同分担。公平负担平等理论相对圆满地解决了行政补偿责任的本质属性问题，不但适于解释合法行政行为的补偿，而且也适于解释其他危险行为及特别损害行为的补偿问题。[7]333

各国的行政补偿制度并不一致。受司法实务见解的影响，德国的行政补偿制度主要以“公用征收”概念为中心，以“特别牺牲”理论为基础，以判例的形式逐步架构起来。[10]54而日本的行政补偿包括基于违法的无过失行为产生的不法后果的补偿和基于合法行为产生的不法结果的补偿等等，主要分为公用收用补偿、公用限制补偿、占有许可的撤回补偿、基于结果责任的损失补偿等等。[11]607-615英美国家中，最重要的补偿类型是政府强制购买补偿，类似与大陆法系的公共征收补偿。[10]55目前，学界的通说认为，我国的行政补偿主要是因行政权的合法行使所导致的特别牺牲补偿。[12]637-638基于容忍合理损害的义务，在社会生活中公众的人身权、财产权等合法权益都会受到一定的限制、制约乃至侵害，这种普通的、普遍的牺牲不属于行政补偿的对象。只有特定的人在特定事件中所承受的牺牲超过了通常水准，才属于应该予以行政补偿的“特别牺牲”。基于公共利益的征收补偿就是最常见的特别牺牲补偿，例如我国宪法第十条和第十三条就对征收补偿作出了规定。此外，也有人主张，基于福利国家的考虑，对因社会管理风险或自然灾害导致的个别损害可以给予社会补偿(管理风险补偿)。[10]56-82

总体来讲，国家承担行政补偿责任，尤其是特别牺牲补偿必须同时满足下列条件：1)行为系行使行政权的职务行为；2)行为实施的目的是为了维护公共利益；3)行为系合法、无过错的行政行为；4)行为的实施侵犯了私人的合法权益(主要是财产权)，造成了一定的损害结果，其侵害程度较严重或已构成特别牺牲；5)行为实施与损害结果之间有因果关系；6)法律对行政补偿责任作出了明确的规定。[12]639注释55

(二)政府信息公开中的行政补偿

后来，朝廷下令，把抚顺关马市关闭了，这一关就是几个月。马市不开，女真人没盐，没铁器，没马匹，生活不了，他们就上书朝廷，要求开关，恢复交易。朝廷又重新开市，开市以后，地方上的守关明军照样勒索。王杲呢，再带女真人去打。这样，把朝廷又惹翻儿了，一面安抚，一面带兵去围剿女真人。李成梁受命带领几万明军，把古埒城团团围住。

政府信息公开在提高政府工作透明度和促进依法行政的同时，还能为公众提供信息服务，保障公共安全、公共秩序，维护公共利益。这种行为本身带有给付行政和规制行政的双重属性，行为实施难免引起权益冲突，因此合法的、无过错的政府信息公开也可能导致私人权益受损。一旦这种损害超过了一定限度，不再属于合理容忍义务的范畴，那么被侵害人依据公平负担平等理论，应该享有要求国家行政补偿的权利。当然，社会公众和第三方提出行政补偿的原因是不同的。

1.信息公开申请人或社会公众因合法预期受损可要求行政补偿

政府信息公开直接向信息公开申请人或社会公众作出，可以影响申请人或社会公众的价值判断和行为选择。一般而言，合法的、无过错的政府信息公开不但不会给信息公开申请人或社会公众的合法权益造成损害，还能更好地保障其人身权、财产权、知情权和监督权等各项权利，满足其生产、生活或科研需要；但在特殊情况下，合法的、无过错的政府信息公开也可能会使信息公开申请人或社会公众的合法预期受损。例如，重大紧急情况下，行政主体可于第一时间公告政府信息，并说明未予核查的原因，同时根据情况发展滚动公布相关信息和处置情况。由于此时公告的政府信息是一种中间性信息，尚来不及完全核实，有可能并非真实、客观，甚至可能和最终确定的事实之间有较大的差距。但公众基于规避风险的心理，此时多半抱着“宁可信其有，不可信其无”的心态，采信并未得到最终证实的政府信息，作出相应的行为选择。一旦最终核实无误的信息发布出来，与中间性信息差异较大，甚至完全相反，那么公众采信中间性信息的合法预期就有可能落空，可能会遭受一定的财产损失。如果这样的财产损失确系采信行政主体的中间性信息所导致，且损失特别巨大，国家应该承担相应的行政补偿责任。如果这种财产损失不大，没有超出合理容忍义务的范畴，那么可以免除国家的行政补偿责任。如果财产损失更多是因个人原因造成的，国家不应承担行政补偿责任。例如有关部门紧急公告某批食盐质量可能有问题，提醒社会公众注意，结果消费者甲以为发财的机会到了，自作主张抢购几吨其他品牌食盐进行囤积，事后有关部门经核实查明该批食盐质量没有问题，甲囤积的食盐无法出手、造成亏损，甲不能因此主张合法预期落空、财产权受损，要求行政补偿。

可以看出，政府信息公开以后，社会公众因合法预期受损而提起的行政补偿与行政赔偿是不一样的。界分两者的主要标准就是政府信息公开行为是合法还是违法，如果合法的政府信息公开行为引起公众合法预期受损，只有损失较大的情况下可以要求行政补偿；反之，违法的政府信息公开行为引起公众合法预期受损，则应要求行政赔偿。

2.第三方因特别牺牲可要求行政补偿

政府信息公开可能导致第三方(信息所属人)的名誉、财产等合法权益遭受一定的损失。鉴于政府信息公开具有公益性，只要这种个人的损失不超出政府信息公开所要维护的社会公共利益，那么第三方应该合理容忍。如果为了社会公共利益而进行的政府信息公开，需要特别牺牲某个或某些第三方的合法权益，且这种牺牲远远大于公开拟维护的社会公共利益，那么第三方可以因特别牺牲要求行政补偿。例如，对于个人隐私这类法律规范明确禁止予以公开的信息，如果因维护公共利益的需要不得不出现在政府信息公开的内容里，就是一种典型的特别牺牲。即使这种政府信息公开完全合法，也会给第三方带来很大的伤害，且这种伤害随着网络媒体的传播会被不断放大，超越一定的时间和空间。尤其是上文提到的在重大紧急情况下，行政部门第一时间公告的、还来不及核实的一些诸如食品安全、药品安全的违法信息，一旦被证明是错误的，就算行政部门在最终的行政公告里对事实进行了说明和纠正，其带给第三方的负面影响也是久久不能消散的。简言之，此时因为社会公共利益，政府信息公开给第三方的合法权益造成的损害已经形成了不合理的特别牺牲，第三方有权请求国家给予行政补偿。[13]38

三、结语

秩序是一个国家最应当被珍视的价值，良好的社会控制有利于秩序的形成和维系，而信息资源的适当配置与信息渠道的相对畅通就是实现社会控制的基础，是调控社会秩序的需要。政府信息公开，不但可以分散社会控制权，减轻权力制衡的压力，还可以重塑政府与社会、政府与个人之间的关系，建立起更为开放的政府和责任政府。近年来，随着互联网、自媒体的发展，政府信息公开带着鲜明的时代特色，以傲人的姿态迅速崛起，在行政过程中，与其他行政行为相互配合、一起实施，共同确保行政的实效。虽然政府信息公开在我国有着悠久的历史，却也算得上是一个晚近的法律领域，只因服务行政的发展和权益保护日渐被重视才开始逐步受到关注。这一领域不但立法滞后，相关的理论研究也不够深入，难以真正指导和规范实践。实践中，政府信息公开一方面确保了公众知情权、监督权的实现，促进了责任政府、民主决策等价值的实现，但另一方面也因为对利害关系人权益的克减而导致了不少争议。

在行政执法中，对于执法者而言，救济法控制其实是一种典型的促进依法行政的倒逼机制；而对于利害关系人而言，救济法控制则是保障和救济合法权益的有效机制。因此，救济法控制就好比一把高悬的达摩克利斯之剑，时刻提醒行政执法者依法行政，不得任意践踏合法的私权益。达摩克利斯之剑不一定要落下，但它悬挂在那里，已经能够产生足够的震慑。不过真正适用的时候这剑应该是把利剑，剑是否锋利，则要看制度设计是否合理。就政府信息公开而言，完善行政赔偿和行政补偿制度，将错误、不当的信息公开导致的权益损害纳入行政赔偿和行政补偿的范畴，对于切实保障利害关系人的合法权益有着非常重要的现实意义。[14]283-284

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[13]王贵松.食品安全风险公告的界限与责任[J].华东政法大学学报，2011(5)：38.

[14]禹竹蕊.权利保障视野下的违法信息行政公告研究[M].北京：知识产权出版社，2017.

责任编辑：林 衍

Administrative amends and Administrative compensation of the Disclosure of government information

YU Zhu-rui

(Journal of Party College of Sichuan Province Commttee,Chengdu 610071)

The Disclosure of government information plays an important role thorough going efforts to promote administration according to law and accelerate the construction of the government under the rule of law, .In recent years,The Disclosure of government information in our country initiate more controversy, but the corresponding relief system is not perfect.Clarify the responsibility and compensation scope of Administrative amends and Administrative compensation which caused by the Disclosure of government information,improve the corresponding relief system,can promote the development of democratic rule of law ,rights protection and power supervision can also become a reality.

The Disclosure of government information;Administrative amends;Administrative compensation

2017-01-17

教育部人文社会科学研究青年基金项目(14YJC20068)；四川省教育厅人文社科重点项目(15SA0082)

禹竹蕊(1975-)，女，四川泸州人，中共四川省委党校法学教研部教授，从事行政法学研究。

D312

A

1009-3745(2017)02-0024-08