中国式“阳光法案”三十年：实践与反思

阿拉坦苏毅乐

摘要：公务员财产申报制度自提出至今，已走过三十年的发展历程。三十年来，我国公务员财产申报制度取得了一些进展，制度设计不断完善，地方试点断续发展。与此同时仍存在权威性不足、操作性有限、公开性不足等缺陷，需要进一步完善制度设计，进一步增强公开性，逐步完善配套措施和制度。

关键词：公务员；财产申报制度；制度建设

前言

在西方，财产申报制度被誉为“阳光法案”，它是指国家工作人员在规定时间内向国家专门机构申报其家庭财产，并接受该专门机构的审查、监督的制度。自1987年财产申报制度在我国首次提出以来，经过三十年漫长而曲折的实践探索，我国财产申报制度有所发展，但与西方国家相比还存在进展缓慢、执行不力等诸多问题。当前，强力反腐已经成为我国政治新常态，制度反腐是大势所趋，而本应成为预防反腐“终极利器”的财产申报制度却并未发挥应有的作用，因此，必须要进一步完善公务员财产申报制度。

一、财产申报制度的实践与进展

（一）制度设计不断完善

早在1994年，第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划；1995年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，首次规定了领导干部必须进行收入申报，构建了我国财产申报制度的基本框架，标志着财产申报制度的初步确立。2006年中央出台 《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，正式以 “家庭财产申报”替代 “个人收入”申报，把财产范围扩展至动产和不动产、债权债务等，申报对象范围也扩展至领导干部的近亲属。2010年5月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，规定县处级副职以上（含县处级副职）的领导干部、大中型国企领导每年须上报个人财产及婚姻变化、配偶子女移民状况等。2013年12月7日，中央组织部印发了《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》，要求领导干部严格按照规定，主动地如实报告个人有关事项，保证填报内容真实准确。同时提出要对领导干部报告个人有关事项的情况进行抽查核实，以切实增强报告制度的约束力，提高施行效果。2014年1月，中央纪委三次全会申明，“对领导干部报告个人有关事项情况开展有针对性的抽查核实”，并印发《领导干部个人有关事项报告抽查核实办法（试行）》。通过对上述文件进行研究分析，可以发现一些积极进展。

首先，申报主体不断扩大。财产申报制度的申报者主体是依法应当履行申报义务的公职人员。1995年出台的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》中，申报主体被定义为“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的县（处）级以上（含县、处级）领导干部以及社会团体、事业单位的县（处）级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人”，2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》则将申报主体的范围进一步扩大，规定各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上（含县处级副职）的干部以及人民团体、事业单位中相当于县处级副職以上的干部必须进行财产申报，此外，对国企领导干部的规定也进一步细化。

其次，申报范围逐步扩大。在1995年《规定》中，要求领导干部进行申报财产种类仅为四项，即工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。而2010年《规定》则对申报事项和申报范围有了更加详细和全面的规定，主要增加了配偶与共同子女的财产状况的申报要求，由此可见，早期的财产申报制度实际上界定的是领导者个人的收入申报，与财产申报存在着明显差别，在执行中容易流于形式，起不到实际作用。而2010年《规定》在这方面有了一定程度的进展。

再次，申报形式更为多样。在1995年《规定》中，第四条规定财产申报每年集中申报两次。而2010年《规定》将集中申报时间更改为每年1月31日前集中申报一次，除此之外，还增加了特殊申报、初任申报以及辞职申报等形式。特殊申报即当领导干部出现婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项时应当在事后30天内进行财产申报以及初任申报和辞职申报。

最后，开始注重审查环节。早期我国财产申报制度只强调申报而忽视审查，缺乏内部核查的刚性安排，更没有申报失实的追责和戒惩措施，这就使得早期的制度在实施时往往流于形式，没有发挥实质作用。2013年印发的《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》中明确提出：自2013年起开展领导干部个人有关事项报告抽查核实工作，对报告材料的真实性和完整性进行核实。当前，核查工作主要分为随机抽查和重点核查两种形式。在每年领导干部个人有关事项报告材料汇总综合工作结束后集中开展一次随机抽查，抽查比例最初为3%-5%，2015年提高至10%，当前，对于抽查核实中发现的问题，惩罚更为严格，提出了五个“一律”。2014年底，中央直接抽查核实中管干部、省部级后备干部等1550名，各地各单位抽查核实厅局级、县处级领导干部60170名，有5名拟提拔中管干部、数十名拟提拔厅局级和县处级考察对象被取消提拔资格，到2015年，全年抽查的43.92万名副处级以上干部中，因不如实报告个人有关事项等问题被取消提拔资格的3900多人，受调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等处理的124人，因抽查核实发现问题受到党纪政纪处分的160人。

（二）地方实践断续发展

在财产申报制度不断完善的同时，地方试点的实践也在不断发展。早在2009年，新疆阿勒泰地区就开始进行财产申报制度的创新尝试，被誉为“破冰之举”，扩大了申报主体，将收入申报扩展到财产申报，并对财产范围进行可细分，提高了制度的可操作性。随后，浙江慈溪市、重庆黔江区、湖南浏阳市等20多个县市也开始在一定范围和一定层级进行试点工作。2012年5月，广东省第十一次党代会上明确提出“开展领导干部家庭财产申报试点工作”，计划于2014年完成试点工作并逐步推广，这也是首次由省委政府统筹推进的省级试点。与中央出台并推动实施的2010年《规定》相比，各地试点最突出的一个特点就是增加了公示的内容，率先“试水”的阿勒泰地区规定申报内容要通过媒体、网站等形式向社会公布并接受举报，2009年，阿勒泰地区 55 名初任副县级干部的财产申报表在当地廉政网上公示。同年，湖南浏阳将拟提拔官员的工资收入以及大宗财产通过报纸、广播电视、网站等媒体进行公示，当时被称为官员财产申报公开“最彻底的模式”。根据世界上其他国家的成功经验可知，完善的财产申报制度应当包括申报、公示、监督和问责四个环节，一直以来，我国施行的财产申报制度都未涉及社会公示的内容，导致社会公民难以对申报内容进行监督，由此陷入“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的尴尬境地。而在上述地区的实践中尽管仍存在种种问题，但也对财产申报公示制度进行了不同程度的有益尝试，为我国财产申报制度的进一步完善与发展提供了宝贵的经验和教训。endprint

二、财产申报制度存在的问题与反思

三十年来，我国公务员财产申报制度虽取得了一定成果，但进展相当缓慢，目前仍存在诸多问题，主要包括以下几个方面：

（一）权威性不足

早首先是制度本身缺乏权威性。1995年和2001年的两个文件，在性质上都属于政策性红头文件，不属于严格意义上的立法。从法律地位上来说，它的效力低于法律的规定；从法律层次上来说，它处于法律体系的末端，缺乏刚性。我国以两个政策性规定来构建我国的公务员财产申报制度，不仅影响了公众对该制度的知晓程度和监督程度，也缺乏相应的法律权威性。在地方试点中，很多地方出现了人走政息的现象，这在一定程度上与制度缺乏法律支持有关。其次是财产申报的受理机构缺乏监管权威。现有规定授权申报人所属各单位组织部门、人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并按照干部管理权限将申报材料送相应的上级组织、人事部门备案。然而，组织人事部门由于缺乏相应的职权和手段，监督难以落实，明显缺乏权威，难以真正承担起财产申报登记的稽核职能，而负有监督检查职能的党的纪检部门和行政监察部门并不受理申报，只对执行情况进行监督检查，极大地降低了财产申报制度应有的作用。这样就导致了在制度在實际执行中效果不佳。

（二）操作性不强

这主要是由于制度设计本身不够完善。第一，申报主体不完整。《规定》第二条明确地划定了申报主体的范围，但也存在明显疏漏。如军事机关作为宪法规定的一个重要的国家机构并未提及；有些干部享受县（处）级以上待遇却不担任领导职务的、县级以下乡镇基层政府负责人没有规定；且只规定本人申报收入而没有规定配偶及子女申报，这使得其很容易转移财产回避申报；另外，对申报主体离退休之后一定时间内的收入申报等都未作规定。第二，申报内容不全面。《规定》第三条规定申报的是收入，而不是财产或家庭财产。收入侧重于指未来所得，财产侧重于过去至现在的累积。动态的收入才是累计的财产。显然“财产”大于“收入”，收入申报不能等同于财产申报。第三，申报程序不规范。《规定》第四条只是规定了常规申报时间，而没有任职申报和离职申报以及离退休后的申报。显然规定只是截取了申报者动态财产的一个片断，而没有使其始终处于监督之下，无法真正达到监督的目的。另外，对审报人的档案管理、申报资料的转送以及公开等问题未作规定。在申报资料的公开方面，实行这一制度的国家通常强制规定必须公开，特别是级别较高的政务类公务员必须在媒体上公布财产状况，以供公众查询与监督。制度设计上以上三个方面的缺陷造成财产申报制度在现实实践中操作性不强，容易流于形式。

（三）公开度有限

我国官员财产申报制度的设计，基本上都是坚持在行政体系和组织系统内只向极少数人的 “报告”，而非向行政系统和组织内部多数成员公开，更不向社会公众公开。1997年出台的 《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，提及“组织认为应予公开或本人要求予以公开的，可采取适当方式在一定范围内公开。”但上述规定未能有效地推行，特别是未将官员财产向社会公开纳入其中。在地方试点中，不少地区都对公开申报内容进行了尝试，这些试点与 “财产申报” 的最大不同，是从“个人申报、组织监督”，转向“个人申报、社会监督”，通过新闻报纸、互联网等形式向社会公布官员财产，接受社会公开监督。但必须指出的是，这些试点在财产公开上只是一种有益尝试，仍存在不少缺陷。第一，公开层级上，行政层级和官员级别较低。目前我国官员财产公开试点的层级不高。大多数试点都是县级政府，少数是地级市政府，唯一的省级政府试点即广东省并没有打算在财产公开方面更进一步。第二，公开范围上，试点规模较小，财产范围有限。绝大部分试点地区将公开对象限定在党政部门官员。在党管干部体制下，国有企事业的干部显然不在此列。但从实践来看，只有少数地方将公开对象从党政官员向其他部门干部延伸。如阿勒泰地区只公开官员个人的各类收入，而不涉及本人及家人的财产状况，因此属于个人收入公开，而非家庭财产公开。第三，公开方式上，以内部公开为主，公众监督有限。在公开方式上，尽管试点单位采取了各种公开方式，如网络、广播电视、报纸、单位公示栏、会议公示、手机短信等，与既有的“财产申报”相比有了很大进步，但主渠道仍然限于单位内部。

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