社区居家养老社会化运营：基于长沙的经验总结与思考

屈贞

摘要：社区居家养老既是我国最基本、最重要的养老模式，也是我国当前养老服务业发展的最大短板。文章立足长沙市社区居家养老社会化运营模式探索的实地调研，总结长沙市在社区居家养老服务方面的经验举措，并尝试结合长沙实际提出进一步推进社区居家养老服务发展的几点思考。

关键词：社区居家养老；社会化；长沙

在今年的全国两会上，“养老”再次成为热词。伴随着老年人口高龄化、空巢化、病残化的日益凸显，社区居家养老作为符合我国国情的最基本、最重要的养老模式，得到了政府的大力倡导。国务院办公厅《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）明确提出要“改善结构，突出重点。补齐短板，将养老资源向居家社区服务倾斜，向农村倾斜，向失能、半失能老年人倾斜。”《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》进一步提出“要大力发展居家社区养老服务、加强社区养老服务设施建设。”然而，作为“十三五”时期老龄事业发展的重中之重，目前社区居家养老服务探索实践中的“重建设、轻运营”问题凸显。由于政府管得过多过细，管得太多、管得不好，市场和社会参与不足、作用发挥不充分，导致大部分社区居家养老服务中心普遍存在运营经费缺乏、运营经验不足、服务人员紧缺、市场需求潜能发掘不够等问题，社区居家养老运營难以为继。近年来，湖南以政府为主导，充分调动社会力量，积极创新老龄化问题治理工具，在构建社区养老服务社会化运营方面做出了有益探索。本文立足湖南省会长沙市在社区居家养老社会化运营模式探索的实地调研，总结长沙市在社区居家养老服务方面的经验举措，并尝试结合长沙实际提出进一步推进社区居家养老服务发展的几点思考。

一、长沙市社区居家养老社会化运营的探索概况

长沙市于1992年进入老龄化城市行列。截至2015年年底，长沙市60岁及以上人口达125.01万人，占常住人口总数的16.82%。其中，80岁以上高龄老人16.7万人，身边无子女共同生活的空巢老人62.5万人。面对老龄社会的快速化、空巢化、高龄化和需要照料的失能、半失能老人数量日益增多的态势，如何提供优质高效、丰富多样且供需匹配的养老服务以应对日趋紧迫的人口老龄化问题，成了长沙市构建社会化养老服务体系中的重大难题。

“十二五”期间，按照构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社会养老服务体系的要求，长沙初步形成了“9064”养老服务新格局，即90%的老人通过家庭自我照料和部分社会化服务居家养老，6%的老人依托社区居家养老服务中心提供的各种专业化服务实现社区养老，4%的老人入住专业机构实现机构养老。这种养老格局意味着96%的家庭要依托社区（含农村社区）提供的养老服务实现“老有所养”。针对过去社区养老服务面临的运营管理模式单一、体制机制不活、资金渠道不畅等问题，长沙市委市政府积极探索“政府推市场运作、机构向社区延伸、运营由品牌连锁”的社区养老服务新模式，实行区、街道、社区三级管理、专业服务机构运作，走专业化、连锁化、规模化、市场化、产业化的道路。截至2016年9月，全市在城区共建成日间照料中心31个，居家养老服务中心站点460个，为30余万老人提供多样化养老服务，在农村社区（村）建成农村居家养老服务中心652家。养老产业从业人员达2万余人，家政、餐饮、零售等服务商家加盟达2000多家。

二、长沙市社区居家养老社会化运营的实践经验

面对人口老龄化的严峻态势，近年来，为满足老人多样化养老需求，让老人有更大的获得感，长沙市积极引导社区居家养老服务社会化、市场化运营，初步形成了政府引导、社会参与、网络健全的居家养老服务新格局。

（一）筑基谋远，规范中求发展

按照“在规范中求发展”的工作思路，长沙市委、市政府认真贯彻落实国家和省有关养老服务的政策和文件精神，出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《长沙市养老服务业综合改革试点实施方案》、《关于印发<长沙市老年人日间照料中心和居家养老服务中心项目建设和资金管理实施细则>的通知》等一系列操作性强、含金量高的政策文件。政策文件的制定和出台对居家养老服务中心（站）的具体功能配置、建设规格、建筑规范以及管理规范提出了标准化要求，为加快长沙市社区居家养老服务中心持续健康发展提供了政策支撑和保障。

（二）健全机制，合力推进社区居家养老社会化运营

在做好基础设施建设、服务设备配置等前期工作的基础上，针对过去居家养老服务运营不可持续问题，长沙市委市政府积极探索依托社会组织和市场主体参与的社会化、市场化运营模式。一是健全协调工作机制。长沙市成立了发展养老服务业工作领导小组，负责全市养老服务业发展的总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实。成立了长沙市养老服务指导中心，承担对全市养老服务业发展的指导工作，并将养老服务工作任务逐年分解，纳入对各区县（市）政府和市直有关部门年度绩效考核内容和为民办实事工程，确保责任到位，任务落实，形成了市直各相关部门、各区县（市）政府齐抓共管、整体推进的工作格局。二是加大政府扶持力度，健全政策激励机制。三是健全运行扶持机制。将用于发展服务业的资金向社区居家养老服务业重点倾斜，通过加大困难老人居家养老服务补贴制度和社区居家养老服务设施建设与运营补贴制度，提增社区居家养老服务资金保障能力。

（三）呼应需求，丰富养老服务内容

在注重基础服务项目的同时强化精神养老功能。全市400多家居家养老服务站点在为老人提供生活照料、医疗保健、法律援助、图书阅览、娱乐休闲、精神慰籍等近20项基础服务外，还通过挖掘隐形资源，相继拓展到老年人理财、艺术鉴赏、心理咨询、生态休闲、影片赏析等特色项目。既实现了服务项目的多样化、个性化，又实现了老年人休闲、养身、静心的目的，达到了提升城市精神文明水平的效果。

（四）探索社区居家养老信息化服务新模式endprint

遵循政府搭台、社会运作、市场推进，打造“没有围墙的养老院”的思路，通过居家养老信息平台，打造社区居家养老服务的升级版。一方面通过实施“菜单式”服务，开发“亲情呼叫系统”，扩展“一键通”服务模式，推出“电子保姆”、“96880”等高科技服务项目，制定了养老服务八大评估手册等新的服务内容，实现了以老年人需求为導向的订单式、保姆式服务。一方面引进和培育了“万众和”、“康乐年华”、“新康”、“创乐福”、“康乃馨”等颇具规模的服务公司，整合上千家为养老服务加盟商加盟社区居家养老服务网点。虚实结合的社会化养老服务网络，较好地破解了当前养老服务人力资源供给相对不足、社会资源利用率不高、信息沟通不流畅和反馈机制不健全等困局，取得了较好的社会效益和经济效益。

（五）多措并举推进社区居家养老服务队伍建设

一是充分发挥长沙民政职业技术学院作为全国老年服务与管理专业办学时间最早、办学质量最高院校的优势，培养了大量熟悉养老服务机构管理、掌握老年人身心护理技能，适应养老机构管理与服务工作的高素质应用型人才，为长沙市养老人才队伍建设提供有力支撑。二是不断加大养老服务队伍培训力度，自2010年以来，长沙市坚持开展养老护理员免费培训，推行职业资格认证和持证上岗制度，共计培训养老护理员3000多人，养老护理人员岗前培训率、持证上岗率达到90%以上。三是把养老服务事业与实施再就业工程、解决困难群众生活结合起来，在下岗失业、低保等方面人员中招募养老护理人员。四是设立了长沙市“养老护理员”，连续开展“十佳护理员”评选活动，提升护理员的社会地位和职业认同感。五是增设公益岗位。在政府投资兴办的公办养老机构和街道（乡镇）、社区（村）为养老服务机构中开发公益性岗位，公益性岗位应优先安排以特困人员为重点的就业困难人员，对吸纳就业困难人员比例不低于60%的为养老服务机构，按照相关规定给予社保补贴和岗位补贴。

三、关于促进长沙市社区居家养老社会化运营的几点思考

社区居家养老服务作为社会养老服务体系的重点和关键，目前处于起步阶段，长沙市近年来的锐意改革虽然为该模式的健康持续发展奠定了良好基础，但实践中还存在不少难题，亟待解决。

（一）破解行政“紧箍咒”

政府作为社区居家养老的推动者、组织者、管理者和监督者，承担着初始资金提供、制度完善、政策制定、规划布局、评估监督等职责，尤其在发展初期，在政府的扶持与引导是社区居家养老得以健康发展的保障。但在当前一些地方的实践探索中政府或大包大揽或无为使得社区居家养老的发展或高歌猛进或完全停滞。政府的强力推动下，其短期内效果虽明显，但往往不能长远，短暂的繁华后往往面临财政投入的捉襟见肘、老人参与不足、服务覆盖面窄、运行的不可持续等问题，造成一些地方实践探索中空有其名“形式化”。要消除这些现象，必须划清政府责任界限，让社区居家养老服务“去行政化”。

（二）充分激发市场主体活力

老年群体服务需求“多层次、多样化”但服务内容单一，低收入老人消费意愿不高、消费能力不足，而高收入老人想消费却买不到心仪的服务等问题是致使社区居家养老服务覆盖面窄，老人缺少获得感的重要原因。现实中，虽然很多地方都探索引入社会资本，但由于相关制度、政策、标准、机制等方面的不完善，加上养老服务行业投资周期长、回报收益低、风险大等原因，社会资本进入遭遇实践梗阻。当前情势下，如何激发市场主体活力，实现社区居家养老模式投资主体多元化、运营市场化和规范化、服务内容和方式多样化，成为推进社区居家养老模式可持续发展的关键。当下，破除体制壁垒落实土地、财税、信贷、补贴等扶持政策降低社会资本进入门槛；破除地方保护壁垒，营造一个公平、合理的社会参与环境，从而搭建程序化、法制化、规范化的公平进入门槛；通过有效的监督评估机制建立起优留劣汰的退出门槛，已经刻不容缓。

（三）充分发挥社会基层组织支撑作用

在单个家庭渐难负担起养老压力的当下，社区正成为全社会养老链条上的最小单元，发挥着联系政府、市场和养老服务对象三者之间的纽带作用。但目前，社区中能参与到社区居家养老服务中来的人员十分有限，社区居委会本身工作繁杂加上人手不够也显得力不从心。因此，如何发挥社区里老年服务组织、社区志愿者队伍、业主委员会、民间协会等基层组织作用显得尤为重要。如可以依托基层社会组织与老人沟通的亲近和便利，摸清社区居家养老模式基础情况、摸清老人需求、摸清建设成效，为政府决策提供参考也为市场主体精准服务提供指引；可以通过“时间储蓄”、“志愿服务积分”等措施实现社区里低龄健康老年人与高龄老年人的互帮互助，让更多在社区中居家养老的老年人实现“老有所养”“老有所为”“老有所乐”。

参考文献：

[1]佚名.关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见[EB/OL].中国政府网http：//www.miit.gov.cn/n1146290/n1146392/c5435682/content.html，2016-12-23.

[2]佚名.“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm，2017-03-06.

[3]佚名.2015年度长沙市老龄事业发展统计公报[EB/OL].长沙民政网http：//www.changshamca.gov.cn/gongzuodongtai/16002.htm，2016-10-19.

*基金项目：湖南省2016年哲学社会科学基金课题“湖南省推进‘互联网+社区养老模式的现实困境与路径选择”（项目编号16YBA349）；2017年湖南省社会科学成果评审委员会课题成果（项目编号：XSP17YBZC198）。

（作者单位：中共长沙市委党校政治与领导科学教研部）endprint