试论PPP融资模式在我国城市轨道交通建设中的应用

宿可

【摘 要】随着我国城市化进程进一步加快，作为城市具有公益性质的基础设施，城市轨道交通具有建设规模大、建设周期长、投入资金多、投资回收时间长、投资回报率低等特点。随着我国经济社会的发展，我国城市轨道交通的发展速度逐渐加快，建设规模日益扩大，由此我国政府也面临着来自于资金方面的巨大压力，如果仅仅是政府单独投资进行城市轨道交通的建设，那么很难满足现实需求，所以应该采用多种投资渠道筹措建设资金。本文针对PPP融资模式在我国城市轨道交通建设中的应用进行研究和分析，以期能够为相关问题的研究提供一些有价值的参考和借鉴。

【关键词】PPP模式；融资模式；城市轨道交通

一、前言

我国科学技术的不断进步，使得我国城市轨道交通的规模不断扩大，建设速度越来越快，但随之而来的是建设资金的巨额投入，因为我国城市轨道交通的建设周期比较长、资金投入量巨大，同时其投资的回报率较低、投资回收周期较长，所以使得我国城市轨道交通在建设资金的筹措方面存在诸多困难。特别是受到世界经济萎靡的深远影响，城市轨道交通融资就更加困难。因此PPP融资模式进入到城市轨道交通的建设之中就成为一种必然，PPP融资模式的参与可以解决建设遇到的诸多困难，可以提高城市轨道交通的建设、经营、服务等多个方面。

二、PPP融资模式概述

PPP，即Public-Private Partnership，中文释义为公私合伙或公私合作经营。目前在我国诸多企业参与PPP融资模式的时候，均是以独立法人的角色参与其中，因此PPP也可以释义为政府与企业之间的合作经营或者是政府与企业之间的合伙行为。PPP融资模式的本质，其实是以企业与公共机构的长期合作关系作为基础，共同进行公共设施的基础建设，并同时对其实施管理工作，国家政府的公共管理机构，从过去公共基础设施以及服务的提供者和建设者，转变为公共基础设施和服务的合作建设者以及监督管理者，PPP融资模式更加注重合作双方资源的优势互补效应，对于诸多风险的分担以及利益的共享。

PPP融资模式参与的建设项目大部分都是投资大、规模大以及建设周期长的建设项目。在我国城市轨道交通采用PPP融资模式，其主要的目的在于在短时间内解决新建城市的轨道交通资金问题，而由于我国体制等方面的因素，我国城市轨道交通基本不可能实现私有化。因此我国采用PPP融资模式建设城市轨道交通，我国政府和参与建设的企业，平分了城市轨道交通建设的经济利益和诸多风险，城市轨道交通的构建与经营由我国政府和企业一起承担。我国针对城市轨道交通的实际情况，提出了两种比较符合我国国情和现实情况的PPP融资模式，一种SB-O-T模式，也就是前补偿模式（即：建设时期的补偿模式）；另一种是B-SO-T模式，也就是后补偿模式（即：经营时期的补偿模式）。

1. SB-O-T模式。SB-O-T模式指的是，将我国城市轨道交通基础设施建设项目，分成两个部分，一个部分是经济收益性部分的投资，一个是公益性部分的投资。经济收益性部分由企业进行投资建立的项目企业负责，而公益性部分的建设由政府公共机构进行投资建设。在完成所有城市轨道交通的建设任务以后，企业和政府部门会针对特许经营权的问题签订合同，在城市轨道交通的运营时期，我国政府部门会将公益性的部分无条件的租借给PPP项目企业，确保城市轨道交通日常的经济收益。在城市轨道交通进入城市阶段以后，我国政府部门按照比例收取一定金额的租赁资金，一方面能够回收国家之前投入的大量资金；另一方面可以有效避免企业收取超额经济收益。城市轨道交通基础建设项目的特殊经营期满以后，PPP项目企业能够无偿的向政府部門转交该项目，也可以选择续签合同和协议。

2. B-SO-T模式。B-SO-T模式指的是在政府和企业确定城市轨道交通合作项目以后，由企业对城市轨道交通的投资、建设以及经营负责。我国政府相关部门对票价和客流量进行预测，并对城市轨道交通的整体投入和经营经济收入进行核准，对城市轨道交通经营期间出现的经济亏损给予政府补助。我国政府相关部门将城市轨道交通经营时期，其客流量的年平均增长率α%作为衡量标准，城市轨道交通正式使用以后，如果实际的客流量与预定的客流量减少的幅度大于α%，那么政府相关部门就会给予企业一定程度的经济补助。如果实际的客流量超过了预定的客流量的1+α%，那么企业和政府相关部门会将超出的这一部门经济收益按比例进行分配。使用B-SO-T模式，其客流量的预定能够进行调整，包括定期和不定期，这样的好处是：一方面可以保障城市轨道交通运营的日常经济收益；另一方面可以对企业的超额巨额利润进行有效控制。

三、PPP融资模式在我国城市轨道交通建设中的应用

1.构建完善的法律体系，积极转变政府职能

（1）构建更加完善的法律体系

想要使得PPP融资模式在我国城市轨道交通的普及和推广，必须要有一整套完善的法律体系，这是不可或缺的重要组成部分。就全球其他国家和地区在城市轨道交通当中使用PPP融资模式来看，基本有三种立法方法：第一，国家政府对PPP融资模式实施统一的立法。此种方法可以保证城市轨道交通的规范性和标准性，另外可以增加资金投入者的信心。使用这种立法方式的国家比较多，包括巴西、菲律宾、日本等等。第二，政府不进行统一立法，仅仅是对PPP融资模式进行立法，比如我国香港特别行政区颁布实施的《大榄隧道及元朗隧道条例》。此种立法模式的好处是，可以按照实际情况的改变，进行及时有效的调整，能够保证法律的灵活性和参照性。第三，国家和地区并不对PPP融资模式进行立法，而是对目前实施的相关法律法规进行完善和规范。使用此种立法模式的有两个国家，即：法国和澳大利亚。

（2）积极转变政府职能，对审批程序和手续进行简化

首先，我国政府相关部门应该对PPP项目的行政审批手续进行简化，将运营的管理权力逐步下放，使得投资企业具有更多的自主管理权力。此外，应该严格遵守中央关于此项规定的要求，对审批权力做到该放就放，该管就管，严格监督PPP项目的审批流程和手续，有效规避权力寻租等不良情况的发生。其次，我国政府应该遵守对于城市轨道交通基础设施项目建设的承诺，这能够保障社会资本的投资积极性，对于投资回报率等诸多方面具有重要的意义。假使城市轨道交通实际的投资回报率没有达到预先约定的投资回报率，政府相关部门应该给社会投资者相应的经济补助。可以将这一条款纳入到合同当中，不仅仅可以保障社会资本投资的积极性和主动性，还能够有效激发经济市场的活动。endprint

2.构建监督管理机制，创造PPP融资模式环境

（1）构建监督管理机制

PPP融资模式不是单一的融资模式，它是一个非常繁杂的合作模式，从前期的项目评估、招标投标，还是最后的项目验收、经营，在PPP融资模式参与项目的全部过程当中，都应该构建监督管理机制。首先，应该充分发挥政府的诸多职能。政府的职能应该及时的转变过来，从传统的城市轨道交通基础设施建设的实施者，转变为城市轨道交通基础设施建设监督管理者，充分发挥经济市场的调节作用。其次，政府应该积极构建PPP项目综合服务平台。构建PPP项目综合服务平台，能够将参与城市轨道交通的PPP项目全过程的所有信息公开，这不仅有利于政府相关部门对城市轨道交通PPP融资项目的整个过程实施及时有效的监督和管理工作，还能够帮助社会投资对政府的诸多活动实施有效的制约，最终形成社会投资与政府部门之间互相监督的平等合作。再次，PPP融资模式参与我国城市轨道交通建设，应该将第三方监督管理机构引入其中。第三方监督管理机构具有较强的独立属性，所以能够帮助城市轨道交通PPP项目变得更加科学。在城市轨道交通基础设施建设项目的设计环节，使用第三方监督管理机构对项目实施评价，为政府部门的决定提出具有可操作性的建议。在城市轨道交通基础设施建设项目的经营阶段，应该将社会会计事务所引入其中，对所有参与项目建设的企业实施经济方面的审计，保证城市轨道交通建设项目资金的安全。在城市轨道交通项目的移交环节中，可以将第三方评估机构引入其中，对整个城市轨道交通基础设施建设项目实施科学合理的评估，确保项目日后的正常经营。

（2）创造PPP融资环境

第一，政府应该许可基金企业参与城市轨道交通基础设施建设。政府部门应该许可社会基金公司参与到城市轨道交通基础设施建设PPP项目当中。社会基金公司应该设置相关发展基金，采用不控股但是参与股份的形式，提供城市轨道交通基础设施建设所需要的大量资金。第二，应该放宽对社会资本的贷款条件。政府部门应该支持来自社会方面的投资，鼓励他们参与城市轨道交通基础设施建设，政府部门可以适当放宽贷款的限制条件，同时可以给予企业特许经营权力，这样可以为获得贷款提供保障。

3.拓宽项目收益渠道

首先，如果城市轨道交通基础设施建设依然使用传统的经济收入途径，包括车票收入、广告收入以及政府补助等等，也还是很难满足企业的需求，所以应该扩宽城市轨道交通经济收益的渠道，政府部门应该将轨道交通沿线的优先受益权和土地开发权审批给企业，比如：许可公司对沿线土地的拍卖，利用增值额的收入填补建设成本。此外，企业可以充分利用城市轨道交通两侧的土地几十年和大量的配套基础设施，包括商店、娱乐场所等等。其次，政府可以延长企业的特许经营权时间，这样做的好处是既可以增加社会资本的投资回报率，又可以帮助政府部门减少资金的投入。如果将特许经营权的时间延长，能够延长社会资本回收投入资金的时间，获得更加更厚的利润。而且这种方式不会占用政府过多的资金，但是由于时间的延长可能会增加企业的经营风险，所以政府部门和企业之间还需要深入的沟通和协商。

四、结语

在PPP融资模式应用于我国城市轨道交通建设项目的过程当中，政府部门和企业应该秉持着互利共赢的原则，坚持积极的合作。利用政府职能的有效转变、提供更加有力的政策支持、构建监督管理机制、不断拓宽项目的收益渠道等诸多对策，使得我国城市轨道交通建设项目的PPP融资模式更加具有可操作性。令我国城市轨道交通项目的运营，同时兼具盈利性和公益性，促进PPP融资模式在我国城市轨道交通建设项目更加良好的发展，提高我国城市轨道交通的建设质量和建设效率，助推我国城市轨道交通的可持续发展，为我国人民提供更加优质的出行环境和公共出行基础设施。

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