房地产市场调控政策规则选择与政策效力研究

刘秀光

(广东白云学院 国际经济与贸易系，广东 广州 510450)

房地产市场调控政策规则选择与政策效力研究

刘秀光

(广东白云学院 国际经济与贸易系，广东 广州 510450)

宏观政策规则分为时间一致性和相机抉择政策。尽管1998年就将“建立合理的住房价格体系”作为时间一致性政策的目标，但1998-2016年的房地产市场调控政策并没有将这一目标贯彻始终。相机抉择政策的内在缺陷导致政策效力难以达到预期。两种政策相互配合，发挥各自优势，可使住房价格保持在合理水平。

政策规则；时间一致性；相机抉择；政策选择；政策效力

一、引 言

在多数情况下，市场经济的运行需要政策规则的保障。对于政策规则的选择，是一次性地决定政策规则并加以坚持，还是在每个时期都重新做出决定，这就是时间一致性政策(或固定规则)和相机抉择政策(或斟酌处理)的选择问题。其中，前者是一种保持政策预定时间格局的政策，是对未来的政策路径做出一次性的决定；而后者则是为未来时期所预定的政策，是在每个时期到来时都要制定新的政策路径，并且会随时间的推移而改变。[1]332对于经济政策的制定和实施，是坚持时间一致性政策还是相机抉择政策，历来都是政策制定者以及经济学家们争论的问题。时间一致性政策的支持者认为，该项政策规则规定了对经济状况做出反应时政策的自动调整，因此就可以得到更好的结果；而相机抉择政策的支持者则认为，这种政策规则更为可取是由于保持了政策的灵活性，并且可以对政策不断进行优化，以适应经济发展的需要。国务院《关于加强房地产价格调控加快住房建设的意见》(国发【1998】34号)，开启了政府对房地产市场的宏观调控，并提出“加强房地产价格调控，建立合理的住房价格体系”的政策目标。本文对1998-2016年房地产市场制定和实施的调控政策进行梳理，旨在分析房地产市场调控政策的制定和实施及其政策效力问题。

二、政策规则选择与政策效力分析

1998-2016年期间，各级政府调控房地产市场政策的数量超过百余项，政策手段(或工具，下同)的多样化、政策法规颁布的密集程度，与针对其他经济领域的调控政策相比堪称史无前例。住房价格的全国性官方统计始于1987年，当年的住房价格为408元/m2，1998年跃上2000元/m2。1998-2000年的住房价格基本保持不变，因此，这一阶段的调控政策不仅数量少而且条款也较为简单。2001-2003年住房价格(同比，下同)小幅度上涨，而只有少数城市上涨幅度过大，如2003年上海市的房价(忽略房价和住房价格的区别)达到5118/m2元，增长24.2%，首次超过北京市位居各省区市之首。2004年是住房价格显著变化的分水岭，根据国家统计局公布的数据，2004年新建商品房平均销售价格上涨14.4%，涨幅比2003年提高10.6个百分点。其中，商品住房价格上涨15.2%，是1998年以来的最高涨幅。2004年之后的数年内住房价格总体保持上涨的态势。评价1998-2016年房地产市场调控的过程，既要肯定政府调控房地产市场的决心，也要承认房地产市场上的过度投资倾向和浓重的投机气氛至今没有彻底纠正和完全驱散，住房价格仍然处于反复波动的不稳定状态。分析调控房地产市场政策规则的选择与政策效力问题，重点是相机抉择政策隐含的内在缺陷，以及实施时间一致性政策的必要性这两个方面。

(一)相机抉择政策隐含的内在缺陷

1998年对房地产市场调控伊始，总的政策取向基本上是相机抉择：启动或激活房地产市场→扩张态势的政策→市场过热→紧缩态势的政策→市场低迷→扩张态势的政策。如此循环往复的调控政策基调，主要是由住房价格的变化来决定的。尽管这种相机抉择政策在不同阶段发挥了一定的作用，但是，房地产市场相机抉择政策所隐含的内在缺陷，致使其政策效力难以达到预期。

首先，调控政策应该是“逆”住房价格的变化而相机抉择：预期住房价格超出合理水平的上涨，政策趋向于紧缩；预期住房价格超出合理水平的下跌，政策趋向于扩张。不过，1998-2016年的调控政策并没有表现出未雨绸缪的理想功能，总有一种政策被动性和政策实施滞后的感觉。调控政策对住房价格的变化似乎缺乏前瞻或者预判，而常常是“兵来将挡水来土掩”。

这种调控政策的被动性和政策实施滞后，明显地反应在信贷政策中。信贷政策应该在市场相对低迷时放松信贷，在市场过热时收紧信贷。但是，在表1统计的2010-2016年金融机构房地产贷款相关数据中表明，金融机构房地产贷款增量占同期各项贷款增量的比例平均为27.7%，使得住房价格处在高位时再加上贷款杠杆，更促使住房价格的上涨。

表1 金融机构房地产贷款 (单位：万亿元人民币)

资料来源：中国人民银行《金融机构贷款投向统计报告》。

2008年中国的宏观经济呈现回落的趋势，GDP的增长率由2007年的13%降至9%，房地产市场持续低迷，销售量大幅度下降，住房价格上涨的幅度放缓。然而，在2008年房地产市场的“拐点”之后，2009年部分城市释放出了住房价格过快上涨的信号。针对房地产市场的这一变化，信贷政策并没有迅速做出判断并进行调整，2010年的金融机构房地产贷款增量占同期各项贷款增量为27.5%，直到2011年这一比例才降至17.5%。尽管2010年国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》要求遏制房价过快上涨，引导住房消费，抑制投资和投机性的购房需求，但是政策目标没有真正实现。其原因与信贷政策的被动性和政策实施滞后密切相关。

其次，自1998年政府对房地产市场宏观调控以来，财政政策和货币政策以及行政命令，都是随着房地产市场的景气或衰退而相机抉择的。在这些调控政策中，有存款准备金率和住房贷款首付款比例的调整等货币政策，有对住房销售和购买的税率变动等财政政策，也有要求地方政府承担起促进房地产市场健康发展责任等行政命令。尽管这些调控政策对房地产市场和住房价格有不同程度的影响，有的政策措施在短期内其效果甚至相当明显，然而在一系列政策措施实施之后，住房价格变动的总趋势依然是持续上涨，这就是所谓房地产市场“越调控房价越涨”的“宏观调控悖论”[2]。宏观调控悖论反映出相机抉择政策的内在缺陷，这种内在缺陷也降低了房地产市场调控的政策信誉。所谓政策信誉，是指政府的政策目标与公众的政策目标预期的统一。如果政府的承诺与公众的期待相分离，则是政策信誉失衡。房地产市场调控的政策信誉，是调控政策的目标与公众政策目标的预期相符合[3]。政府做出了承诺就不能改变其行为，而要保持履行承诺的信誉，政府就不能食言。否则，就会产生政策的时间不一致性问题[4]。

近十多年来，住房价格变化的轨迹大体是：住房价格上涨→限购和限贷等→房地产市场疲软→政策“松绑”→住房价格上涨。如此循环往复的过程，使得社会公众产生了政策的“审读疲劳”。所谓政策的审读疲劳，是指社会公众对重复出现的调控政策所产生的一种认知。这种政策的审读疲劳，对政策信誉产生了不良的影响，也会发生时间不一致性问题。

(二)时间一致性政策的必要性和可能性

第一，稳定住房价格的合理水平是实施时间一致性政策的必要性。以往的政策措施，其主旨就是为了实现稳定住房价格的合理水平，而这些政策措施的政策取向也是时间一致性政策。例如，《关于开展个人消费信贷的指导意见》(1999年)，鼓励商业银行提供全方位的金融服务；《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(2003年)，严禁商业银行以房地产开发流动资金形式发放贷款；《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》(2004年)，要求商业银行严格控制对房地产的信贷投放等等。既然在对房地产市场和住房价格方面不乏时间一致性政策措施，但为什么房地产市场没有实现平稳健康运行，住房价格的变动总是此起彼伏地波动？其问题的症结不仅在于这些政策的目标模糊不清，而且在于没有将这些政策措施一以贯之地执行下去，这就使得这些政策措施在短期内有效而在长期无效的尴尬局面。要摆脱这种尴尬局面的途径，重要的是确定清晰的政策目标，并且坚决执行为实现政策目标的政策措施。

第二，界定住房价格的合理水平是实施时间一致性政策的可能性。虽然相机抉择政策保持了连续政策的灵活性和其他优势，但在事件可预料的前提下，时间一致性政策路径优于相机抉择政策路径。这一结论成立的前提条件，是对于那些“可预料”的事件，并且适用于潜在结果的客观概率都“已知”的静态环境[1]335。在影响房地产市场健康可持续发展和住房价格稳定的诸多因素中，许多因素都是“可预料”和“已知”的。例如，地方政府可以影响或左右住房建设用地的批租和数量、土地出让金的高低等，而且，土地出让金越高，地方政府获得的利益也就越多。与此同时，更高的土地出让金成为推高住房价格的重要因素[2]。因此，根据这些“可预料”和“已知”的因素，界定住房价格的合理水平是实施时间一致性政策的可能性。

什么是住房价格的合理水平？衡量住房价格的合理水平，按照国际惯例房价收入比在3-6倍的区间。在1998-2016年的调控政策和调控过程中，并没有明确界定什么是合理水平。以往那种捉摸不定的“合理水平”不仅让公众对调控的政策信誉信心不足，而且可能会对政府调控住房价格的决心心存疑虑。作为国际惯例的3-6倍房价收入比，可能不是放之四海而皆准的标准，但确实是一个界定住房价格合理水平的重要指标。因为在住房需求函数QD=f(p，i，x1，x2，…xn)中，房价p和收入i是直接决定住房需求的两个经济变量，它们共同构成了住房需求的预算约束。既然国家统计局以及各级地方政府的统计部门，每月公布房价变化，每年公布居民人均可支配收入，由于各地区或城市的区位优势不同、收入水平的差异，以及未来发展的潜力不一，因此，制定出不同地区或城市的房价收入比，就是因地或因城施策的重要依据。况且，《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》(2011年)就曾经要求各城市人民政府“要根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定本地区年度新建住房价格控制目标”。如果住房价格的合理水平确定了，那么，就能够为落实时间一致性政策提供了真实的依据。

住房价格的合理水平是一个相对的数值，并非是固定不变的。因此，政府要审时度势地根据资源尤其是土地供给状况、居民可支配收入的变化，以及政策变化和经济社会的发展如户籍制度改革、城市化的进程等，及时调整各类住房价格(对于那些高档住房价格交给市场来定价)上涨的目标值，制定出本地区年度新建住房价格控制目标。

(三)两种政策配合以实现调控目标

相机抉择政策有其内在缺陷，但时间一致性政策也并非完美无缺。例如，20世纪70年代后期的货币主义实验，主张固定的货币供给量增长率为主要内容的时间一致性政策(货币规则)，而不是相机抉择的财政政策和货币政策。反对货币主义固定规则的“卢卡斯批评”是一个严正的警告。它提醒我们，如果政策制定者过分倚重过去的规则，则经济行为就可能走形[5]。既然两种政策各有不足之处，它们之间的界限也并不是泾渭分明，因此，就要将两种政策配合起来使用，通过优势互补实现熨平住房价格的波动，并使住房价格保持在合理水平。如果坚持“稳定住房价格的合理水平”的时间一致性政策，社会公众对住房价格的预期将会与之相适应，可能会降低社会公众对住房价格上涨的预期。与此同时，利用相机抉择政策灵活性的优势，可以对调控政策不断地进行优化，发挥出时间一致性政策和相机抉择政策的政策效力。在房地产市场调控政策的篮子里，也有足够多的政策手段可以使用，这是将两种政策达到理想配合的有利条件。如表2所示。

将两种政策配合调控的基本框架是，将住房价格控制在合理水平作为时间一致性政策的既定目标，为实现这一既定目标的是相机抉择政策的制定和实施。因此，为了实现两种政策的配合，需要把握以下几点：

表2 时间一致性和相机抉择政策的目标和手段

其一，金融机构贷款对房地产市场扩张和住房价格持续上涨，具有很强的杠杆作用和推动力，那么，金融机构向房地产商的贷款增长率必须低于住房价格的温和上涨率。《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》(2004年)等类似的政策，曾经要求“商业银行严格控制对房地产的信贷投放”，但是，如何严格控制和真正严格控制信贷投放，就政策效力和实际统计数据(如表1所示)来看都没有落实。因此，控制对房地产的信贷投放作为金融监管职能发挥的程度，需要在房地产市场是否健康可持续发展，以及住房价格是否达到了合理水平中反映出来。

其二，尽管房地产市场调控政策的篮子里有足够多的政策手段可以使用，并且政策发挥效力的空间也足够宽阔，但问题是如何准确地选择调控的时机和调控的方向，以及如何调控所选择的方向。一旦这些方面出现误差，不仅不能显示出调控的政策效力，而且很可能导致调控的结果适得其反。例如，当住房价格在短时间内出现较大幅度上涨时，有的地方政府在丝毫没有预先向社会告知的情况下，就突然宣布自某日深夜十二点之后实施限购。这种“休克疗法”不仅导致社会公众对此莫衷一是，也将诱发社会公众对住房价格再度上涨的预期心理，而这种预期心理导致一定范围的“抢购”。

其三，时间一致性和相机抉择政策实际上是两种政策的分工问题，它们之间并行不悖。要使各自发挥出应有的政策效力，就要保证有明确的调控目标和很强的针对性。例如，时间一致性政策的限贷限购，其政策目标是为了抑制过度投资和投机炒房。识别过度投资和投机炒房的简单而直观的方法是：购买多套住房表明过度投资的意向，而将住房多次易手就显然是投机炒房行为。政府职能部门可以利用各种统计数据，更准确地识别市场和住房价格的变化。但在1998-2016年的调控过程中，限购限贷的做法不仅“突然”和没有一以贯之，而且对限购限贷对象的针对性不强，因此，配合限购限贷推出的相机抉择的政策效力也就不显著。

三、结 语

综上所述，1998-2016年房地产市场的宏观调控，无论是时间一致性政策还是相机抉择政策，都没有完全达到调控政策的预期效果。在房地产市场状况和住房价格水平没有得到社会广泛认同的情况下，需要反思房地产市场调控政策的制定和实施，以及政策效力难以达到政策目标预期的问题。在经历了十多年的实践以后，对住房本质属性的认识更为准确，如房子是用来住而不是用于炒；相关政策也在不断配套完善，如建立房地产平稳健康发展的长效机制，以及正在探讨的房产税等。发挥两种政策各自的优势，将明确的政策目标贯彻始终，可以实现住房价格保持在合理水平的目标。

[1] 杰格迪什·汉达．货币经济学[M]．郭庆旺，刘晓路，陈卫东，译．北京：中国人民大学出版社，2005.

[2] 刘秀光．房地产市场的“宏观调控悖论”及其纠正[J]．长白学刊，2010(5)：100-104．

[3] 刘秀光．房地产市场宏观调控的政策信誉问题[J]．武汉科技大学学报，2014(1)：13-18．

[4] 约瑟夫·E·斯蒂格利茨，卡尔·E·沃尔什．经济学：下册[M]．黄险峰，张帆，译．第三版.北京：中国人民大学出版社，2005：793

[5] 保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯．经济学[M]．萧琛，主译．第18版.北京 ：人民邮电出版社，2008：611.

[责任编辑 文 俊]

2017-03-29 作者简介：刘秀光(1950—)，男，山东青州人，教授，主要从事经济学研究。

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