农村低保救助实践的异化及其根源

2017-09-06张青张璐

党政干部学刊 2017年6期

张青张璐

[摘要]本文以调查的方式，研究农村最低生活保障救助制度执行中的问题，认为农村低保救助在维持底线生存上发挥了巨大的作用，但也部分存在错位匹配问题，之所以存在错位匹配，既有低保救助目标定位的操作性问题，更有中国上下分治的治理结构及乡村治理的稳定目标所导致。而低保的错位匹配又导致各级财政资源的浪费，导致农村低保救助实践的异化，公平正义的缺失以及农村治理结构的更加不稳定。

[关键词]农村低保救助;异化;错位匹配;危害

[中图分类号]C912 [文獻标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）06-0062-05

伴随着城市社会保障制度的试点和正式建立，农村最低生活保障制度在试点的基础上于2007年作为一项全国性的社会救济制度面向农村居民在全国铺开，经过多年时间，逐渐形成了个人申请，村民委评议，乡镇政府核实，获得保障人员张榜公示，无异议者由县区民政局审批发放低保金，并实行动态管理等一系列制度性规则。截至2016年底全国有农村低保对象2939.2万户共5209万人，共支出农村低保资金844亿元，全国农村低保月人均补助水平125.3元，基本上实现了政府“应保尽保”的政策要求。农村低保救助从数量上看似乎达到了政策的目标，但是在具体实施的过程中却出现了人情保、欺瞒保、光荣保、轮流保、强行要保等错位匹配的现象。这些错位匹配是怎样出现的？是什么原因造成了农村低保救助的错位匹配？农村低保救助的错位匹配将会产生怎样的社会危害？造成什么样的社会影响？本文尝试对这些问题进行回答。

自从2007年国家开始试行农村最低生活保障制度以来，有关农村最低生活保障制度研究的文献不断涌现，这些研究主要集中在以下几个方面：第一，针对农村低保政策制定的研究，这一研究关注的主要问题是低保标准、低保的目标定位、低保的资金来源等内容。（贺大姣，2007;邓大松、王增文，2008;艾广清等，2009;童星、王增文，2010）第二个方面的研究内容关注的研究主题主要是低保执行中的难点问题，有低保救助目标群体难以厘清，民主评议模式难以执行，低保救助甄别成本过大、低保救助中存在的寻租问题。（洪凯，2008;肖云，2009;向征，2010;方菲，2010;朱梅、2011）第三个方面的研究就是针对上述问题而展开的对策研究（肖云，2009;李宗林、崔树义，2009;焦克源，2011）。第四个方面是对低保中存在的问题的成因研究。（郭亮，2009;焦克源，2011;耿羽，2012;李宽，2012;方菲，2012）由于低保救助并没有统一的国家立法作为规范，而是各省市根据当地的实际情况出台细则，制定适合当地的标准，因此各地的低保救助标准有很大的差异。正是基于这样的原因，对于农村低保救助的实证研究更多的是基于各地的地方性而展开的。对现有实证研究文献的分析，可以看出，低保在救助弱者，维持底线生存方面发挥一定的安全网功能。但是低保救助的无偿给付，也衍生了另外的问题，就是人情保、面子保、欺瞒保、强行要保等政策执行中的难题，而出现错位匹配的原因也有学者进行了分析，从分析的路径来看，有学者从政策本身存在的问题进行分析，认为是政策制定和政策执行本身存在的不足，导致农村低保出现漏洞而导致失序乱象，有学者从乡村治理的社会基础进行分析，也有学者从人民公社时期的路径依赖视角来分析农民在面对低保救助政策时的行为逻辑。

本研究的田野资料来自于辽宁省H镇的走访与调查，H镇地处山区，现有常住人口4万多人，其中农业户口有一万多户，全镇共有十个村落，其中有4个中心村，其他的村落为自然村落。H镇负责农村低保救助的工作人员共有三人，即民政助理一人和低保员两名。本文的田野资料除了来自于部分农村低保对象之外，均来自于这三名工作人员。笔者从2009年到2015年先后多次前去调研，并于2016年多次电话随访三位低保工作者，跟踪调查低保政策的变化。几年来，农村低保政策的变化和给付标准的提高，打破了他们常态的生活与工作环境，每天接待申要低保的人员已经成为他们生活的一部分。

一、农村低保救助的异化

（一）“都是钱多惹的祸”

辽宁省作为民政部最早试点农村低保救助工作的12个省份之一，早在上世纪90年代就已经开始了农村最低生活保障制度的试点。这一阶段的低保救助主要内容和方式是以定期定量的粮款救助以及实物为主、兼补现金等方式。但是由于农村贫困人口多年来稳定在2600万左右，长期以来实行的经济开发扶贫是否有效，遭到了人们的质疑（张时飞，唐钧）。而随着城市低保制度的不断完善，城市低保救助制度对社会稳定的功能日益彰显，建立农村低保制度稳定农村社会、维持农村最低收入者的底线生存的制度设计开始了新的尝试。2006年在国务院发布《关于建立农村最低生活保障制度的通知》的基础上，各省市分别因地制宜的制定《建立农村居民最低生活保障制度暂行办法》，农村最低生活保障制度在全国范围内展开。一项惠及底层民众的国家给付型社会政策，本应得到民众的拥护和支持。但是在调查中，低保员说的最多的一句话就是“现在干低保工作非常难，越来越难”。当问及为什么难，低保员的回答是“就是这一天来访啊，给俺们累的啊，推开门就有二三十人来找。你说这个苦啊，好像是道不出来这种。现在怎么回事啊，就是现在救助的吧，一个是额也挺大。以前救助个三十、二十，他觉不出怎么的，现在救助额大了吧，全来找。你给解决了吧，就好像这是共产党应该的。”

真的是钱多惹的祸吗？每个低保救助者到底能得到多少补助？经过多次调整，农村低保金的发放标准已经从原来每人20-30元不等，到现在的40至80元不等，而H镇的做法是基本上都按照50元每人每月，按季度发放，问题是不是每个家庭只有一人享受，而是按户享受，如果一个人每月50元，假设三口之家就是每月150元补助。一年下来就有1800元钱。这一补助标准在L省民政厅统计中也得到了印证。截至2015年6月底，全省保障城乡低保对象1563914人，其中城市低保对象758262人、农村低保对象805652人。2015年1-6月份，全省累计发放城乡低保资金2443384.5万元，其中城市低保金165295.2万元、农村低保金77789.3万元。截至2009年底，辽宁省“农村居民最低生活保障对象92.4万人，占农业人口的4.38%，年支出保障资金6.7亿元”。人均每年725元，每月补助60元。如果是一家三口一年大约可以领到2175元低保金。这对于一个人均收入只有2000多元的贫困山区的确不是一个小数目。

（二）低保证已经成为“光荣证”

农村低保救助，政府制度设计的初衷是保证农村居民的基本生活，其目标在于将符合救助条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国贫困人口的温饱问题。为了保障贫困人群的基本生存权，低保户又有了一些“配套的待遇”，一旦拥有低保证，就可以在生产、就业、就学、就医、住房等方面享受一定的待遇，获得了低保补助的权利，还可以享受分类救助的资格，这也就意味着低保救助资格的获得与否成为了享受其他分类救助的制度门槛，因此低保员将低保救助的获得称为“光荣证”。低保户以享受低保为依据，将各种救助福利照单全收。如果不给，他就会亮出自己的低保身份。在调研中低保员对我们说：“像今年的种子啊、化肥啊，你说你们享受低保就享受这么些，种子、化肥啊，还有种不上地的，给那样的。但是这帮人（低保户）就说俺们都低保了，还不给我们，俺们困难还不给我们发。就是这玩意相互矛盾。”

2012年4月份起，低保补助金在H镇再度进行了调整，每月每人平均追加50元，现在的最高标准是每人每月140元低保金。按照平均标准，如果每户按照三口人计算，每月将有近400元的低保补助款，而当地的打零工收入每月大约只有800元钱，低保补助再加上分类救助款，其获得的救助金额已经相当于一位普通农民打工的收入。

（三）“会哭的孩子有奶吃”

按照政策要求，农村最低生活保障制度保障对象主要是以下四类：一是家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的没有劳动力的家庭;二是家庭劳动力严重残疾、生活确有困难者;三是家庭劳动力因长年疾病确有困难者;四是家庭成员因病、因灾死亡而子女均不到劳动年龄生活特别困难者，这四类对象是低保的主要目标群体，同时在收入上也有一定的规定，例如在辽宁省规定农村家庭年均个人收入低于3528元的家庭才能获得农村低保救助。但是由于“作为项目守门人的社区干部，缺乏相应的制度规则、制度标准和正规的专业训练，很难判断出受助者的合法性而存在传递福利服务的任意性。”（张青，2009）这就带来强行要保。政府为了解决农村贫困群体的生活和生计困难，在春耕时分会给予贫困家庭一些农业补贴，按照乡镇政府的逻辑，农村中还有部分低保边缘群体，为了公平起见，应该将这些补贴给予这些贫困农民，但是低保户就会按照我已经是低保户，没有谁比我更穷，因此就会到镇政府去闹保，镇里的民政助理对此也是感到很无奈“（低保户）来了以后就往沙发上一躺，有时候拳头、脚的，给你磕头的，软的给你磕头，来硬的那样的不给低保就往身上上。什么样的都有。有时实在被他们磨得受不了了，小溜溜的给点也就打发走了，有时候就是不够，就是不能给也就那么的了。”“现在有个什么弊病呢，就是现在能找的、能闹的、能喊的、能叫喚的这样式的就吃香，就多得，本来按条件啊，他根本就够不上，但是他一找一闹，为了大局，为了社会稳定啊，就只能给点啊，给点就给点吧，给点就稳定了，把那些个不三不四的、闹着的人都成全了。”低保错位匹配，带来了逆向激励，使“恶人”得保，部分低保救助群体出现痞子化和混混化的问题，引起民众的不满，这也是政府在进行低保监管过程中不得不重视的一个问题。

二、农村低保错位匹配的原因

（一）低保对象甄别困难导致错位匹配

研究显示，低保对象界定标准上存在一定的困难以及农村居民的家庭收入具体计算办法尚欠科学和规范。具体表现在对农村低保目标人群的收入审核缺乏有效的手段;隐性收入问题比较严重，难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性;收入的不稳定性，除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性（邓大松，王增文，2008）。笔者的调查也证实了上述问题的存在，除了上述因素之外，基层低保工作人员审核工作量较大，造成工作人员疲于应付，例如在H镇，全镇一万多户农业户，十几个自然村落，方圆面积很大，逐村逐户核实，工作量很大，而基层工作人员配备不齐，又没有形成专业化分工，因此具体负责基层低保申请评定的人员大多数是村委会的主要成员，尽管他们经过短期培训，但是由于乡土熟人生活秩序使得在低保申请评定的过程中，低保工作人员的行为逻辑带有极强的血缘和亲缘色彩，这在H镇已经是公开的秘密。

随着农村经济体制改革，农村人口的流动性增强，许多村民外出打工，村民代表评议是义务性的工作，许多代表不可能为了一个民主评议而放弃外出打工，或者放下自己手中的工作而去开民主评议会，造成民主评议形同虚设。在调查中，基层低保负责人员对笔者说：“民主评议这是国家的要求，看起来也是一个好办法，可是召集民主评议的代表太难，民主评议的参加者都是免费的，你召集人家不给钱，人家来了就是为了评个低保户，不但不给钱，还要耽误人家打工挣钱的时间，谁也不来，赶上农忙的时候，更没人搭理你去，没有人来，没有民主评议上面还不干，所以怎么办呢，要么就等着什么时候村里开会的时候顺便，走个形式，实在不行，那就造个假吧，你看那民主评议上面的签字，都是一个字体。”

（二）基层乡村治理资源的不足导致低保错位匹配

2004年中国农村税费改革，农业税的取消以及种粮补贴款的发放等惠民措施的先后出台，标志着中国政府对农民的政策开始发生重大转变，由资源汲取转变为财政惠农，工业反哺农业。但是同时由于地方财政资源的上收，造成村民自治组织治理乡村的资源和能力下降，为了平衡乡村治理中的利益关系，许多村民自治组织的领导将低保救助资金当成自己重要的治理乡村的资源，这在郭亮（2009）的实证研究中已经有所分析。在郭亮的研究中，村民小组长由于积极配合村主任的各项工作，因此也可以享受一份低保作为利益补偿，村主任本身也拿到一份低保，村主任的理由是每月的通信费花销很大，需要一份低保金来抵补通信费，而且村主任认为因为这个原因自己拿低保合情合理。笔者在H镇的调查同样发现了这样的问题，在具体的低保实施中，基层部门形成了这样的低保分配原则，一是真正困难的;二是平日听话的、配合工作的，平时捣蛋的即使困难也不给;三是不算太困难，但是特别能捣蛋需要安抚的也要给。

（三）基层治理的别出事心理导致低保错位匹配

在低保金发放过程中，在某些基层负责人那里还存在着纵容低保错位发放，比如有研究者发现，低保金在某些地方成为政府安抚因征地拆迁上访人员的安抚剂，作为村组长工资的替代物，作为没享受福利待遇的老村干部的安抚，作为老人同意火葬的交换物（耿羽，2012）。为什么这些错位匹配没有得到及时的纠正呢？其背后的逻辑就是基层政府怕出事和不出事逻辑，而这种不出事、怕出事的原因是由于中央政府和地方政府上下分治的治理机制决定的。按照曹正汉的分析，中国执政者管制民众的权力可以分为两个部分，一部分是直接管制民众的权力;称为治民权;另一部分是管制官员的权力，主管官员的选拔、升迁和官员的奖惩，称为治官权。治民权在地方政府，治官权在中央政府。中央政府为了保持良好的亲民形象，将能引起直接利益冲突的治民权放给了地方政府，而地方政府为了获得奖励和升迁，尽量使治民权与中央的治官权方向一致（曹正汉，2011）。目前，中央政府的主要治理目标是基层的稳定，为了避免与地方民众发生冲突，避免上访、冲突等群体性事件的出现，地方政府采取安抚民众的策略，以免影响自己的政治前途。但是问题是在地方政府和中央政府实施财税分权后，地方政府的事权并没有减少，各个地方政府的财源紧张。为了取信于民，维护中央政府的合法性权威，中央政府有选择性的实施财政转移支付制度，低保救助既是中央政府财政转移支付的重要举措，也是施惠于民、满足低收入群体生计安全的主要政策手段。由于低保救助资金由中央、省、市县等财政分级按比例拨付，这也成为从中央可以获得的财政转移支付的重要来源，因此地方政府为了避免在治理实践中出现冲突和不稳定的局面，将低保救助资金当成了安抚民众不满心理的重要的安抚剂，以保证地方政府在创造政绩的过程中不出事。这样低保救助即使出现了错位匹配，但是只要地方治理是稳定的，在部分基层政权的眼中，这一分配低保的模式是可以接受的。因为这种做法维持了中央的稳定目标，顾全了大局。

三、农村低保错位匹配带来的危害

（一）财政资源的浪费

低保救助的资金配置主要采取中央政府专项转移支付和各级地方政府按照各自层级的相应比例进行配套，这是在大多数省份所采取的策略。但是在辽宁省规定，低保救助的资金来源主要是中央财政转移支付和省级财政进行配套的政策，即使在其他省份采取省市县财政按比例配套解决低保救助资金的来源的政策，省级财政也负担着主要的比例。这种设计的初衷是减轻市县以下地方政府的财政压力，但是由于在低保救助中制度设计和执行中存在的若干上述问题，可能导致的后果就是地方政府虚报低保人数，从而导致骗取低保资金，使低保资金成为地方政府的重要财源，低保资金并没有完全作为维持贫困群體底线生存的保障，而将低保资金用于地方政府进行有效治理的手段，造成了财政资源的浪费。

（二）低保救助的公平与正义缺失

美国政治哲学家约翰·罗尔斯在《正义论》中指出：“由于出身和天赋的不平等是不应有的，这些不平等就多少应给予某种补偿。这样补偿原则就认为，为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多的注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位，甚至际遇糟糕的人们。”实行农村最低生活保障制度是对公平和正义的具体践行，也是我们党和政府政治合法性的基础，因为一个政党和政府存在的合法性基础之一就是对社会资源进行有效的权威性分配，从而成为维护社会公平、弥补市场不足的制度性工具。中国农村由于长期以来的二元社会结构导致的城乡居民之间的机会不平等以及部分群体由于先天性因素和社会性因素造成的贫困问题，有必要通过政府的制度安排来维持其基本的底线生存。但是由于低保救助政策在执行中缺少有效性以及在部分地区成为维持社会稳定，化解和缓和社会矛盾和冲突的手段，导致部分不符合低保救助标准的村民，特别是为了维持地方社会的稳定，少数农村混混和痞子被纳入到低保救助体系，影响了农村最低生活保障制度的公平性和正义性。

（三）低保救助错位匹配的逆向激励导致部分村民抱怨不满

由于低保救助目标群体的错位匹配，导致部分在制度规则框架内不符合低保标准的农户被纳入到低保救助体系之内，乡土熟人社会的生活秩序，部分获得低保群体的炫耀心理，使得低保对象信息在农村处于透明化状态。农村家计调查的难以操作，部分农民看到获得低保的对象生活并不比自己差多少，因此而心生不满，比如针对低保获得者，农民说的最多的一句话就是，“他那样的能拿到低保，我为什么拿不到？”“我家比他家还困难，为什么我拿不到低保？”甚至有的村民直接说“国家现在的政策不好，养懒人”这些声音在部分研究者的调查和研究中都有体现。错位匹配带来的逆向激励，成为引起基层民众不满和社会不稳定的重要因素。

四、对策

农村低保救助政策执行过程中的异化，成为低保遭受诟病的原因，但是不可否定的是农村最低生活保障制度，在维持贫困人口底线生存方面的确发挥了重要作用，这一制度的实施，在社会福利领域具有十分重要的地位。但是如何避免农村低保救助的异化，实现低保救助服务对象的精准识别。笔者认为可以从以下几个方面入手。

1.开展家计调查，进行资产的评估对家庭现金流和财富流进行评估，与银行、保险及证券等机构合作，调查低保户的资产情况，通过走访农村居民，调查低保救助对象参与民间借贷情况，通过这样的措施，准确定位低保救助的目标群体，实现最低生活保障制度的精准救助。

2.改变目前低保救助的村民代表评议规则，村民评议往往是乡村治理结构中的基层代理人，由于农村居民外出务工，村民代表集中评议往往形同虚设，不能发挥识别服务对象的作用，可以考虑发动民众参与，采取广泛的民主测评制度，识别出最困难的应该得到保障的低保受助群体。

3.委托第三方机构，进行低保救助对象的精准识别，目前在广东以及北京，开始尝试将低保救助对象识别问题交由专业的社会工作机构来进行，通过第三方测评的方式，实现救助对象的精准识别，这种做法可以避免基层管理者与低保救助对象的直接冲突，化解社会风险，使低保救助政策的实施更加精准化和专业化。

参考文献：

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