辽宁基本公共服务建设探索

兰晓红

[摘  要]推进基本公共服务建设是着力保障和改善民生的重要指标和重点任务，也是加快老工业基地振兴的重要环节和举措。“十二五”以来，《辽宁基本公共服务体系发展规划（2013-2015）》所确定的服务项目全面落实，各领域重点保障工程顺利推进，体系建设和服务水平指数高于全国平均水平，保基本、兜底线作用充分发挥。但与此同时，仍然面临财力保障机制改革滞后、相关制度不衔接、公众参与和监督问责机制缺失以及社会公众满意度不高等问题。新形势下，经济发展处于下行期，基本公共服务供需矛盾加剧，应从供给主体、供给内容、供给方式等多个方面着手，完善基本公共服务体系建设，建立促进基本公共服务均等化的体制机制。

[关键词]基本公共服务;体系建设;服务水平

[中图分类号]F062.6;G124  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2017）06-0050-05

推动基本公共服务建设，实现基本公共服务均等化是提升老工业基地经济增长质量的重要环节。基本公共服务均等化本质是社会福利的均等化，机会公正和初始条件的均等化有利于最终收入分配的均等化，进而缩小城乡差距和地区差距，实现经济社会协调发展，体现经济增长“质”的提高。老工业基地基本公共服务历史欠账较多，推进基本公共服务均等化必将带动对基础设施、教育、医疗等领域的投入，经济发展环境得到不断优化，同时教育、医疗、文化等条件的改善有利于人力资本的提高，从而促进经济增长“量”的提高。基本公共服务供给体制机制的不断完善，为养老服务、文体服务等相关服务行业带来新的发展机遇，有利于培育新的经济增长点。

推动基本公共服务建设，实现基本公共服务均等化是着力保障和改善民生的重要指标和重点任务，是老工业基地全面振兴的重要环节。《东北振兴十三五规划》指出着力保障和改善民生是老工业基地振兴的根本出发点和落脚点，到2020年，老工业基地要实现居民收入与经济发展同步增长，教育、文化体育、社保、医疗等公共服务体系更加健全，人民群众幸福感明显提升。因此，完善基本公共服务体系建设、持续提高公共服务水平、推动基本公共服务均等化是落实东北振兴十三五规划的重要内容，也是实现规划目标的重要保障。

一、辽宁基本公共服务建设取得的成就

1.基本公共服务投入稳步增加。进一步确定了各级政府的供给主导地位，均等化水平不断提升。近年来，特别是“十三五”以来，在“四个着力”的推动下，全省加大财政民生投入，与民生直接相关的财政支出占比达70%以上，其中沈阳市该比重已经达到83.4%。在总量增加的同时，对农村的倾斜力度不断加大，以教育服务为例，财政性教育经费支出公平指数是衡量财政对城乡教育投入差距的重要指标，由县及县以下基本公共教育财政性支出占全省基本公共服务财政性支出比例和县及县以下九年制义务教育在校人数占全省九年制义务教育在校人数比重之比构成，目前，辽宁财政性教育经费支出公平指数大于1，且数值呈现增大的趋势，表明财政性教育支出向农村倾斜力度在不断加大。在财政投入持续增加的保障下，各类基本公共教育得到巩固发展与提高，初步实现了“有学上”向“上好学”的跨越，城乡居民养老、医疗、失业等保险制度框架逐步建立健全、社会服务、公共文化体育等社会事业稳步发展，社会满意度不断提高。

2.基本公共服务体系不断完善。制度建设更加完善。近年来，为了缩小城乡、区域之间和不同群体之间的公共服务供给，制度建设步伐进一步加快，2015年6月我省启动了并轨的养老保险制度改革，不同社会群体的养老保障问题实现了制度层面的均等化供给，社会保障制度体系建设更为统一;城乡居民养老保险制度、居民医疗保障制度的整合实施，均是对推进公共服务城乡均等化供给的有益探索。

人才队伍和基本设施条件进一步改善。随着财政对学前教育、义务教育经费投入的持续增加，全省各类教育办学条件不断完善、师资水平持续提高。以义务教育为例，2016年全省小学、初中生师比分别为14.2：1和9.9：1，比2011年的14.9：1和11.8：1均有不同程度的减少，中小学教师学历达标率不断提高，其中初中教师本科及以上学历所占比例2016年为86.5%，比2011年（73.5%）提升了13个百分点。全省14个市、100个县（区）、以及街道、乡镇、社区、行政村普遍建立了公共就业服务基层平台，五级公共就业服务网络化体系基本形成。基本社会服务能力提升，全省各类城乡养老机构和社会养老床位分别达到1797家和26.4万张，老年人拥有床位25.7张/千人，與此同时，随着各地对民办养老机构床位给予不同程度的财政补贴，全省民办养老机构急剧增加，床位数占所有养老床位的一半以上，基本形成了公办、民办、公办民营、民办公助等多种方式共存的养老服务模式。公共卫生服务体系逐步健全，按常住人口计算，人均拥有医疗机构床位数高于全国平均水平，32家县级公立医院全部取消药品加成。全省残疾人社区康复服务档案占比59.1%，残疾人“两个体系”建设取得显著成果。

3.基本公共服务水平明显提高。在财政投入不断加大、制度建设不断完善、设施条件和人才配备条件不断改善的同时，全省基本公共服务水平明显提高。义务教育阶段普及率不断提高，义务教育巩固率由2011年的95.7%提高到2016年的97.2%，其中沈阳、大连等九市均已高于平均水平;在学前教育三年规划的推动下，学前教育快速发展，学前教育三年毛入园率2016年为99.1%，比2011年（85.4%）提升了13.7个百分点，比同期全国平均水平（70.6%）高了近17个百分点。多方举措统筹推进城镇就业困难人员、农村转移劳动力等重点群体就业，零就业家庭保持动态为零。城乡社会保障覆盖面不断扩大，城镇职工、居民参保人数和参保水平得到不同程度的提升。全省连续提高城乡低保标准，2016年城乡低保人均标准分别为517元/月和3768元/年，比2011年的310元/月和1970元/年均有较大程度的增幅，与此同时，2016年加大了对农村低保标准的调增幅度，以此缩小城乡保障水平的差距。基本公共卫生服务全面达到服务标准，慢性病、重性精神疾病管理率超过国家服务标准，城乡居民健康水平明显改善，全省健康档案建档率达到85%，糖尿病、高血压管理率达到70%以上。在公共文化设施不断完善的推动下，全省文化服务水平和能力显著增强，国民综合阅读率不断提高，公共体育服务水平显著提升，群众体育蓬勃开展，全省经常参加体育锻炼人口比例（41.16%）高于全国平均水平（33.9%）7.26个百分点。

二、辽宁基本公共服务建设存在的问题

1.公共财政对基本公共服务体系的保障需进一步提高。从近年的相关数据来看，辽宁基本公共服务体系建设要滞后于经济发展水平，以2000年为基期，全省社会发展总指数最近五年的年均增长率为10.7%，而全省GDP和公共财政预算收入平均增长速度为17.45%和23.58%，均高于社会发展总指数的增长速度。基本公共服务与经济发展水平和公共财力不相匹配，其主要原因在于财政对基本公共服务的投资不足，基本公共服务投入没有随着经济发展水平的提高而增加。从总量上来看，财政用于教育、社会保障和就业、医疗卫生等方面的支出“十一五”“十二五”年均增长分别为19.23%和8.07%，“十二五”财政用于上述三项公共事务支出的增速明显低于“十一五”期间。从占比来看，“十二五”期间，财政教育、社会保障和就业、医疗卫生三项支出所占的比重在35%左右，自2015年以来有所增加。与其他省份相比，辽宁除了社会保障和就业、住房保障支出比重相对较高外，其他公共服务财政支出占比，多数低于全国平均水平，其中财政教育支出、医疗卫生和计划生育支出所占的比重在全国省市排名中，位居第27位和第30位。

2.基本公共服务体系建设还需进一步完善。首先，在制度设计上，制度设计的不完整、不统一和不衔接等问题仍然突出。农村尚未建立工伤、生育和失业保险制度，对困难群体的住房保障仅限于危房改造，面向农民工的基本公共服务制度建设仍然处于缺失状态，养老、医疗等社会保障制度的城乡对接问题依然是推进公共服务城乡均等化供给的重点和难点。其次，供给主体单一，社会资金参与不足。从公共服务基础属性来看，政府必须是基本公共服务的供给主体，但从供给能力和效率来看，政府不应该是唯一的供给者。长期以来，辽宁乃至全国供给主体单一问题较为突出，政府作为唯一供给主体必然产生效率低下、资源短缺与浪费并存等问题。再次，基本公共服务标准化的建设亟待规范完善。由于目前基本公共服务城乡间、区域间供给能力和水平差距较大，短期内实现区域的绝对均等化难度较大，所以多数文件和政策中对各项基本公共服务标准描述弹性很大，可以考虑当地实际情况，没有统一的参考。最后，城乡之间、地区与群体之间仍存在一定的差距。从城乡差距来看，以义务教育为例，义务教育办学设施水平和教育质量在城乡之间差距较大，贫困地区农村学校设施条件差，师资外流现状严重，教育师资差距较大。从地区差距来看，以居民最低生活保障标准为例，低保标准地区差异在1.5倍左右，如2016年沈阳和朝阳城市居民最低生活保障标准分别为634.4元/月和441元/月。

3.基本公共服务效果有待进一步巩固和提高。首先，基本公共服务体系建设已经取得成效但还需进一步巩固。以社会保险服务为例，在养老保险方面，由于参保政策缺乏灵活性、参保成本高、待遇标准低以及社保关系在不同城市间不可转移等问题，中断缴纳社保的人员有所上升，多数流动性大的农民工自愿弃缴社保。在医疗卫生方面，卫生部2009年对健康档案的管理进行明确规定，受行政干预、考核评价的影响，辽宁健康档案建档率已达到85%，然而从档案的利用情况来看，由于目前农村基层网络信息还没有被广泛使用，很多文件都是纸质版的材料，很难在居民就医时及时、有效、动态的补充完善。其次，基本公共服务领域仍需进一步拓展。基本公共服务包括底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务和公共安全服务等四项内容。目前我们的规划对城乡环境、公共交通、公共安全等居民密切關注的领域还没有具体设计，基本公共服务的类型和内容亟待进一步拓展。

4.公众参与和监督问责机制缺失。社会公众对基本公共服务供给内容、供给过程、供给结果的知情、决策参与、事中事后的监督是实现基本公共服务均等化的前提条件，也是不断提高服务体系运作效率的重要基础。然而，目前基本公共服务的公众参与机制不完善，互动与监督问责薄弱。一是，在基本公共服务的供给决策过程中，社会公众需求表达机制尚未建立，加上公共服务绩效评估过程缺乏对公众满意度的关注，导致公共服务的供需脱节问题较为严重。二是，在目前基本公共服务的问责模式中，对公共服务绩效评估的结果并不接受公众的监督，也没有纳入政府及干部考核的内容范围，为此，整体上的软约束状态不利于监督问责机制的建立。三是，公共服务预算是保证公共服务供给数量和质量的重要保证，然而，目前公共预算中，其他支出占比较高，而且财政对各类公共服务的投入力度没有明细统计，这也是目前对基本公共服务评估考核的主要难点之一。

5.基本公共服务社会公众满意度不高。目前，由于基本公共服务供给总量不足，而且社会公众对基本公共服务需求的表达机制和反馈机制还没有形成，互动监督薄弱，致使公众对基本公共服务的满意度不高。在中国社科院发布的中国城市基本公共服务满意度评价报告中，沈阳市和大连市基本公共服务满意度在全国38个城市中的排名分别为第13位和第24位，从单项指标的排序来看，沈阳市保障性住房、公共交通、公共安全、医疗卫生、文化体育的满意度进入全国前十位，而对基础教育、社会保障和就业、城市环境、公职服务的满意度较差，特别是基础教育满意度的排名仅为第20位;大连市9项公共服务的满意度均没有进入全国前十位，其中公共交通、住房保障、基础教育、社会保障和就业、公职服务的满意度更差。整体来看，社会公众对基本公共服务的满意度不高，特别是群众关注度较高的基础教育、社会保障和就业等领域的服务水平和质量亟待进一步提高。

三、辽宁基本公共服务建设面临的制约因素

1.经济新常态，经济发展处于下行期，持续增加基本公共服务财政投入面临的压力加大，加上社会公众对基本公共服务的供给数量和质量要求不断提高，供需矛盾加剧。经济发展处于下行期，加上一些体制性、结构性矛盾尚未根本解决，财政收入将步入一个低速甚或负增长时代，基本公共服务财力保障难度加大。然而，在供给缺乏财力保障的同时，基本公共服务的需求却在不断增加。首先，随着城镇化的推进和社会公众生活质量的提升，消费观念和结构快速升级，社会由生存型向发展型转变，公众对基本公共服务的数量和质量均将有所提高;其次，人口老龄化问题将会加剧供需矛盾。省老龄工作委员会办公室提供的数据显示，辽宁老年人每年以5.1%的速度增长，平均每年有30万人进入老龄，超过60岁的人群比例达到了19.13%左右，高于全国平均水平，其中大连、丹东、锦州等市老龄人口比重已经超过20%。这将对辽宁的养老保险、医疗保险等产生极大压力。

2.城乡二元经济社会结构对基本公共服务均等化的制约与影响明显存在，农村基本公共服务供给起点较低，短期内城乡基本公共服务水平不均衡的问题仍会十分突出。以城乡社会保障体系的建设为例，近年来，在相应制度安排下农村社会保障制度体系日臻完善，新农保基础养老金最低标准和新型农村合作医疗支付标准不断提高，但城乡居民所享受的保障水平仍然差距较大。

3.基本公共服务体系协调运转的支撑系统缺失，对供给主体和消费主体双方的规制均不完善。基本公共服务标准化建设仍然处于起步阶段，多数服务标准制定较为模糊。此外，由于目前信息化体系和社会征信体系建设不完善，很多公共资源不能在最需求的群体间实现有效配置。以保障性住房的分配为例，由于公众信息系统建设滞后，很难动态跟踪受保障群体的收入和住房情况，在这种情况下，一方面很难保证有限资源的公平分配，另一方面会导致住房保障制度退出机制不完善，特别是以获得产权为主的保障形式，容易产生福利固化问题，导致保障体系的有效性降低。

四、推进辽宁基本公共服务建设的对策

1.完善基本公共服务供给制度。加快转变政府职能，制定实施更加有利于实现基本公共服务均等化的财政保障政策，确保财政投入基本公共服务与财政增长速度相适应，同基本公共服务需求增长相匹配。充分发挥省级财政转移支付的调节功能，增加对县级政府的转移支付，有效调节省内基本公共服务财力差距，从财政投入和基本公共服务供给水平两个方面着力解决城乡基本公共服务不均等的问题。扩大基本公共服务面向社会资本开放的领域，建立和实施政府采购服务体系，引入市场和非营利志愿组织提供公共服务。

2.建立健全基本公共服务标准和公众参与机制。建立健全制度建设，即完善基本公共服务标准体系、规范实施监督制度和规范操作制度，引导公共资源合理配置。重点开展各领域標准的制度修订，进一步完善基本公共服务技术和管理规范，增强制度的衔接性，设施的便利化程度，服务的标准化程度，提高公众的满意度。建立健全公众参与机制。增加基本公共服务预算透明度，规范政府和公共服务部门的责任行为。通过引入社会中介机构来完善基本公共服务监督机制，建立外部评估机制。

3.健全科学评估指标体系和评价报告制度。以明确政府职责为目标，以保障基本民生需求为目的，以提高公共资源配置效率和公平性为主线，以基本公共服务绩效评价为重点，建立一套相对完整的评估指标体系，从投入、执行、结果和反馈四个维度对基本公共服务的发展进行评价。各级发展改革部门负责跟踪和分析基本公共服务体系建设和监督检查情况，以适当方式向社会公开。将基本公共服务供给纳入对政府和干部的绩效考核，适当增加考核权重，完善问责机制。

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责任编辑  魏亚男