人性假设：政府行为新的解释框架

张洪武

[摘  要]理性经济人假设在解释政府行为时有一定的解释力，但它忽视了人性中的有限理性面相，这就使它在解释政府行为时缺乏充分的说服力，而人性假设则可以有效躲避这种片面性，从而对政府行为做全面的理性分析。人性假设认为：人性中具有自然性的一面，也具有社会性的一面，在其自然性中，人有理性的一面，也有非理性的、感情冲动的一面，在其社会性中，人有利他的特性，也具有自利追求，但在分析政府行为并为约束政府行为而进行制度设计时，我们就不能从其完全理性、利人利他的天使特性出发，因为如果这样，任何制度设计都将是多余的，而只能假定人人都具有非理性或不完全理性，并假定人人都是无赖，尽管这一预设在现实中可能是谬误，但在政治上绝对是真理，因为只有从这样的预设出发，才能设计和营造良好的政治生态，促进政府公共性的实现。

[关键词]人性假设;政府行为;协商嵌入;政治生态

[中图分类号]D60    [文献标识码]A    [文章编号]1672-2426（2017）07-0016-05

在分析政府行为时，作为现代公共选择理论的创始者，布坎南吸收了斯密等前辈的经济人思想，他全面系统地用市场经济的分析方法研究了政治领域中的行为模式，提出了政府理性经济人假设，为我们研究政府公共性提供了丰厚的理论资源。布坎南认为：“公共选择理论体现了这样一个基本的行为假设，即那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和我们一般人并没有多大的差别，他们总想成为个人效用最大化者”[1]。他们之间的差别仅仅在于各自在不同的领域或方面追求各自的目标以及为达到目的而算计的手段不同而已。

但是，理性经济人预设只能解释政府行为的一个方面，它预设政府官员是与我们一样的一般人，不比我们更好，也不比我们更坏，都是追求利益最大化者，并且还预设这些政府官员都具有完全的信息和无懈可击的判断计算能力，但这样的解释框架，依然无法解释政府由于理性缺失导致的政府公共性流失，理性经济人假设在解释政府行为时并不能看作是一个具有充分解释力的解释架构，我们在本文中使用的“人性假设”这个解释框架，由于它既假设人类的理性经济人属性，又假设人类的有限理性，所以是比经济人解释框架更具有解释力的解释框架，在这个解释框架基础上，我们进一步提出政府权力选择与协商监督一起作为分析政府行为、预防公共性流失的约束条件。

一、人性假设作为分析政府行为的逻辑起点

（一）有限理性

人性假设理论不同于理性经济人理论，首先在于它不承认人具有完全理性。作为自然人，不论你是印刷工，还是经理人;不论你是作家，还是政府官员，我们在前在预设中都不能设定他们都是具有完美理性、洞察秋毫的先知，而只能假定他们也是“有局限性的智灵”。作为自然人，它也存在理性缺陷。一是信息搜集的不完整性。“在真实世界中，当个体就社会问题进行决策时，他永远不可能获得他所需要的所有信息。他确实能获得某些信息，但这些信息是零散的，不完全的，但他必须在限定的时间内做出决策，行动的紧迫性（就像笛卡尔所说的：‘在生活中，行动的溪流刻不容缓）使得收集全部信息的希望成为泡影……在任何情况下，由于社会生活的复杂性，个体永远无法利用所有必要的信息。政治决策就其本质而言就是在不确定性中进行选择。”[2]除了客观信息瞬息万变外，信息掌握还受到行为人故意隐瞒的影响，从而出现伪造信息：作为委托人的上级领导喜欢阿谀奉承、作为被委托人的下级官员为了自身升职等因素也喜好报喜不报忧，致使信息统计水分太多;作为既是消费者，又是选民，又是纳税人的公民来说，为了享受到更多的公共利益而减少自己的税收支出，他有可能隐瞒对公共事务的偏好需求，“事实上，理性的消费者会故意把自己的偏好报小一些，以便既能享用公共产品又少纳税。”[3]这样，政府作为集体消费信息收集者所收集到的公共物品需求信息有可能就是虚假的，政府决策面临太多的未知数和不断变化的内外部环境，从而在公共物品提供上也就难以避免无效率。二是认知局限。正如孟德斯鸠所说，人作为物理存在物，受自然规律支配，作为“智能的存在物”，则受有限理性的支配，“他是一个有局限的存在物;他和一切‘有局限性的智灵一样，不能免于无知与错误;他甚至于连自己微薄的知识也失掉了。”[4]哈耶克也强调每个人都有着“理性不及的无知状态”。政府不是神造物，作为自然人的组合，对于不确定的环境，它不可能拥有无限的记忆力、理解能力、计算能力、判断力、预测能力、决策力，人作为“智能的存在物”就是“有局限性的存在物”，这表现为人的认知局限以及智力资源的稀缺性，再加上分析问题视角的局限，在对内外部环境、主客观因素等信息进行综合分析判断的基础上，决策力图达到但又总是难以达到帕累托最优。就是说，不仅信息不全使人们难以达到决策最优，即使具有完全信息，由于受到认知局限，也难以达到决策最优。三是政府受不良情感因素的困扰。既然政府是自然人的组合，它有理性的因素，也就有情感的因素，这里所谓情感因素不是指下面我们要讨论的与自私性有关的偏好，而是指决策者性格中的人格缺陷：情绪化、易冲动、浮躁、偏执等等不是“有意”的恶，而是自身性格中不能自控的情感因素纷扰导致的恶，受这些情感因素的干扰，决策者丧失理性，不能审慎思考，在不希望造成决策失误的情况下造成了决策失误，“因为人们的感情力量一般说来比理智更为强大。”“因为感情之火只能使理性目眩，而不能使之眼明。”[5]尤其是人的愤怒以及与其相类似的情感容易使人失去心理平衡而致判斷失误。四是疏忽大意的无知。“即具有有关知识而出于疏忽的无知”，“这种行为不是一个本无知识的人的行为，而是一个有知识但没有实际地去运用知识的人的行为。”[6]这种疏忽大意的无知，是无知状态的行为，这种行为本是可以避免的，但由于当事人疏忽大意、由于过失而没有避免，造成决策失误，那么，这也归于理性缺陷或不完全理性导致的公共性流失。

（二）“无赖”预设

人性假设除了假设人都具有有限理性外，还假设人性本恶。最早从人性视角提出政府本恶假设的思想家是中世纪后期意大利政治思想家和历史学家马基雅维利，他没有用圣人、天使之类的语言描述“公务人”（public man）的行为模式，他认为，“要统治者援手拯救祖国而完全出诸公心是不可思议的，这其中必然掺杂了大量的私欲和肮脏的权术。”[7]并提出，无论谁想建立一个国家并制定法律，都必须从人人都是恶的这一设想出发，人人都是恶的，才需要利维坦这个“恶魔”出场，以恶制恶。18世纪的卢梭和休谟进一步发挥了这一观点，卢梭在《论政治经济学》中指出：“一般说来，要求那般实际上是主子的人舍弃他们自己的利益，而照顾任何其他的利益，那是滑稽可笑的。”[8]休谟在《论议会的独立性》一文中进一步总结了前人的观点，认为：“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。”[9]休谟的这一预设既是对先前政论家们思想的概括，也为后来的政论家们所继承和发展。在19世纪最后25年，意大利的财经理论家和社会学家也介绍过类似马基雅维利的“统治阶级”模式，这个模式与布坎南等人的“公共选择理论”有许多共同之处。

人性假设说明，无论是在政府中工作，还是在其他领域中工作，无论是政府官员，还是企业家、雇佣工人、教师、神父、演说家都一样，都具有人的一般特性，不仅存在理性无知，还可能是无赖，他们都有亲朋好友、同事同学以及其他社会网络，他们也要吃喝玩乐，也有七情六欲，“作为有感觉的动物，他受到千百种的情欲的支配”[10]，为了满足自己的各种欲望，他也会进行理性算计，当行动的预期收益大于预期成本的时候，他就会冒险，当预期利益小于成本时，他就畏葸不前，政府官员作为经济人也是这样，无论是作为决策者，还是作为行政、司法人员，他的行动总是在成本和收益之间进行权衡，所以，不要以为在政府中工作的人员就多么高尚，实际上都是理性的谋利动物，不过，他们比一般人更为可怕的是，他们有着公民所赋予的以暴力为后盾的权力，这使他们理性的谋利行为造成的社会危害将更大。

尽管不是一切政府机构以及一切在政府机构中的公务人员都是无赖和理性的谋利动物，但只要有“个人作为自然人在追求自己的私欲时超过一定限度”这种现象存在，我们在制度设计时就必须遵循休谟的教导，把“人人都假定为无赖”，尽管这一预设在“现实中可能是谬误”，但在“政治上是真理”，作为对人性的描述之用，这一预设一定为假，但作为分析之用，这一预设一定为真，并且是可靠的，在现实中只要有一个这样的无赖之徒存在，我们在设计制度时就必须预设“人人都是无赖”，这是制度设计所使用的理论方法，只有从这样的分析框架入手，才可能建立良好的政治秩序，因为如果“把人看成圣人，为了把结果普遍化来为统治者代理人实施‘法律提供基础，那是太愚蠢了。”[11]如果把人人都设想成天使，那就没有必要建立政府，如果组成政府的公务人员都是天使，那也没有必要建立任何约束条件。

二、政府的行为约束分析

从人人都只具有有限理性以及人人都是无赖的基点出发，为了构建道德政治，抵制权力政治或利益政治，我们提出“受束政府”的概念，并且认为，通过人民对政府权力的选择，通过人民对政府权力运行的协商参与，就可以最大化驯服政府权力，增进政府智慧，促进政府与社会的统一。

（一）权力选择

为了尽量增进政府的理性以及减少政府的无赖行为，首先需要建立政府权力的选择机制，使权力从产生时起就接受来自公民意志普遍性的协商检验。在选择机制约束下，候选人才有可能制定及执行赢得更多选民选票的政策，因为在这种机制下，像在一般消费市场上一样，未来的掌权者如果没有掌握公民消费者的偏好需求并提供满足公民消费者偏好需求的政策，它本身就可能被公民消费者所抛弃，公民消费者从理性经济人的偏好需求出发，在把自己的选票当作货币一样的符号与权力的竞争者交换时，无疑也会把选票投向至少在口头上承诺未来的政策取向中最有可能满足自己偏好需求的一方;另外，至少在理论上，选举制度还具有罢免功能，从而使政府权力具有流动性与暂时性。这样，选举制度无疑就成为人类发明的对政府的未来行为预期最具有约束力的制度安排。但选举制度也会失灵，理论上的分析与实际的政治运行往往还有一定的差距，每隔几年一次的选举并不能保证政府一劳永逸的公共性：（1）选举民主实践证明，强势集团往往提供政治献金资助竞选，然后从胜利者那里获取报酬以抵偿成本，选举便沦为为少数利益集团谋利的金钱政治;（2）一般公民成为政治家手中利用的工具，民主成了少数人的政治游戏，由于它也不能真正反映民意，所以大量选民就可能陷入对政治事务的冷淡和抱怨之中;（3）选民在选举的时候是主人，但在选举过后，主人就成了奴隶，实际上的权力罢免往往还取决于一系列约束条件。美国哲学家罗尔斯就认为选举是不完美的，在选举过后，“政治权力急速地被集中起来，而且变得不平等;那些既得利益者经常能通过使用国家和法律的强制工具来保证他们的有利地位。”[12]（4）竞争性选举民主受到文化传统、文化素质、心理状态的影响，一些非西方国家多党竞争、竞选不仅不能推进公共利益，反而出现了撕裂社会的后果。所以，一方面重视选举制对权力的有效约束，另一方面又不要对选举抱过高的期望及不切实际的幻想，为此，必须探索促进政府公共性的其他约束条件。

（二）协商嵌入

权力选择解决的仅仅是权力来源的公共性问题，为了政府行为公共性，还需要把协商“嵌入”政策制定与执行的整个过程之中，使得任何权力都置于有话语权的公民的健康的讨论之中。

1.决策协商。正如同上面所说的，不仅政府的无赖导致公共性流失，政府的理性缺陷、政府在处理信息方面的能力缺陷也在影响着政府在决策方面的选择，损坏着政府公共性，无数的决策失误所导致社会损失往往是贪官们的贪污腐败所不可比拟的。因此，柏拉图才说：当君主是哲学王，或哲学王当了君主的时候，世界就幸福了。[13]哲学王的智慧固然重要，但哲学王作为人就不能免于无知和错误，在哲学王、在官员、在群众的眼睛里，现实世界是不一样的，只有不同利益群体的无数双眼睛扫描的世界才是全景世界，任何个体对世界的认识都不是唯一的，所以，制定法律和决策的人，避免法律和决策受个人利益的驱动并避免理性缺陷造成的损失，唯有集中集体智慧的协商民主。赫尔德（David Held）在《民主的模式》中强调，公民广泛参与各领域的决策是社会制约国家强力的关键。[14]唯有公民广泛参与决策协商，才能避免利益集团的绑架，同时也才可能使决策失误降低到最低限度。毛泽东指出：“正确的领导意见只能从群众中集中起来又到群众中坚持下去。”[15]“我们政府的性格，你们也都摸透了，是跟人民商量办事的，是跟工人、农民、资本家、民主党派商量办事的，可以叫它是个商量政府。”[16]周恩来同志也说过：新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。同人民商量，也包括同各种合法的社会组织商量，在美国，AFBF、NCPT都在国家教育、健康和家庭问题的决策方面产生影响，通过在地方社会和政府之间建立通道，对于相关的政策问题起到游說、商量、参与起草法案的作用。我国的一些环保组织也参与了水电站开发，湿地、动植物保护等方面的政府咨询活动，发挥了很好的公益作用。政府只有跟人民商量着办事，并对不同意见进行反复协商和审慎思考，才能聚集专家的智慧和群众的意见，并把这些分散的诉求集中起来传达到决策机关，通过审慎思考转化为政府决策。在这里，民众的协商、NPO与政府之间的协商所产生的智慧弥补了政府对信息的掌握，对不确定环境的确定以及有限的认知能力，使决策尽可能建立在集思广益的集体智慧之上，还可以使政府决策更加中立与公正，避免被利益集团所绑架。

2.行政协商。这属于应用性协商的范畴。作为国家意志表达的政策法规都是一般性规定，“在管理和经济法方面还有无数细节，要靠政府的智慧去解决……”[17]，现实情况复杂多变，政策制定和立法不可能想象到实际情况中的每个具体环节，所以立法都具有一定的模糊性，解决立法意图和政策制定中的模糊性就需要“运用性协商”，在这个意义上，行政管理作为国家意志的执行也是一个真实商议的交流过程，而依照法律精神、通过协商裁决各种不能预见的特殊情况，这不是违反法律，不是选择性执法，而是为了更好地忠于法律，体现法律精神，是“作为规则的正义”。另外，尽管行政天生具有反民主的倾向，但行政仍需要吸纳民意，“在法律失效时，应即咨询于公共意志，它是一切法律的根源和补充”[17]，公民可以对政府行为进行评估和点评，作为被管理被服务的对象，作为国家权力的主人，每个公民与政府权力的行使都处在在场互动之中，所以，他们最有资格评价政府行为，不仅可以在场对话交流、评价，也可以通过网络问政、信访、市长热线、网上信箱、接待日等建立讨论的行政，并尽量增加“在场”的协商，前提是政府在法律允许的范围内实行政务公开（如工程招投标、土地拍卖、就业、教育、扶贫、社会保障等等），而不能以保护国家机密为借口拒绝公众参与和监督。

行政过程中民众的协商参与可以有效促进官员严格执法，不徇私情，这叫做行政吸纳民意，这个过程至少在几个方面增进着政府的公共性：一是促使政府官员提高素质应对公民的拷问和质疑，尤其通过政府官员与公民面对面直接“在场”对话交流的情况下，公民大众作为主考官，他们直接考验着作为人民公仆的政府官员的执政能力。二是有利于行政司法过程的公正性。公民参与案件的陪审，不是像托克维尔所认为的那样，不知道陪审团对诉讼当事人是否有用，好像只对主审的法官有用，实际上，陪审团既对主审法官有用，也对诉讼当事人有用，它既可以防止法官徇私枉法，促进司法与德性的一致，又可以帮助法官更好地适用法律，预防司法中的理性缺失，以保护诉讼当事人的合法权益，避免冤假错案。三是通过过程监督、结果反馈，还可以进一步完善各种决策与法规。公共决策的效果如何，政府执行得如何，需要经过一个过程，在这个过程中，随着各方面不确定性的暴露，受政策影响的基层群众也会逐渐显示自己的偏好诉求，决策实施的效果会逐步显现出来，公众的话语，他们的协商反馈，是弥补政府有限理性、进一步完善政策法规的重要依据。

在当代对政府行为的理论研究中，国内外学者普遍引用布坎南的理性经济人假设，从而成为20世纪后半叶以来研究政府行为最为重要的理论，这一假设对于分析政府行为，设计约束政府自利性的制度和规则，无疑具有积极的理论意义，但是，理性经济人假设的一个基本观点是，理性经济人具有完美的理性、无可置疑的判断能力和预测能力，这就是所谓的“完全理性假定”，按照这样的假定，每个人都是自利的，而且是自身福利状况的最佳判断者，他按照成本——收益原则就能够确定自己的目标函数并选择最优路径实现它。如果按照这样的思路，我们似乎只需要设计一些约束政府追求自利性、损害社会公共利益的制度，而无需对政府的决策、行政司法失误承担任何责任，因为，这个假定不承认政府具有有限理性。但是，这样的判断显然与政府权力运行的事实相违背，而且有的学者也对此提出异议，西蒙就指出了决策者在知识和计算方面的局限，理性行为者至多也就是假设的理性，实际上不可能。[18]鉴于这一解释框架的局限性，我们在本文中用“人性假设”替代了“理性经济人假设”，并把它当作分析政府行为的逻辑起点，因为这样的假设不仅对于理性经济人假设可以解释的政府“无赖”行为，而且对理性经济人假设无法解释的政府“无知”行为（信息不全、环境不确定、认知偏差所导致的有限理性），那些由于政府“无知”所导致的巨大社会损失，都有很强的现实解释力。从这个逻辑起点出发，我们才能够在制度设计上不仅要约束政府自利性的无赖行为，而且也要尽量减少政府由于无知所导致的决策及行政、司法失败，由此我们不仅需要强调权力来源上的选举制，尽量选择那些德才兼备之士掌管政府权力，更进一步强调了协商对政府权力运行的全程、全方位嵌入，协商民主不仅是检验权力的试金石，也是神秘政治寿终正寝的因素，在协商民主面前，任何权力都不能毫不收敛地纵容自己的私欲，所以，通过社会对政府权力运行全方位的协商参与，为的就是在基于人性假设之上，构建增进政府智慧、钳制政府不能为恶的制度，创设出规制权力、推进政府公共性的政治生态。

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责任编辑  宋桂祝