浅析儒家文化与政府绩效预算管理

徐峻

摘 要：本文概述了我国古代“黜奢崇俭”“量入为出”“量出制入”的预算思想，阐述了我国政府预算深受传统儒家文化思想的影响。而绩效预算管理作为当下最具效率的预算管理方式之一，由于其缺少儒家文化思想内涵的指导，导致其在改革过程中已出现了一系列问题。基于政府绩效预算管理与儒家文化之间的内在关系，本文从儒家思想文化的内涵出发，分析了儒家思想文化对于政府绩效预算管理改革的重大指导意义。

关键词：儒家文化，绩效预算

儒家思想文化作為中国传统文化的代表，具有不可比拟的历史地位的，经历千百年来的洗涤和演进，其思想文化对现代政府预算管理起着非常重要的指导作用。预算在中国已有千年的历史，其间大量的思想家和政治家关于如何编制、执行和监督预算提出过许多独到的观点。他们的思想多受传统的儒家思想熏陶，但由于实际情况的差异，又体现出强烈的时代气息。正如中国古代出现过得预算思想“黜奢崇俭”“量入为出”“量出制入”到当下所提倡的“绩效预算管理”等都深受儒家文化的影响。

1 我国古代的预算思想演进

（1）“黜奢崇俭”思想

孔子以周朝的礼制作为评判奢俭的标准，认为治国要“节用而爱人”。孔子最看重的礼也应节俭：“礼，与其奢也，宁俭；丧，与其易也，宁戚”。晏子也认为，人追求财富的欲望是无穷的，因此他主张“幅利”，也就是限制财富。如果说春秋时期思想家的观点还多是从个人和家庭出发的话，自战国开始，节制支出的观点就更加有针对性地指向了国家财政[1]。荀子发展了孔子的观点，提出“节用以礼，裕民以政”，明确提出了国家应该以“礼”作为用度依据，以百姓富足作为财政工作的第一要义。故此“黜奢崇俭”死思想在中国古代一直被思想家和政客们所推崇。

（2）“量入为出”思想

黜奢崇俭的观念延续了上千年，与之相应的量入为出思想也有非常悠久的历史。《礼记》最早提出“量入以为出”，此后一直被奉为圭臬，直至唐德宗年间杨炎提出“量出以制入”的理财原则并实施两税法，撼动了延续数千年的“量入以为出”思想。在南宋时期，朱熹和陆九渊兄弟倡导财政应量入为出，指出 “量入”不仅仅要准确计量财政收入，还应该与各地区的经济情况、百姓的实际负担能力相匹配。陆九韶更是进一步提出“用度有准”的观点，虽然没有上升到国家的高度，但不可不谓是量入为出思想的直接体现。古代“量入为出”的财政预算思想最根本的表现在与其任统治阶层随心所欲地制定开销计划并让百姓埋单，不如先锁定财政收入，使得财政支出不至于失控。

（3）“量出制入”思想

汉武帝时桑弘羊主管国家财政，在“独尊儒术”政策下，桑弘羊在国家财政方面的管理也深受儒学文化的影响。《盐铁论》中有记载“计委量入，虽急用之，宜无乏绝之时”的说法，就此提出的根据国库的充裕程度来确定财政收入，亦体现出量出制入的思想，是对周朝以来量入为出思想的一个大胆的挑战。唐中叶时的儒学代表杨炎提出“度宫中经费一岁几何，量数奉入”的观点，也充分表明了“量出制入”的预算思想。杨炎之后，王安石、李鸿章等人都在实际的财政工作中采取过类似量出制入的管理模式，但均未明确提出量出制入的思想，及至清末从欧美国家考察回国的学者、官员以量出制入为原则编制财政预算才被公开提出。

中国预算制度起于先人创立国家之时在财政活动中的实践摸索，其后的思想家和执政者不断总结，并在理论上进行创新，再在实践中进行检验。这样反复的试验最终形成了一套与中国传统哲学及现实生产力相匹配的财政预算思想体系。当代执政者在编制和执行国家预算时，应坚持传统思想中的精华，每一分财政支出都应实实在在地作用于国民经济和社会民生，并在注重效益的同时兼顾节俭。

2 绩效预算改革中的问题

绩效预算是近年来公共管理领域的新兴概念。绩效预算是以政府战略规划为起点，以绩效为主线，以制定年度绩效计划、编制绩效预算、预算执行绩效监控、绩效评价和绩效审计、评价结果应用为主要环节的预算全过程管理新模式[2]。

目前，绩效预算改革已取得了一定的成绩，但也还存在诸多影响绩效预算管理成效和改革推进的问题。一是绩效目标编制滞后。在实际执行过程中，由于时间紧、任务重、人手少，部门预算编制之时，根据项目匡定资金总额居多，但绩效目标一般不明确、不清晰，大多数滞后。二是绩效未能及时跟踪。对于分期支付资金的项目，无法实现绩效跟踪与支出进度有机结合、资金支付与绩效跟踪结果有效挂钩。财政部门还没有真正做到根据项目实施进度、绩效运行及纠偏情况支付财政资金。三是绩效评价结果应用不够充分。绩效评价结果与预算编制结合度不高，专项资金评价结果对专项资金制度修订影响力不大，绩效评价结果的问责力度不大，绩效评价结果的信息公开尚处于试点阶段。这些问题的出现，侧面上可以反映出绩效预算管理政策的实施者们没有把儒家思想文化的核心贯彻其中，没有赋予其内涵[3]。

3 儒家文化于绩效预算的意义

（一）“仁”作为儒家思想的核心，以“仁”为指导原则要求政府在绩效预算改革中坚持恭、宽、信、敏、惠。评项以信，确实按照标准来评价预算绩效，杜绝出现权利倾轧与人情世故所导致的一切问题；办事以敏，在预算编制、绩效监控、绩效评价、绩效审计、预算发放和绩效结果反馈等上面提高整个系统的办事效率，切实以落实责任制来督促每个部门、每个当事人提高办事效率，杜绝一切懒政现象；立项以惠，政府的职能是为民谋福，予民以惠，所以在对各部门所申报的项目审核立项之前，把能否为人民带来切身利益的作为项目之根本。

（二）中庸之道，天下之道。中就是不偏不倚，做任何事情都应把握度，恰到好处才好，如果做得“过分” 或“不及”，都不会达到目的。相反，偏激是导致事物失败或者走向反面的重要因素。在绩效预算改革中，把握好中庸之道至关重要 [4]。中庸之道在政府管理上提供了许多借鉴和启发。 比如， 以和为贵、 刚柔并济、 兼容并蓄、 进退有节等。中庸之道拓宽了绩效改革的道路，它所提倡的以和为贵、诚恳待人、以理服人、刚柔并济等能解决在法律层面难以解决的一些问题。另外，管理者本着中庸之道实施绩效预算改革，能使实施效果更加明显。

（三）修身、齐家、治国、平天下的君子之道。儒家思想文化认为管理的根本是个人的品德和素质，只有当管理者拥有了管理之根本，管理才能有效的进行。绩效预算管理，虽然是以法律作为后盾支持，但是如果各个部门的领导们能够以《大学》中的君子之道要求自身，那会在绩效预算改革的过程中事半功倍。君子之道是道德层面的软约束，而绩效预算是法律方面的责任制，它们犹如车之双轮、鸟之双翼。绩效预算如果没有君子之道加以辅助，那么将如单轮之马车，只能摇摇晃晃前行，并随时有覆灭之险。

中国古代的思想家和政治家们，把自身的儒学思想运用到治国统政、国家财政的预算管理中去，创造出了“黜奢崇俭”“量入为出”“量出制入”等预算思想，这些思想在上千年的岁月洗涤和朝代更替中发挥着重要的影响。虽然随着时代的发展，这些预算思想已经不能适用于当下的经济体，已不能够正确的发挥出治理国家财政的效用，甚或已经退出了历史的舞台。但溯本求源，从渊博的儒家思想文化中汲取合适的文化为当下的绩效预算改革推进助力已迫在眉睫。

参考文献

[1]舒丽娟，付志宇. 中国预算思想演进刍议[J]. 东北财经大学学报，2017，（02）：17-23.

[2] 张晓岚，吴勋. 面向绩效预算的预算绩效评价实现框架[J]. 商业研究，2009，（11）：76-79.

[3] 黄济美，冯俊，成涛林，张年荣. 绩效预算管理实施路径的若干思考——以江苏省苏州市为例[J]. 财政监督，2017，（02）：84-86.

[4]王宋余. 儒家思想文化与当代政府管理[J]. 现代商业，2010，（35）：198-199.