国家级经济技术开发区的转型升级与创新发展

郝红梅

[摘 要]国家级经济技术开发区整体上依然处于成长和转型阶段，产业、土地和管理问题削弱了其在开放和体制改革方面的先导作用，阻碍了其进一步发展。面对发展环境、条件、任务、要求等新的变化，国家级经开区在战略层面、政策层面、体制层面、开放层面需要加快转型升级和功能提升，加快创新驱动发展，加快产城融合探索和开放合作步伐。

[关键词]国家级经开区；问题；转型升级；创新发展

[中图分类号]F127

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2017）07-0037-04

国家级经济技术开发区是我国最早在沿海开放城市设立的以发展知识密集型和技术密集型工业为主的特定区域，后来在全国范围内扩展，大都位于省市自治区的省会等中心城市。经过30多年的发展，国家级经开区已成为所在城市及周围地区经济发展最快、投资环境最优的现代化产业集聚区。2016年，219家国家级经开区地区生产总值、财政收入、税收收入、固定资产投资同比均保持增长（见表1）。

一、国家级经济技术开发区面临的问题

近年来，国家政策环境和发展理念有较大调整，国家级经开区的自身情况也发生了变化。总体来看，国家级经开区整体上依然处于成长和转型阶段，尚存在一些问题，主要是产业、土地和管理问题，如产业集群不发达，科技创新能力不强，发展空间瓶颈突出，法律地位不明确等。这些问题削弱了经开区在开放和体制改革方面的先导作用，阻碍了其进一步发展。

1.同质化竞争

在地方政府追求GDP、财政收入、工业增加值的考核制度下，很多经开区为追求快速发展，在产业门类的选择上出现了一哄而上的从众化趋势，主导产业的确立雷同度较高。绝大多数国家级经开区都把目前国家鼓励发展的战略性新兴产业作为发展的重点，几乎每个区都在积极发展电子信息、生物医药、光机电一体化等产业，汽车制造及其零配件产业成为许多经开区的支柱产业。大量同类产业的聚集和重复建设不仅造成各种资源的紧张和浪费，也造成各开发区之间、企业之间的相互竞争，应该引起高度关注并建立相应的预警机制。同质化竞争使产业转移所带来的风险增加，也导致国家级经开区失去其原本应有的承担国家战略探索的使命。

2.发展不平衡

目前国家级经开区分别位于我国的东中西部，成立于不同的时间，具有不同的经济发展条件和环境，处在不同的发展阶段，各经开区在规划、运营和管理上有自身的特点，发展水平存在明显的差异。由于地理区位、发展基础和要素禀赋的差异，东部经开区发展较快，围绕主导产业已形成一定规模的产业集群，中西部经开区发展环境相对宽松，土地、劳动力等资源有比较优势，但招商引资相对比较困难（见图1）。

3.缺乏明确的法律地位

国家级经开区的管理机构原则上为所在地市级以上人民政府的派出机构，根據授权行使同级人民政府经济发展、市场监管、社会管理与公共服务职能。虽然部分省市已经由地方人大通过或以政府法令的形式出台了关于经开区的地方性法规，其法律地位问题得到了一定程度的解决，但目前对经开区的功能定位、管理模式、组织形式尚未形成一个全国性的法律体系，较为普遍的管委会模式在国家行政序列中也没有明确的定性，不是一级独立的行政机构，不具备相应的法律地位和权限，缺少行政执法的主体资格，不能建立强有力的行政执法体系。行政授权不到位，致使经开区在宏观控制和管理上缺乏力度，无法在环境建设、减少行政审批、保护企业合法权益等方面发挥应有的作用。

4.管理体制不顺

国家级经开区建立初期，是功能简单的外向型工业园区，以管委会模式为代表的精简高效的管理体制，避免了党委、政府、人大、政协并立的管理机构。但是，随着国家级经开区空间范围的扩大，不少乡镇被纳入经开区内，被征地农民的安置、社区建设与管理、环境保护、教育卫生、社会保障等社会问题日益显现。简单灵活的管委会体制难以与经开区的发展规模相匹配。

经开区管委会作为地方政府的派出机构，虽然多数拥有市级经济管理权限，但在实际运作中关键权力往往不能下放给经开区，致使经开区产业规划、土地征用、工商注册、人才引进、资金融通等方面受制于其他有关部门和有关政策条文的制约。近年来，国家和省市先后对工商、税务、技术监督、社会保障等管理机构实行了垂直领导，一些原本下放给经开区的职能权限逐一上收，有些虽未上收但须逐事逐项上报审核。经济开发和社区管理的双重重担使经开区管理服务职能延伸，财政负担增大，管理体制已呈现出明显的行政化趋势。

5.发展方式粗放

随着国家级经开区数量增加与规模扩容，一些经开区出现了无序和低效开发，产业发展定位不明确，产业结构不合理，布局粗放，土地利用规划和城市建设规划不一致，工业用地供后监管不到位，土地投资强度和产出效益较低。

6.自主创新能力弱

经开区内产业布局基本由外来投资决定，而多数外资企业以分厂经济的模式入驻，主要靠母公司的研发平台或者购买专利技术进行生产，转移的只是成熟的生产工艺，没有自己的研发中心。经开区内的制造业企业，尤其是外资主导的出口加工企业，主要集中在价值链较低端的制造加工环节，高新技术产业规模还不大，自主知识产权较少。

7.政策红利消失

20世纪90年代末开始，国家相继取消了改革开放初期赋予国家级经开区的财政返还等政策优惠。我国加入WTO后，一系列与WTO规则不相符的政策逐步取消，政府赋予经开区的税收、土地、投资等政策与非经开区趋于一致。近年来，国家级新区、改革开放试验区、自由贸易试验区等采取更加优惠的政策措施吸引跨国投资，这无疑对国家级经开区的发展，尤其是以外向型经济为主的园区构成了竞争和挑战，使其面临再造新优势的重要任务。近几年一些地市经济增速下滑，更是加大了经开区招商引资的压力。2016年，219家国家级经开区实际利用外资同比下降10.3%，其中东部107家经开区下降11.3%，中部63家经开区增长1.7%，西部49家经开区下降35%。

8.财力不足

在现有财税体制下，国家、省、市、开发区依次留成，经开区以工业经济为主，形成的税收很大部分为增值税，但经开区留成只有5%，95%全部上缴，这导致经开区财力有限，难以支撑发展。

9.土地资源紧缺

土地资源是区域经济发展的支撑和保障。过去各地国家级经开区通过土地开发获得了迅速发展。目前，国家加强了对新建项目的土地、城建和环保等方面的严格管理，土地指标受到严格控制。经开区发展所面临的瓶颈问题是已规划的土地开发完毕，重大项目招商选址困难。此外，工业用地采用招拍挂方式后，办理时间过长，影响了招商引资进度。

10.人才资源短缺

国家级经开区人才资源结构性矛盾仍比较突出，普遍缺乏公共管理、企业经营管理、创新型科研、现代制造业技能等具有较高专业水准、国际化素质的人才。未来新出台政策及新兴业务也将催生新的人才需求，亟需相应的人才资源跟进。

二、国家级经开区发展的支撑条件发生变化

当前，世界经济出现了一些新的变化趋势，科技创新孕育新的突破。国家级经开区面临的发展环境、条件、任务、要求等都发生了新的变化，主要有以下几方面的推动因素。

1.国际产业转移扩展

当前，跨国投资更趋系统化，从传统生产环节向生产、流通、服务等多环节转移。国际产业转移越来越多地考虑产业转移承接地市场与消费者的需求，更加重视获取技术和科研成果。新兴工业国具有高新技术的产业和新兴产业成为外资并购竞相追逐的热点。产业链的连锁转移使单个企业之间的竞争演变为生产体系或供应链之间的竞争，凸显产业集群的重要性。

随着产业转移、要素重组和全球供应链集成方式的改变，国际投资的流量、方向、结构等也将随之发生变化。跨国公司因此更看重东道国的配套能力、产业链、企业群和投资软环境等要素，更注重区域的整体竞争力，有产业特色和配套产业基础的大型开发区将成为承接国际产业链转移的重要载体。

2.国内外竞争加剧

在全球经济低迷的大背景下，各国为抢占发展先机，对市场、资源、人才和技术的争夺更加激烈。受新兴经济体综合制造成本上涨的影响，劳动密集型产业特别是低端制造环节加速向低收入国家转移。2015年，流入柬埔寨、印尼、缅甸、菲律宾和越南的外国直接投资继续保持增长。与此同时，一些中高端制造业向发达国家回流，部分产业已由离岸生产转向近岸或在岸生产。发达国家可能通过“再工业化”靠技术硬实力和制度软环境引领产业革命，对中国提升产业竞争力形成挑战。另一方面是内在因素，我国经济发展已进入调档减速阶段，土地调控力度明显加强，劳动力成本上升，节能减排压力增大，自贸区和一些行政性新区的设立给国家级经开区的发展带来了新的挑战。

3.新发展观念引领发展

当前，支撑我国经济增长的制度机制已发生变化，市场准入门槛进一步降低，政府管制进一步放松，投融资环境进一步改善，法律环境进一步健全。党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。在新常态下我国经济发展从单纯追求GDP和财政收入转向追求全面、协调和可持续发展，发展动力从依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。构建现代产业体系，提升科技创新能力，强化绿色生态发展是国家级经开区新一轮发展的核心工作任务。

三、国家级经开区在开放发展中把握战略机遇

按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，国家级经开区今后在战略层面、政策层面、体制层面、开放层面需要解决好以下几个突出问题。

1.加快转型升级和功能提升

“十三五”时期，经济转型、社会转型、生态转型仍然是国家级经开区的发展重点，经开区必须更加注重园区经济与城市经济相融合、对外开放与改革创新相统一、政府引导与市场主导相结合，将经开区建设成为开放合作示范平台、产业优化升级示范平台、国际化创新驱动示范平台、行政体制改革示范平台、城市综合治理示范平台。伴随着这种综合转型，经开区的发展模式、发展战略、社会经济结构及支持政策体系都需变革。从政府层面来讲，在符合国家相关政策导向的前提下，至少有以下几个值得关注的方面：

一是支持國家级经开区率先转变经济发展方式，推动产业结构向高端、高效、高附加值转变，促进优势传统产业走上创新型、效益型、集约型、生态型发展道路，大力推进技术改造、研发设计、品牌提升和产业链整合，支持已有工业开发区改造成生态型工业区，全面优化技术结构、组织结构、布局结构和行业结构，在技术创新平台建设布局、项目审批、资金安排等方面予以优先支持。

二是支持经开区建设从本地化、区域化向国际化转型。从理念国际化、平台国际化、产业国际化、企业国际化、人才国际化着手，从全球价值链的视角出发，立足本地的资源禀赋，抓住国际投资趋势，提升经开区在全球招商引资中的竞争力。精确选择，分类培育，重点扶持一批产业结构层次高、研发创新功能强、国际交流渠道畅、综合服务效率好的国际化园区。

三是支持经开区管理由行政型向法治化转型。支持国家级经开区进行理论总结和创新，建立起富有活力、创新导向、法治保障的行政权力配置结构和运行机制，法律地位和行政授权相一致，经济管理和社会管理相适应。具体说，就是以法治行政理念为支撑实现三个转变：政府职能向创造良好投资环境、提供优质公共服务、维护公平竞争环境转变，组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化转变，管理方式向规范有序、公开透明、便利高效转变。通过实践总结，条件成熟时可由全国人大常委会出台《国家级开发区条例》，为其持续发展提供法律保障。

四是支持经开区结构向多园化、多功能的现代化新城转变。推动园区产业由制造业为主向制造业和服务业融合转变，形成“全链条”产业聚集群；推动园区功能由单一生产功能向城市综合功能转变，合理配置生产生活生态空间，加强园区基础设施建设和服务功能完善，与所依托行政区深度融合发展。

2.加快创新驱动发展

创新驱动是世界大势所趋。国家级经开区创新体系建设需要内部创新要素的高效整合和外部创新要素的渗入。支持在国家级经开区推进全面创新改革试验，破除体制机制障碍，开展系统性、整体性、协同性改革的先行先试，开展更高层次的国际创新合作，主动利用全球创新科技成果和人才。

支持国家级经开区构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，形成有利于创新创业的良好氛围，支持企业开展研发活动，推动产业技术创新平台建设，促进创新资源集聚，打造若干有特色优势的产业创新中心，使之成为具有国际竞争力的先进制造业生产基地和自主创新基地。

支持国家级经开区运营模式创新。构建开放的创新体系，吸引国外创新资源，鼓励国内外企业研发合作。支持经开区的创新资源“走出去”，融入全球创新体系。

支持国家级经开区完善人才引进政策和机制，构建多层次创新人才体系。着力吸引海内外高层次管理和技术人才，以及拥有重大技术突破或较强创新能力的创新创业团队。建立创新激励制度，如技术股权制度、专利产权制度、科技经费使用制度、科技成果评价制度等。

3.加快产城融合探索步伐

产业发展与城市功能协同并进是世界产业区发展的一个新趋势。产城融合发展是国家级经开区发展的重要基础。加强经开区规划与城市总体规划、土地利用总体规划及人口、教育、产业发展、公益性服务设施等专项规划的衔接。按照空间上产城一体、布局上功能分区的发展理念，建立完善统一协调的经开区规划体系。

研究制定促进经开区产城一体的政策框架，在集聚先进产业资源的同时引入更多城市发展的要素资源，调整不适应新型城镇化发展的土地、建设、环保、财税、金融等政策，创新城镇化和经开区产城一体化投融资机制，完善经开区拆迁安置和社会管理机制。

加强经开区与城区基础设施对接。在完善产业配套设施的同时，加快住房、医院、学校、休闲等生活配套设施建设，完善城市综合服务功能。对吸纳农业转移人口规模较大的国家级经开区，政府投资对教育、医疗、保障性住房等公共服務设施建设给予适当补助。

4.加快开放合作步伐

赋予国家级经开区更大的自主发展和改革权，在构建国际化、市场化、法治化的营商环境上走在前列，形成参与和引领国际合作竞争的新优势。在开放领域方面，一是对接国际高水平自由贸易谈判的需要，总体上比照上海自由贸易试验区投资与产业开放的相关政策，在对外开放、土地管理改革、财税扶持、专项安排等方面，先行试验一些重大的、更具突破性的改革措施，打造对外开放新窗口。二是积极应对新一轮全球治理体系调整的挑战以及积累风险防范经验，先行先试以TPP、TTIP、PSA为代表的平台所制定的一系列新的国际经贸规则，通过标准升级和规则对接倒逼国内改革，将国家级经开区的对外开放作为我国深水区改革的起点。

国家级经开区经历三十多年的发展，已经形成了一套较为完善的发展体系和建设管理经验。在拓展国际经济合作空间方面，一是积极参与境外产业集聚区、经贸合作区、工业园区等合作园区建设，通过品牌和理念的输出，进一步扩大经开区的影响力，解决目前经开区面临的土地资源紧缺等制约因素。二是对接“一带一路”扩大开发开放，通过咨询服务、工程建设、融资安排、资源开发、产业转移等一体化运作，全面提升国家级经开区在“一带一路”战略中推进载体和合作平台的重要性。

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（责任编辑：郭丽春）