香港公立高校中期财政规划研究

张文玉

摘 要：中期财政规划是近年来财政领域，包括教育财政领域探讨的热点话题。我国香港地区自1994年开始在公立高校施行中期财政规划，至今已有20多年的历史。文章介绍了香港公立高校中期财政规划的编制过程，并总结了其对内地高校制订中期财政规划的五点启示：预留充足时间编制预算、目标明确便于监督考核、严谨评估保证预算合理、及时拨款保证学校经费需求、赋予高校经费使用自主权。

关键词：香港；公立高校；中期财政规划

2014年9月26日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），其中规定“实行中期财政规划管理”，要求“财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法”。2015年1月3日，国务院《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）对中期财政规划的编制给出了具体意见，规定中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。这与香港公立高校实施的三年期财政规划有诸多相似之处。本文将对香港公立高校的预算体制进行介绍，以期对内地高校中期财政规划的编制有所启示。

一、香港高等院校及其管理

自1911年香港大学创立以来，香港高等教育已经有100多年的发展历史。香港大学、香港中文大学和香港科技大学都已跻身世界著名大学行列。目前，香港共有20所可颁授学位的高校[1]，根据这些院校成立时所依据的法律文件，可将其分为法定院校、认可专上学院和职业训练局学校。

法定院校是指由香港特别行政区行政长官会同行政会议通过，再经立法会三读通过相关法例，而成为受独立法例管理的高等院校。认可专上学院是指根据《香港法例第320章-专上学院条例》所设立的专上学院，这类学院的设立须经过教育局常任秘书长的批准，所招收的学生年龄须在17周岁及以上，并开设至少为期4年的主修课程，经行政长官会同行政会议许可，可颁授学士及以上学位。职业训练局学校是根据《香港法例第1130章-职业训练局条例》设立的，目前主要是指香港高等科技教育学院。

另外，香港还有依据《香港法例第279章-教育条例》设立的一些高等院校，这些院校均为私立，并且经费自给，所提供的课程包括副学位课程（副学士学位课程、高等文凭课程和专业文凭课程，主要为高等职业教育）和其他非学位课程。

接受政府资助并且具有学士学位授予权的香港高校主要是教育资助委员会（下文简称“教资会”）资助的院校，且其每年学士学位招生人数占全港学士学位招生人数的99%以上[2]。教资会成立于1965年，是一个非法定的咨询委员会，负责就香港特别行政区各高校的发展及所需经费，向香港特别行政区政府提供意见。教资会工作由其下属的数个常设小组委员会及小组协助推行，主要职能之一是向受资助院校分配拨款，以及就香港高等教育的策略性发展和所需资源向政府提供意见。教资会下设研究资助局（下文简称研资局），负责审批研究资助申请、批准将政府通过教资会提供的经费拨作研究资助和其他有关开支之用[3]。目前，通过教资会获得拨款的香港高等院校共有8所，分别为香港城市大学、香港浸会大学、岭南大学、香港中文大学、香港教育大学（原香港教育学院）、香港理工大学、香港科技大学和香港大学[4]。本文主要分析教资会资助院校。

二、香港高等教育财政体制

教資会所采用的拨款方法在1994年制定，并一直用以评估各院校所需的三年期经常补助金。教资会也根据现实需要不断对拨款方法进行调整。目前教资会拨予各院校的经费包括经常补助金和非经常补助金，此外还有居所资助计划补助金、配对补助金等。[5]

（一）经常补助金

经常补助金主要分为整体补助金、指定用途补助金和增补补助金/调整。

1.整体补助金

整体补助金主要包括三个部分：教学用途拨款（约75%）、研究用途拨款（约23%）和专业活动用途拨款（约2%）。分别用于资助院校的教学、科研和非科研的专业活动。整体补助金是经常补助金的主要部分。理论上，整体补助金以整笔拨款方式，为院校提供资助期间（通常为期三年）所需的资源。关于整体补助金在各学系、部门或学院之间，或在学术和行政管理范畴之间的分配，院校有充分的自主权，教资会不做干预。需要注意的是，在教学用途拨款、研究用途拨款和专业活动用途拨款之外，整体补助金内还有一项拨款受到特别限制，即指示性补助金。指示性补助金占整体补助金的很小一部分，指定特别用途。教资会从整体角度考虑特定用途项目的开支水平，藉由批拨指示性补助金，向院校指出须加强和重视的范畴。目前，指示性补助金主要包括语文培训补助金和教学发展补助金。指性补助金与下文将提到的具有特定目标的指定用途补助金不同，院校不需要严格按照指示水平或金额使用指示性补助金，但如果定期报告显示补助金的开支严重偏离指示水平，教资会通常会要求院校做出解释。教资会向院校发放指示性补助金时，会说明何谓“严重偏离”指示水平，通常以增减不超过20%为准。

2.指定用途补助金

指定用途补助金包括指定用途经常补助金和特定目标的指定用途补助金。指定用途经常补助金用以取代或补足整体补助金。教资会对指定用途经常补助金的监管较整体补助金更为严格，如以指定用途经常补助金方式拨款，补助金使用的具体决策由教资会做出。特定目标的指定用途补助金主要用于发展费用高昂的大型项目（例如医学院），发展整体补助金之外的不太昂贵、不太复杂但相当重要的项目和达到特定目标，即教资会认为值得在整体补助金制度以外加以推动或资助的项目。特定目标的指定用途补助金主要包括研究用途补助金、知识转移补助金、卓越学科领域计划补助金和中央拨款项目补助金。

3.增补补助金/调整

增补补助金/调整是向院校提供因调节经常补助金的拨款而完全纳入整体补助金（或视情况纳入指定用途经常补助金）内的拨款。主要包括因应公务员薪酬调整导致的价格调整的增补补助金/调整（这种增补补助金/调整，用以反映公务员薪酬调整导致经常补助金有关部分的价格调整）①和因应学费水平调整的增补补助金/调整（具体数额根据向院校提供的整体补助金及指定用途经常补助金预算总开支中扣减预估的学费和其他来源收入之后而确定）。

经常补助金纳入香港政府财政预算，并由教资会秘书处负责在各院校之间进行分配。

（二）非经常补助金

非经常补助金主要用以支付建筑项目的建筑及相关工程、专业费用、设备（教学设备除外）等开支。非经常补助金主要来源于基本工程储备基金，并由教资会秘书处负责分配。基本工程储备基金由香港政府于1982年设立，目的是为工务计划（工程建设及相关服务）、征用土地、非经常补助金及主要系统设备提供资金。2014-2015财年，基本工程储备基金向教资会拨款6亿港元，用以支付教资会资助院校校舍的改建、加建、维修及改善工程（每项所需补助金额不超过3000万港元）以及支付建议教资会资助的建筑工程项目的研究（包括顾问的设计费和杂费，拟备招标文件、地盘勘测工作的费用，以及大规模的内部勘测费用，每个项目的开支上限为3000万港元）。[6]

（三）其他补助金

1.居所资助计划补助金

教资会于1998年10月1日推出居所资助计划，取代其他房屋福利（如提供宿舍、自行租屋津贴、自置居所津贴等），成为院校教职员工唯一可享有的房屋福利。教资会为推行居所资助计划，根据计划推行前的房屋福利开支模式和领取人数，在整体补助金内预留款项（也称“调拨款项”），指定用作推行居所资助计划和支付其他房屋福利。教资会就居所资助计划和其他房屋福利分别开立独立账目，以计算各院校在房屋福利方面的承担水平。除整体补助金的调拨款项外，政府还提供额外拨款，以补足居所资助计划所需的额外款项。

2.配对补助金

2002年11月，香港政府采纳教资会在《高等教育检讨报告》中提出的建议，认为应该增强各院校筹募经费的能力，从而为高等教育开拓不同类型的经费来源。2003年，香港政府开始实施配对补助金计划，对高校获得的私人捐助进行配对补助。目前该项目已经开展了五轮，第六轮项目正在进行中。

香港教资会的拨款架构如表1所示。

高等教育投入是香港教育投入中的重要组成部分。2015-2016学年，香港高等教育方面的政府经常性开支为198.54亿港元，占全年教育方面政府经常性开支724.53亿港元的27.40%[7]。其中，教资会院校的经常补助金总额为181.25亿港元，占政府教育经常性开支的25.02%，生均支出（含副学位课程、学士学位课程、研究院修课课程和研究院研究课程学生在内）为25.30万港元。[8]

三、香港高等教育三年期财政规划编制程序

教资会向高校拨付经常补助金的工作以三年为一个计划周期。教资会会在第一个三年期的次年年中，开始规划下一个三年期的预算，并在第二个三年期开始前的1月或2月发出拨款信件。虽然教资会拨付经常补助金的预算为三年期预算，但是每年的实际拨款仍须在政府周年预算中申请，才正式拨款。[9]

三年期拨款的评估工作由教资会策略小组委员会负责。整体来看，三年期预算编制包括以下四个步骤：

？誗发信给各院校（“开始筹划信件”），说明政府的宏观政策指引和参数（包括指示学生人数指标和特定人力需求）；

？誗按照第一项，审议各院校提交的学术发展建议，然后与院校商讨这些建议，并向院校发出“忠告信件”；

？誗审核各院校提交的费用预算，并进行详细的经常补助金评估工作；

？誗向政府提交特定的补助金建议，并在立法会财务委员会批准有关财政开支后，发信给各院校（“拨款信件”），正式通知核准的经常补助金详情。

（一）开始筹划信件

教资会发出开始筹划信件后，一个拨款周期（通常为期三年）的正式规划工作随即展开。教资会会在第一个三年期的次年年中发出开始筹划信件，通知院校随后三年期经政府核准的学生人数指标，以及政府的特定政策指引和其他相关数据，以便各院校拟备学术发展建议。这些信件会订明院校提交学术发展建议的限期。

（二）学术发展建议

学术发展建议有三个用途：一是回顾院校近期的发展，并据此提出短期发展建议；二是院校根据这些建议，制订随后三年期的费用预算（或须按教资会意见修改）；三是如果经核准开办的学术课程是为了满足特定行業的人力需求，学术发展建议可确保该类课程预期所需的毕业生人数。

学术发展建议应着重学术发展，但支持服务（如行政管理）也须包括在内。需符合学术规划工作的特定需要，院校可自行决定学术发展建议所采用的文体和表达方式。

（三）忠告信件

整个三年期的规划工作是一个互动的过程，教资会与院校会进行广泛讨论。教资会审议院校的学术发展建议时，会与院校讨论建议内容；然后教资会向院校发出忠告信件，提出建议或意见。该信件也会订明院校须提交费用预算的限期。教资会不会就学术发展建议逐点评论，而是就委员认为需要斟酌之处提出意见。

忠告信件通常会评论以下两大范畴：

？誗整体发展——这通常是影响超过一所院校的一般事项的评论，因此会告知所有院校，有关事项可能会影响三年期预算或某些事项的发展；

？誗特定学术发展——这是针对个别院校特定建议的评论，只有教资会成员认为值得特别评论的建议才会被提及，该部分事项大多会影响三年期预算或某些事项的发展。

忠告信件基本上属于指引性质，其作用并非列出特定规定或否决某些建议。虽然忠告信件并非指令，但教资会期望院校重视当中的意见。与此同时，院校应注意，如果教资会委员对某项建议有疑问，院校须提出更多支持理据，该项建议才会被考虑纳入补助金范畴内。在这种情况下，院校应在提交三年期预算时，一并提交补充文件。

（四）经常补助金预算

教资会考虑向政府提出补助金建议时，会参考院校提交的费用预算。院校的费用预算应以学术发展建议和教资会的“忠告信件”为根据。逾期提出的项目须附详细理由。

1.评估经常补助金

教资会参考院校提交的费用预算，考虑院校的经常补助金需求；同时考虑院校近期在履行角色方面的表现、制定的计划以及所有相关因素，以评估下一个资助期每所院校所需的补助金。

教资会决定各院校的净拨款需求时，会按政府的要求考虑以下两点：

？誗参照有关年度政府通知的实际及/或指示性学费预估的学费收入；

？誗院校预估并经教资会同意的其他预估收入，例如租金、利息及其他收入。

最终分配给院校的经常补助金，是从教资会评估的所需开支扣减预估的学费及其他收入后的净资助额。院校在资助期间可动用的“教资会拨款”包括：

？誗教资会拨予院校的补助金（包括任何经常或非经常补助金）；

？誗资助期间预估的学费及其他收入。

关于其他收入，院校如有额外收入，可当作教资会拨款。根据《大学教育资助委员会·程序遍览》中的一般规则，将这些额外收入用于资助院校活动，促使院校达到学术目标及使命。这些收入包括额外的利息收入、额外学费或超出预估水平的其他收入。

2.经常补助金建议

教资会通常约在三年资助期开始前一年的9月，向政府提交三年期经常补助金建议。政府考虑该资助期的补助金建议后，会把建议呈交行政长官会同行政会议审议，经政府批准后，提交立法会的教育事务委员会征询意见，然后交由立法会的财务委员会决定是否批核该笔资金。最后，教资会会发出补助金拨款信件，拨款工作于1月或2月完成。

财政承担获批核后，政府仍须在政府周年预算（3月或4月）中申请拨款。政府预算草案通常于12月或次年1月确定，因此，教资会须尽量保证财政承担尽早获得批核，以确保三年期首个学年的拨款能够包括在预算草案内。这样的话，建议便成为政府周年预算的一部分，会在预算案辩论时由立法会审议。

（五）拨款信件

补助金建议得到政府同意并正式获立法会财务委员会通过后，教资会会向每所院校发出拨款信件，说明拨款金额和教资会观察所得及意见。这些观察所得及意见通常分为以下四个部分：

？誗载述补助金的类别及金额，说明补助金是扣除预估学费及其他收入后的净资助；

？誗列明补助金包括或不包括的项目，特别是按程度（即副学位、学士学位、研究院修课和研究院研究课程程度）及学年划分相当于全日制学生的数额，以及获批准的主要学科学生人数指标；

？誗列出允许用教资会补助金支持开展的活动（虽然不一定披露预留款额）；

？誗列出教资会的观察所得（如有），评论院校处理教资会认为属院校主要工作的做法。

拨款信件会送交院校校长，副本送交校董会主席。在校内如何分配补助金，由院校自行决定。

如果政府认为补助金拨款建议没有大问题，教资会应于三年期开始前的1月或2月发出拨款信件。整个拨款周期至此结束。

教资会也会在资助期间发出拨款信件，向院校分配特定目标指定用途补助金。拨款信件的内容视情况而定，但通常会涵盖以下三方面：

？誗补助金类别、金额、年期（例如财政年度或三年期）及拨款层次；

？誗拨付补助金的目的和教资会的期望；

？誗汇报规定及时限。

（六）学术发展建議、忠告信件和拨款信件的重要性

在学术规划和拨款周期中，学术发展建议、忠告信件和拨款信件都是重要文件，并且具有契约效力，是院校取得整体补助金的依据。另外，教资会也给予了高校调整其学术发展建议的空间。这是由于院校在新一个三年期开始之前拟定的发展计划，通常要考虑3年甚至5年内的情况，期间变数甚多。因此教资会允许院校根据实际需求和（经济）情况的转变而灵活更改学术发展建议。[10]

四、香港高校中期财政规划的启示

国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》提出编制三年期滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，与香港高等教育的三年期财政规划有着相似的目标。香港高校中期财政规划的编制，对于内地高校中期财政规划编制具有一定启示。

（一）预留充足时间编制预算

在时间的安排上，教资会在每个三年期开始前的一年半，着手进行预算的编制工作，这就给预算编制预留了充足的时间：一方面使高校有时间规划下一个三年期的支出计划；另一方面也使教资会和高校之间有足够的时间，就高校制订的发展建议进行协商，并调整高校中期财政规划。

（二）目标明确便于监督考核

通过开始筹划信件，教资会告知高校接下来三年经政府批准的学生人数指标以及政府的特定政策指导和其他相关数据，以便各院校据此拟定学术发展建议。

高校须在回顾过去发展的基础上，拟定新一个三年期的学术发展建议、具体发展目标和经费预算。这既有利于教资会根据高校过去的发展情况和新的发展目标设定情况，考查高校的目标设定和经费预算是否合理，也有利于教资会对高校三年期内的经费使用情况进行监督和考核。

（三）严谨评估保证预算合理

教资会考虑向政府提出补助金建议时，会参考院校提交的费用预算。院校的费用预算应以学术发展建议和教资会的忠告信件为根据。逾期提出的项目须附详细理由。

教资会会参考院校提交的费用预算，考虑院校的经常补助金需求；同时会考虑院校近期在履行角色方面的表现、拟定计划以及相关因素，评估下一个资助期每所院校所需的补助金。最终分配给院校的经常补助金，是从教资会评估的所需开支扣减预估的学费及其他收入后的净资助额。

（四）及时拨款保证学校经费需求

在资金拨付方面，三年期预算获批后，仍须在每年的政府周年预算（3月或4月）中申请拨款。政府预算草案通常于12月或次年1月确定，教资会可于三年期开始前的1月或2月发出拨款信件，以保证三年期首个学年的经费能及时到账。

（五）赋予高校经费使用自主权

在经费的使用方面，对于经常性经费中的主体部分——整体补助金在院校内部的分配，包括在各学系、部门或学院之间，或在学术和行政管理范畴之间的分配，高校享有充分的自主权，教资会不做干预。另外，院校为三年期预算拟定的学术发展建议，在实际的执行过程中，也具有可以调整的空间。这可以保證高校根据实际的发展状况和经费需求，及时调整经费的使用和分配情况，提高资金的使用效率。

注释：

①2003年，香港高校教师工资与公务员工资脱钩，但是大部分院校教师工资还是参考了公务员的薪级表。

②根据2017年《大学教育资助委员会程序遍览》和《香港特别行政区2014-2015财政年度政府财政预算案》整理。

参考文献：

[1]香港教育局网站.高等教育院校情况[EB/OL].http：//www.edb.gov.hk/tc/edu-system/postsecondary/local-higher-edu/institutions/index.html，2013-01-21.

[2]大学教育资助委员会.展望香港高等教育体系[R].香港：大学教育资助委员会， 2010.

[3][5][9][10]大学教育资助委员会.程序遍览[Z].香港：大学教育资助委员会， 2017.

[4]大学教育资助委员会.教资会资助大学[EB/OL].http：//www.ugc.edu.hk/big5/ugc/site/fund_inst.html，2017-01-26.

[6]香港特别行政区.2014-2015财政年度政府财政预算案-基本工程储备基金备忘录[EB/OL].http：//www.budget.gov.hk/2014/chi/pdf/c-cwrf-2.pdf，2014-02-26.

[7]香港特别行政区政府统计处.香港统计年刊2016[Z].香港：政府统计处，2016.

[8]大学教育资助委员会.统计数据[EB/OL].http：//www.ugc.edu.hk/chs/ugc/about.html，2017-07-31.

编辑 朱婷婷 校对 许方舟