检察监督权在依法行政中的作为：现状及其发展*

杨 蓉

（中国人民公安大学法学院，北京100038）

检察监督权在依法行政中的作为：现状及其发展*

杨 蓉

（中国人民公安大学法学院，北京100038）

检察机关的法律监督权在我国宪法与司法体制中处于重要位置，但其具体范畴在现实中尚未得到明确界定。在加强依法行政建设的过程中，应当重视检察监督权的作用。检察机关对行政权强化监督，从现实的制度框架与分工状态来看具有可行性。进一步加强检察监督，推进依法行政，应当注重完善检察监督权的理论基础，完善监督形式，加强队伍建设。

检察权；行政权；法律监督权；依法行政

在我国，检察机关作为国家法律监督机关的定位已经在宪法与人民检察院组织法当中得到了明确的表述。但在实践中，检察机关的法律监督职能往往在诉讼监督方面表现较为突出，但在此之外应当表现为何种内涵却并不明晰。在全面推进依法治国的大背景下，需要建立严密的法治监督体系，以法治手段更好地实现不同权力的制衡，这就提出了进一步清楚界定检察机关的法律监督职能的要求，并以理论上的清楚界定指引实践中的操作完善。

在检察机关的法律监督领域，尤其值得重视的是对行政权的监督应该如何定位，具体又应当如何行使。在多种类型的公权力当中，行政权以其更高的主动性与广泛性对社会造成深刻影响，因而也特别需要对此种权力加以有效的限制和约束。特别是在现代社会中，社会发展的节奏大大加快，对于所出现的新问题需要更为高效的回应，行政权的作用也就变得更为突出。在全世界范围内，行政权都表现出更为积极而全面的扩张，无论是在传统上行政权较为强大的国家还是有着较强限权传统的国家①关于行政权扩张的一般理论描述参见史蒂芬布雷耶：《规制及其改革》，李洪雷等译，北京大学出版社2008年版。。行政权的扩张强化了其相对于其他权力的比较优势，对传统的权力分立与制衡形成了挑战。因此，强化对行政权的有效监督具有突出的现实意义。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也特别指出：“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”检察机关作为专门的法律监督机关，在这个监督体系中有不可替代的作用，对于推进依法行政有重要意义。

一、检察机关对行政权实施监督的现状

目前，从《人民检察院组织法》的规定来看，检察机关职权获得明确阐述的主要是在刑事诉讼方面所实施的监督。在此之外，检察机关对行政机关行使法律监督权是否能够形成一个行政检察的概念，就缺乏系统的理论阐述，存在各种不同范畴的界定［1］。因此，在实践中，检察机关对行政权的监督主要表现为通过个案中的诉讼参与机制来监督法律的实施。对检察机关行政检察的理解，基本上被限定在对行政诉讼的监督方面，与对民事诉讼的监督合称为民事行政检察，无论是从最高人民检察院的机构设置还是工作分类来看，民事行政检察都是合为一体对待的。因此，民事行政检察都是围绕着法院进行的民事审判与行政诉讼活动所展开的，监督对象都一致地指向了法院的活动而不是行政机关的活动，其基本目标也是司法的公正而非行政活动的合法①《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》对此作出了非常明确的表述：“民事行政检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，在性质上是对公权力的监督，监督对象是民事审判、行政诉讼活动……基本目标是通过依法监督纠正诉讼违法和裁判不公问题，维护司法公正，维护社会主义法制统一、尊严、权威。”。而率先在全国检察机关中实现市、县两级检察院民事检察和行政检察机构同步分设的北京市人民检察院，就将其行政检察机构的主要工作职责明确规定为“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十条的规定，对行政诉讼活动实行法律监督”。

但在这样一种常规的监督形式之外还需要注意到，行政权的行使并不一定会引起行政诉讼。更多的行政活动在没有引起行政诉讼的情况下，以各种形式直接对社会产生了影响，因而也有必要对其直接加以监督和约束。在具体行政行为之外，抽象行政行为的不可诉性质，更加使得现有的检察监督模式无法对其起到监督作用。而当前检察机关的行政检察监督对抽象行政行为与具体行政行为的监督都没能有效实现，这不能不说是一个缺陷［2］。

因此，各地检察机关也在探索以诉讼监督之外的形式，对行政权的行使进行检察监督。如对于行政处罚，由检察机关同相关行政机关协调沟通，探索建立行政执法与刑事司法衔接机制，对行政处罚权的滥用形成了一定的监督制约［3］。又如，对行政执法过程的实时介入，针对行政执法过程中的不作为或不适当作为，以检察建议的形式，对相应的行政执法主体进行监督②如日照市岚山区检察院就在这一方面进行了较为积极的尝试，参见高月清、孙长春：《行政检察监督的善政追求——日照市岚山区行政检察促进社会管理创新的实践与思考》，《中国检察官》2012年第9期。。

总体而言，目前所探索的各类创新监督形式，从领域而言集中于行政执法，但对于行政执法之外的其他具体行政行为没有涉及，更没有涉及到抽象行政行为的监督；而从层级而言也比较分散，大部分是基层各自进行的探索尝试，缺乏整体的制度规划。

二、检察机关对行政权实施监督的制度框架

讨论检察机关对行政权实施监督，如果要将其由分散的地方性试验整合为一个整体，就需要首先对检察机关的权力行使形成整体的理解。也就是需要明确，我国的宏观宪法制度与具体的司法制度结构赋予检察机关的究竟是何种权力，又以何种方式得以行使。

首先从宪法制度这一宏观视角来理解检察机关的权力定位。这一视角的思考要求紧扣我国检察制度所属的宪法框架，而不是教条地理解行政权与司法权区分的一般理论。正如有学者所指出的那样：“以三权作为一种不言而喻的前提预设，在这个意义上争论检察权到底是一种什么样的权力，事实上完全脱离了我国人民代表大会制度的政治架构。我们不能无视自己的现实，如何在人代会的政治架构中定位检察权，这是一个需要好好思考的问题。”［4］

对此，首先可以回顾1954年《宪法》将检察机关从行政机关中分离出来，从原来作为政府组成部分的“人民检察署”改为“人民检察院”，由权力机关选举产生，对人民代表大会负责并接受其监督。人民检察院同人民法院在宪法中同列单独的一节，将检察权作为与审判权并立且并重的权力。而关于检察权的内涵，1954年《人民检察院组织法》第3、4条当中作出了这样的规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”；地方各级人民检察院则“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律实行监督”。

而在1979年《人民检察院组织法》第1条与1982年《宪法》第129条中，则更直接地明确了检察机关的定位，表述为“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。通过对这些法条的体系化解释，可以理解检察权的性质，即与法律监督结合在一起，对是否遵守法律实施监督，也就是行使检察权的表现。也就是说，检察权在我国宪法制度结构中被赋予了法律监督权这一定位，其性质不同于行政权或是司法权的传统界定。

为了充分发挥检察权的法律监督作用，检察机关的内部体制设计也表现出同法院的差异性。在不同检察机关的纵向关系方面，1982年《宪法》第132条规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”强调检察机关的上下级是领导和被领导的关系，明确坚持自1954年《宪法》形成的检察机关的垂直领导格局，不同于法院的上下级之间仅在审判工作方面实施监督。而1979年《人民检察院组织法》第3条则对检察机关内部管理体制作出如此规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”在这一方面，也不同于法院内部审判委员会实行的少数服从多数的投票决策模式。

因此，无论是从检察机关相对于其他机关的外部关系来看，还是从检察机关自身的内部关系来看，都可以得出这样的认识：检察权的行使，在整个制度框架中不是局限于在司法过程中对诉讼的具体监督，而是通过对国家法律的适用情况进行普遍监督来行使。作为整体的监督权，其自身的含义包括了对公权力的全面监督、对司法过程中司法权的监督与对行政过程中行政权的监督，它们都是其中的组成部分。前者包括对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的全过程监督，以及对相关司法工作人员的职务犯罪监督；后者包括对行政权行使中的具体行政行为与抽象行政行为以及两类行为中职务犯罪行为的监督［5］。因此，如果将行政检察监督狭义地理解为行政诉讼法所规定的行政检察监督，实际上是误读了检察机关监督权的性质，离开了对行政权的监督，而转为对司法权的监督。而这样一种行政机关—法院—检察院的线性监督模式，实际上也扭曲了我国“一府两院”的平衡对称这样一种宪法上所设定的结构。

从整体的制度框架加以把握，可以更准确地理解检察机关所实施的监督权所面向的对象，也就可以更准确地定位“行政检察权”的完整范围与权力区间，涵盖了检察机关对行政权所实施的监督和对行政诉讼实施的监督。前者是直接对行政权的监督，而后者则首先是对司法权的监督，同时间接对行政权进行监督。行政检察权的总体格局如图1所示［5］。

图1 行政检察权的总体格局

三、检察机关对行政权实施监督的可行性分析

讨论检察机关更为广泛的监督权，并非重提一般监督这一传统命题。客观来说，我国在1954年宪法与检察院组织法的时代最初所构建的那种检察机关的一般监督，在实践中已经不可避免地表现出操作上的困难，无法达成设计上的初衷。因而在文革结束之后重建检察机关时，就非常务实地放弃了一般监督的宏大架构，而将检察机关的监督限制在一些更为具体的领域。虽然1978年《宪法》第43条仍然延续了1954年《人民检察院组织法》第3、4条所作的一般监督的描述，但1979年《人民检察院组织法》与1982年《宪法》很快就对此作出了修正。对此，当时的最高检领导人坦率地表示，过去的检察监督模式“权限很大，管辖范围很宽，实际上又管不了”，因此取消了一般监督职权［6］。

检察机关一般监督权的取消，不仅仅是基于领导人所作出的政治决策，也是现代法治发展的一个必然结果。由于社会分工日趋专业化，对法律遵守和执行情况进行监督所需要的专业知识与技能也会日益复杂，那种由单一机构对所有法律的遵守和执行情况进行一般监督的传统模式因而变得缺乏可行性，而应将监督分散到更多的专业化机构实施。不仅仅是检察机关，其他各类型的机关都很难对全社会的各类机关、组织和个人遵守各种法律的情况进行一般监督。

因此，从社会分工专业化这一角度看来，重建一般监督，将检察机关的监督范围大幅度地向外扩张也就缺乏了可行性与必要性。对法律监督的制度设计，不应过于拘泥于对法条和传统理论的教条解读，也不应过高估计政策设计与决策者对社会现实作出改变的能力。如果只是泛泛地从字面上去强调加强监督，那么也只会成为一种虚化的形式上监督，既难以真正达到目的，也无助于检察机关地位的提高，反而有可能被“检察权过度扩张论”所借用，造成不利于检察机关的负面影响。因此，检察机关对行政权实施监督不同于传统的一般监督模式，而仍然是对于具体领域的特定监督形式。思考这种监督形式，除了立足于法条分析明确其制度框架外，还需要讨论其可行性。只有检察机关确实有必要、有可能实施监督时，制度框架中所设计的应然权责才可能落实到实然的检察权运行之中。

对行政权的监督，具体的对象是行政主体所实施的行政行为。而基于基本的行政行为区分标准，又进一步分为具体行政行为与抽象行政行为这两类对象。检察机关所实施的监督，也有必要通过这种对象的区分来讨论其可行性。

从具体行政行为这一领域来看，因其通常具有可诉性，因而在传统上具有较为成熟的监督方式。行政诉讼制度就是对具体行政行为实施监督的一项常规且重要的制度，对大部分具体行政行为有效地实施了监督。而检察机关对行政诉讼实施诉讼监督也和其他的诉讼监督没有太大的差别，因而也已经有较为成熟的做法，积累了一定的经验。在此基础上，检察机关可以考虑将监督扩展到行政诉讼的全过程中，向审判之前与审判之后延伸，而不仅仅局限于法院立案之后的审理和判决。这种扩展有自身可靠的基础，检察机关对刑事诉讼、民事诉讼实施诉讼监督的相关做法可以借鉴到这一领域。

而且，对可诉的具体行政行为合法与否进行司法审查，意味着这一领域的法律监督权并未被专业化机构所垄断，而是交由一般性的司法机关行使。因而也就意味着，检察机关对此进行更为深入的监督，从分工专业化这一角度而言并不存在根本性的障碍。检察机关目前对法院所进行的诉讼监督也表明，既然检察机关有能力对法院对行政机关的监督是否达到要求实施间接监督，也就同样有能力对行政行为的合法性直接加以审查，向前推进具有可行性。

讨论检察机关将对可诉的具体行政行为的监督进一步推进到诉讼全过程中的可行性，还可以注意到其相对于法院的另一比较优势。法院在行使其司法权时，坚持的是司法权的被动性原则，不过于积极主动地行使。而检察机关则相对而言可以更为主动地行使职权，无需受制于“不告不理”的要求。因此，检察机关可以针对具体行政行为更主动地进行介入，例如在行政诉讼引发之前就加以预防，指出其中的法律风险。也可以在行政相对人不明确或是不便于提起行政诉讼时，由检察机关代为提起行政公诉。

在可诉的具体行政行为之外，还存在一部分具体行政行为属于由行政终局裁决的行为。如《行政复议法》第14条和第30条规定了两类行政复议为行政终局裁决行为：一是国务院的行政复议决定，二是省级人民政府对自然资源权属的复议决定。此外，《公民出入境管理法》和《外国人出入境管理法》也都有行政机关作出终局裁决的规定。对于行政终局裁决行为，立法的限制主要是考虑到由行政机关作出裁决更有效率或是更为专业，因而避免以司法权过多干预行政权。但从目前所规定的这几类行为来看，其专业性并不是非常突出，因而有必要对其实施行政权的外部监督。

抽象行政行为较之于具体行政行为对社会造成的影响通常更大，会产生整体性、普遍性的效果。但在抽象行政行为方面，现行的监督制度更为薄弱。抽象行政行为的合法性监督主要依赖行政机关内部进行，无法通过司法权实施外部监督。虽然立法权可以对其实施外部监督，但是由于实施抽象行政行为的行政主体相当广泛，立法机关从自身的工作方式、干部队伍结构来看，都难以对大量微观的抽象行政行为实施有效的监督，而只能给予一般性的宏观监督。而相比之下，虽然目前检察机关并未介入抽象行政行为的监督之中，但要实施检察监督却也拥有自身的优势。首先，检察机关作为专门的法律监督机关拥有较强的主动调查能力，对行为是否合法也高度敏感，这一优点已不必再赘述。其次，检察权作为同行政权同一层次的权力实施监督，较之于立法权自上而下实施监督更能够避免权力过于集中于一端，比较容易维持权力的制衡。而与同样可以起到这种效果的司法监督相比，检察机关自身的组织形态与工作方式也更容易起到监督作用。检察机关不同于法院，更强调上级对下级的垂直领导，这有助于上下级检察机关协调一致，在统一领导下比较高效地对不同层级行政主体的抽象行政行为进行监督，而无需拘泥于级别管辖。而检察机关内部较之于法院更强调首长负责制，这样强化了自身类似于行政机关的工作效率，也便于更为高效和主动地对抽象行政行为实施监督。

四、检察机关推进依法行政的制度建设

明确了检察机关对行政权实施监督的可行性，如何把应然的监督落实到实然，就需要思考具体的制度建设，使其在现实中充分发挥作用。对制度建设的整体设计应立足于对行政权与检察权的性质与现实作用的深刻理解，既不是恪守传统的权力分立制衡格局而约束检察权，也不是纯粹为限制行政权而扩张检察权，而是寻求在现代社会中以更为密切的互动在改革与发展的动态过程中来实现合作与制衡的统一，促成更为合法也更有效率的行政权行使。为达成这一目标，应当从以下几个方面展开制度建设。

1．明确法律监督权的基本内涵，形成顶层设计

基于寻求行政权与检察权在现代社会中的动态平衡这一基本思路，检察机关推进依法行政的制度建设，首先是以立法形式完善对检察机关法律监督权性质与范围的界定，赋予明确的法律依据。法律监督权的明确性质与范围，应当以《人民检察院组织法》这样的基本立法来加以确定，从而保证较高的法律效力层次。关于《人民检察院组织法》的修改，长期以来理论与实务界都已有较多呼吁和建议，而最重要的修改，则应当是对检察机关所行使的法律监督权的阐明，以作为对检察机关各方面职权完善的基本前提。

通过修改《人民检察院组织法》阐明法律监督权的性质与范围，主要应当包括以下几点：第一，明确指出检察机关的权力性质是法律监督权，这种监督权具有司法权与行政权的部分特点，但不等同于司法权或行政权，从而避免继续陷入司法权还是行政权的理论争议；第二，澄清关于“一般监督”的认识误区，指出检察机关所行使的法律监督权并不是像1954年《宪法》与《人民检察院组织法》所设计的那样，对所有国家机关、国家工作人员和公民个人遵守法律的情况加以普遍监督，而是对公权力的行使进行特定的监督；第三，明确行使监督权的对象范围包括司法权与行政权，对行政权的监督包括直接监督与间接监督形态，而不是只能通过对司法权的监督间接监督行政权。

2．完善对行政行为的诉讼监督

在以《人民检察院组织法》明确法律监督权的性质与范围的基础上，还需要其他相关法律的修改加以配合，构建完善的监督体系。具体到对行政权的监督，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已经指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”这一表述为检察机关加强对行政权的监督提供了有力的政策依据，应当作为指导思想吸收到相关法律的修改完善之中。

其中最为重要的是《行政诉讼法》的修改，将检察机关对行政诉讼的全过程监督以立法形式加以确定。目前《行政诉讼法》第10条明确了“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，但未进一步说明具体的监督涉及到行政诉讼中的哪些程序，有什么样的监督形式。在修改完善时应与《刑事诉讼法》《民事诉讼法》中的检察监督内容相比照，吸收现有司法解释的规定，科学细致地充实其内容。具体来说，应当增加对行政诉讼的立案监督（例如行政机关干预立案、怠于应诉、人民法院拒绝立案等），对行政审判和执行活动的监督（例如人民法院枉法裁判、消极执行、逾期执行等行为），对行政机关违法诉讼活动的监督（如行政机关提供虚假证据、干扰审判、对抗执行等），以具体条文的形式明确行政诉讼检察监督的范围［5］。

诉讼监督作为检察机关行使监督权的基本形式，还需要加强主动性。在基于行政诉讼制度所进行的行政权监督中，行政相对人发挥着重要作用。作为行政诉讼的提出者，行政相对人使得对行政行为的监督得以引入司法程序之中，检察机关的监督也得以随之启动。在这个过程中，行政相对人提供了关于行政行为的重要信息，从而降低了法院与检察机关进行监督所需的信息成本。因此，检察机关要重视对行政相对人启动这一监督程序的激励，并从程序的全过程保障行政相对人的权利。在此之外还存在一些情形，行政行为可能存在违法并且造成了较大的损害，但却由于影响波及到不特定的较大范围人群而不容易确定行政诉讼原告。由于现代社会的“风险社会”特征①发达国家率先在工业化和现代化过程中进入了所谓的“风险社会”。在这种背景下，现代政府规制最主要的目标是认知、防范和应对个人及社会面临的各类风险，例如环境污染、食品和药品安全、劳动安全和恐怖袭击等。不确定性是风险决策的突出特征：对于风险是否存在、风险有多大、应该和可以控制在什么程度及何种控制措施最为恰当等问题，都可能会面临不确定的信息和判断，对行政权行为提出了尖锐的挑战。较早指出和研究这一现象的是德国学者乌尔里希·贝克，参见贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版。，涉及到风险预防和应对的重大行政决策往往都具有此种特点，对公共利益的侵害不容易由具体的行政相对人作为代表来提起行政诉讼。针对这种现象，建立行政公诉制度，将检察机关作为公共利益的代表提起行政公诉纳入《行政诉讼法》的规定之中，就显示出其必要性。

行政公诉既可以视为检察机关诉讼参与、诉讼监督的一类方式或手段，也可以归为针对特定行政行为的检察监督权。建立检察机关行政公诉制度，应当谨慎推进，先对诸如涉及环境保护、食品和药品安全等方面的社会影响重大且不特定的行政行为加以实施，积累经验逐渐推广。而且，行政公诉的提起应当慎重，应当尊重行政主体的自主性和能动性，在提起公诉前设置必要的前置程序。比如，应当先行发送违法纠正通知书，行政主体在一定期限内对违法纠正通知书不予答复和纠正的，检察机关方可提起公诉［5］。

3．从事后纠错型的监督扩展到事前预防型的监督

以行政诉讼的方式对行政行为进行监督，在表现出积极作用的同时，也会产生一些相应的司法成本。从节约当事人与全社会的司法成本这一角度来看，如果能够在行政行为引发行政诉讼之前加以预防，将会更有效率。因此，将检察监督扩展到行政诉讼全过程之中，除了结合诉讼程序的推进展开的监督之外，还应当注重从事后纠错型的诉讼监督为主扩展到事前预防型的监督，以提前介入起到防患于未然的效果。

事前预防型的监督，并不等于检察机关完全突破分工界限对所有行政行为都提前加以干预，更不意味着检察机关的介入成为行政行为的前置程序。这种监督也应当慎重实施。需要通过立法界定适用事前监督的行政行为的范围与种类，例如对经济、环境、民生等问题会产生重大影响的行政决策适用事前监督。对这些类型的行政行为检察机关可以提前介入，在不影响行政行为正常决策与执行流程的同时，从行政机关调取相关信息，预判潜在的法律风险，并将风险评估结果通报给行政机关。这种监督的形式是柔性的，不同于行政诉讼监督中更多使用刚性监督形式，而是以不具备强制力的检察建议和共享相关信息的联席会议作为主要的监督方式。检察机关在实施这样的监督时并不越俎代庖直接参与行政决策，而只是预先指出潜在的风险，行政机关可以基于对风险的预判和提示继续行使权力。

通过事前以柔性监督形式加以预防，可以使得行政机关的行政行为决策考虑更为充分慎重，提前避免纠纷的出现或矛盾的激化，从而以更节约司法成本的方式约束行政权，维护社会秩序。

4．按照完善监督的要求加强检察官队伍建设

随着现代社会的变迁，“规制国家”在全球范围内兴起，行政机关在这一潮流中逐渐表现出比较优势，得以强化和扩张自己的权力。行政权崛起的这一背景，在提出对其加强监督的需求的同时，也构成了对于监督者的有力挑战。对于监督者而言，如果不能在分析和处理现代社会的复杂问题方面具备超出或至少达到与被监督者同等的水平，监督实际上就很难真正进行，即使有立法作为依据和理由，但那也可能只是应然的监督，而无法成为实然的监督。

同其他机关相比，行政机关很重要的优势在于其知识结构和信息获取机制，这一点较之于立法机关和司法机关都相当突出。行政机关在对社会生活各方面实施规制时，通常更为直接，因而往往吸收了较多专业人员，同专业机构的联系也更为紧密，也就更容易具备相应的专业知识。例如在环境保护、食品药品监管、技术标准设定、市场规制等领域，行政机关通常掌握相应的专业标准，由其内部的专业人员作出行政决策。而立法和司法机关与之相比，则可能需要借助于外部支持才能理解和分析较为复杂的专业问题。此外，由于行政机关更为直接地对社会实施干预，相关信息也能够更快地获取，并且基于我国传统所形成的“系统”结构，还可以扩展信息获取渠道。例如航空、铁道、电力等过去诸多相对封闭的系统在实现政企分离的改革之后，分化为行政机关、事业单位与企业，而其人员与信息仍然在内部有密切的交流。因此，行政机关不仅具有知识结构的比较优势，在信息获取机制方面也具有优势，能够借助更多渠道及时更新信息。相比较而言，由于“不告不理”的原则和“谁主张、谁举证”的基本制度，法院对于法律知识之外的信息和知识获取方式基本是被动的［7］。同样，立法部门由于缺乏足够的专业背景与时间保障，信息获取也存在较高成本，因而往往也陷于相应信息不能及时获得或更新的困境［8］。由于检察机关的监督更具有主动性和全面性，因而也较之于法院和立法机关更有可能克服这些困难来加强监督。

注意到行政机关的这些比较优势，检察机关要真正实现有效的监督，就需要在知识结构和信息更新速度等方面加强自身的干部队伍建设。检察官的职业伦理要求其敢于监督，也要理性监督［9］。只有实现了基于专业知识的科学分析，检察监督才能真正成为理性监督。这一要求并不意味着检察机关需要面面俱到地在各个具体方面都达到和行政机关相当的专业水平，其监督的核心内容仍然是法律。但是在以法条的规范分析作为基础的同时，检察机关也需要针对所监督的行政行为的具体特征，结合一定的专业知识来全面分析其合法性与合理性。因此，应当注重检察干部队伍的知识结构完善，特别是在行政检察领域强化专业化、稳定专业分工，以培养一批具有复合型知识结构的检察官。同时，应注重加强外部协作，在那些知识高度专业化因而检察官很难成为专家的领域，通过其他专业机构获取智力支持，以进行全面、科学的分析。最后，还要注重信息的及时更新，不是被动地等待监督启动，而是积极地进行监督，在监督过程中以“干中学”（learning by doing）模式不断从与行政机关和行政相对人的互动中获取新信息，保持信息更新速度。

［1］肖金明.建构、完善和发展我国行政检察制度［J］.河南社会科学，2011（6）：5－9.

［2］葛晓燕.我国行政检察监督的缺陷及立法完善［J］.人民检察，2013（24）：15－18.

［3］谢鹏程.行政处罚法律监督制度简论［J］.人民检察，2013（15）：11－17.

［4］孙谦，樊崇义，杨金华.司法改革报告：检察改革、检察理论与实践专家对话录［M］.北京：法律出版社，2002：11.

［5］王永，刘娜.论行政检察权的完善与《行政诉讼法》修改：从“应然权力”走向“实然权力”［J］.中国检察官，2014（3）：75－77.

［6］黄火青.一个平凡共产党员的经历［M］.北京：北京人民出版社，1995：230.

［7］陈若英.超脱或应对：法院与市场规制部门的竞争［C］／／北大法律评论：第14卷第1辑.北京：北京大学出版社，2013.

［8］吴元元.信息能力与压力型立法［J］.中国社会科学，2010（1）：147－159.

［9］赵玮，王永.检察官职业伦理的内涵与时代特色：以法律职业共同体为视角［J］.人民检察，2013（19）：20－23.

Function of procuratorial supervisory power in administration by law：status quo and development

YANG Rong
（Law School，People’s Public Security University of China，Beijing 100038，China）

The legal supervision power of the procuratorial organs plays an important role in Chinese constitution and judicial system，but the concrete category of which is not defined clearly in reality.The role of procuratorial supervisory power should be valued in the process of enhancing the administration by law.It is feasible for the procuratorial organ to strengthen the supervision of administrative power from the reality of the system framework and the division of jobs.Attention should be paid to further strengthening procuratorial supervision and promoting administration by law，improving the theoretical basis of procuratorial supervision power，perfecting the form of supervision，and strengthening the construction of the contingent.

procuratorial power；administrative power；legal supervision power；administration by law

D 912.1

：A

：1674－0823（2017）04－0306－07

10.7688／j.issn.1674－0823.2017.04.03

（责任编辑：吉海涛）

2016－11－15

最高人民检察院检察理论研究课题（GJ2013D13）。

杨 蓉（1984－），女，湖南长沙人，讲师，博士，主要从事宪法学与行政法学等方面的研究。

*本文已于2017－05－23 13∶29在中国知网优先数字出版。网络出版地址：http：∥www.cnki.net／kcms／detail／21.1558.C. 20170523.1329.026.htm l