南京市排污权有偿使用与交易实践分析

李 忱， 管 蓓

（1.南京大学金陵学院化学与生命科学学院， 江苏 南京 210089； 2.南京市环境保护科学研究院， 江苏 南京 210013）

0 引言

排污权交易理论由美国经济学家约翰·戴尔斯（John Dales）于1968年最先提出，即建立合法的污染物排放权利，通过排放许可证的形式实施推行，美国国家环保局（EPA）随后将污染权交易用于防治大气污染源及河流水体污染源管理[1]。德国、澳大利亚、加拿大、英国等发达国家均实施了排污权交易并取得了明显的减排成效[2-5]。我国的排污权交易起步较晚，直到1987年上海闵行区企业间水污染物排放指标的有偿转让成为了国内第一笔排污权交易[6]。2007年以来，先后有11个省（区、市）被国务院批准开展排污权有偿使用和交易试点。2014年国务院办公厅38号文《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》要求在此基础上进一步推进试点工作，标志着中国的排污权交易试点开始在全国推进，南京市就是试点城市之一。

1 南京市排污权交易制度简介

1.1 实施概况

2015年2 月，南京市物价局、南京市财政局和南京市环境保护局发布了《关于排污权有偿使用与交易收费问题的通知》，通知中对化学需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）、二氧化硫（SO2）和氮氧化物（NOx）的排污权有偿使用费做出了规定，明细见表1。

表1 南京排污权有偿使用和交易价格

2015年12月，南京首场排污权公开拍卖会在南京公共资源交易中心举行，以上4种污染物的出让规模分别为160，10，135和300 t，成交比例均达到了100%，成交总金额达到了1 299万元，与通知的定价标准相比，溢价率达到了46%[7]，第一次拍卖已经显现出供不应求的现象。此后，又陆续进行了5次排污权的公开拍卖。

1.2 办理流程

南京市排污权有偿使用与交易工作主要分为初始排污权的核定、排污权的有偿使用和排污权的购买3个部分，流程见图1。

图1 南京市现有排污权有偿使用与交易业务办理流程

初始排污权的核定是进行排污权有偿使用与交易工作的第一步，它保障了排污权的初始分配，是总量控制的核心。根据核定过的该项目初始排污权，现有企业在产老项目和新建改扩建项目分别通过排污权有偿使用和交易获得排污权。排污权交易又分为定额购买、公开竞价和协议转让等多种形式。

2 南京市排污权交易实践分析

2.1 特点分析

2.1.1 初始排污权核定

目前，全国各地的初始排污权核定并没有一套标准的方式方法，都是在互相借鉴、摸索中制定出适用于本地区的核定方法[8]。大部分试点省市直接采用项目环境影响评价中的排污量作为核定初始排污权的依据，但有许多企业在生产中可能并没有达到项目的设计产量，实际排放量比环评报告估算值小，以满负荷状态对排污权收费额外增添了企业的经济负担。南京市则以项目环评估算值为参考，主要根据实际生产时的排污监测结果核定初始排污权，以实现排放多少污染物就购买多少排污权，使有限的排污权得到充分利用的同时尽量减少企业的无谓支出。尤其是对于中小型企业，资金紧张且特定产品产量波动较大，这样的核定工作可以减少企业对排污权有偿使用与交易的抵触，有利于制度的顺利高效实施[8]。

2.1.2 交易方式选择

南京的污染企业是通过排污权的有偿使用和排污权的交易2个途径获取排污权。现有企业的在产老项目通过排污权的有偿使用以固定价格获得生产所需的排污权；新建项目和现有企业的改扩建项目则是通过排污权交易获得排污权。目前来看，南京市排污权交易工作中排污权基本处于供不应求的状况，因此排污权交易仍然以一级市场（即政府与企业的交易）为主，二级市场（企业间的交易）的交易工作暂时还未开展。

一级市场的排污权交易采用政府提供排污权让企业来购买的形式，其中未超过购买标准的部分为定额购买，价格固定为标准定价，超过的部分则需要参加公开竞价购得，购买标准见表2。

表2 南京市排污权定额购买和公开竞价划分标准t·a-1

从表2可以看出，在排污权交易方式的选择上，一方面南京市希望减轻排污需求小的企业的成本压力，只要排污量少于表中的定额标准就可以通过固定的较低价格直接从政府购买排污权；另一方面排污量超过定额标准的企业则需要通过公开竞价的方式获得较大量的排污权，由于排污权总量有限，面对拍卖价格的不确定性，参加公开竞价的排污企业也会被迫主动减少排污量以节省成本。

实施以来，排污权的定额标准也发生着变化，加入排污权交易的4种污染物区分定额购买和公开竞价的标准限值均在变少，管理要求越来越严格，以COD为例，第一批COD大于等于1.0 t/a时才需要参加公开竞价，后几批就降为只需要COD大于等于0.5 t/a。环境管理部门可以根据目标不断调整划分标准，体现了管理工作的灵活性。

2.1.3 成交价格总体趋势

《关于推进排污权有偿使用和交易工作的意见》中划定的 COD，NH3-N，SO2和 NOx污染物的排放权，在排污权交易中，除通过定额购买以外，其余均通过公开竞价获取，在公开拍卖中排污权价格就会在基准价格上有一定的上浮，这体现了交易的市场性，排污企业根据自身情况用合理的价格获得生产所需的排污权。2015年12月至2017年3月，南京市已经过6次排污权公开交易，每次拍卖参加公开竞价的企业数量还有限，均为个位数，以部分企业成交价作图，COD和NH3-N在6次交易中部分企业公开竞价的成交价格见图2和图3。

图2 南京市次排污权交易COD成交价格

图3 南京市6次排污权交易NH3-N价格

从图2和图3可以看出，南京市排污权公开竞价的成交价格上涨趋势明显，一方面体现出环境价值的提升，企业排污需要付出更多的代价；另一方面在追求经济效益最大化的驱使下企业会利用清洁生产、污控措施升级等减排措施，主动减少污染物的排放，减少排污权成本的同时为环境保护尽一份力。

2.2 问题分析

（1）排污权交易的法律依据欠缺[9]，排污权管理方式及标准不一。目前，尚没有一部法律明确确认排污权的市场主体、交易制度、交易规则等，南京也只是以政府为主导出台了地方性的指导文件。几个试点的省、市排污权交易对比见表3。因为没有统一的法规及操作标准，各地对排污权有偿使用及交易的管理机构、排污权初始分配方式、企业间交易情况（即二级市场开放情况）等都有所不同，不利于排污权交易制度在全国范围的推广。

表3 我国一些省市排污权交易现状比较

（2）企业的实际排污量数据难以准确掌握，排污监测[14-15]数据目前有多种来源，验收监测、常规监测、环保自测等，不同来源的数据之间也存在不同程度的差异，给初始排污权的核定带来诸多不便，也不利于排污权购得后的后续监管。

（3）可能存在重复收费的现象。目前南京市的排污权交易市场仍然以一级市场（即政府与企业的交易）为主，二级市场（企业间的交易）的交易工作还没有开展，少了二级市场的排污权交易制度难免走样。例如，在2015南京市政府印发的《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法(试行)》中规定排污权有偿使用与交易不免除排污单位依法缴纳排污费等相关税费的义务，在实际操作中，南京市对同一企业的排污权购买和排污费缴纳确实同时存在，排污权和排污费2种制度本就有较大区别。在政府的角度解读排污费和排污权同时执行是在强化排污权管理，但在企业的角度分析排污权只是政府对企业生产排污限定的先决条件，自身获得的这项权利仍然只是“多排污多交钱，少排污少交钱”，企业在排污权有偿使用与交易过程中无法获得主动权。这可能会让企业的主动购买演变成被动缴费，降低污染物减排和污染物治理的效率，导致排污权有偿使用与交易制度失去了原有的意义。

（4）排污权有偿使用与交易涉及的污染物种类较少，多数集中在SO2，COD等，尚有众多污染物未被纳入排污权交易体系。其余因生产排放的污染物如废气中的挥发性有机物(VOC)、废水中的硝基苯类等，同样对环境有很大威胁，如不能把更多种类的污染物纳入排污权有偿使用与交易中，这项制度对环境保护的作用就会大打折扣。

3 结论与建议

（1）加快排污权有偿使用与交易制度的立法进程[16-17]：①需要加快立法，在法律上确认排污权，形成常态化统一管理机制；②排污权有偿使用与交易制度的各项具体内容需以法律形式明确规定；③各地排污权有偿使用与交易的操作方式、标准应该统一，规范的规则才更能提高排污企业参与的积极性。

（2）建立统一的污染物排放监管机制，较准确地获得企业排污数据，精确核定初始排污权，保障合法排污企业利益，有助于超标排放行为的发现和查处。

（3）对排污权制度和排污费制度进行整合，在企业为获得排污权的权利付出成本后，免除或减少履行支付排污费的义务，进一步减轻排污生产企业的经济负担，减少对治污减排的抵触情绪，积极参与排污权有偿使用与交易，主动减少排污量。

（4）增加排污权有偿使用与交易涉及的污染物种类，让更多的污染物通过排污权市场有效配置到各企业，随着国家对环境质量要求的提升，总量控制范围会进一步扩大，这也要求排污权有偿使用与交易涉及的污染物种类随之增加。

（5）加快南京市排污权交易二级市场的开发利用，没有企业间的排污权交易，排污权制度的目的易出现偏差。在南京市排污权交易一级市场日益成熟的情况下，开启二级市场势在必行，让排污权有偿使用与交易制度发挥出最大作用。

（6）南京市的排污企业有个“24561”的概念，即2家大型钢铁生产企业、4家大型化工生产企业、5家大型水泥生产企业、6家大型电力生产企业和1个有100多家化工企业的化工园区，“24561”企业每年的排污量占南京市总排污量的90%以上，因此建议率先对“24561”企业实施排污权有偿使用与交易的全覆盖并加强监管，促使他们主动改进生产工艺或引进先进环保设备，南京市的环境质量必将大为改善。