基于群众满意度研究民族地区精准扶贫的落实效果

张轻轻

【摘 要】西海固作为世界级贫困县，其贫困问题一直备受关注。虽然近年来精准扶贫模式不断被实践和创新，但本文认为精准扶贫在扶贫模式、扶贫资金的使用上仍存在很大问题，本文通过对固原市西吉县扶贫的成效与问题的研究，分析出当前政府如何在资源困乏地区更好的推行精准扶贫这一国家课题。

【关键词】精准扶贫；扶贫模式；扶贫资金；政府

前言：

2013年11月3日，习近平总书记在湘西扶贫考察时指出"扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫，切忌喊口号。"习总书记的讲话指出了我国扶贫工作的新方针、新思维、新方向。西吉县是以传统农业为主，农业人口多，截止到2016年底，西吉县的城镇化率为24.8%，而此时全国平均的城镇化率为41.2%，西吉县的城镇化率远低于全国平均水平，西吉县是宁夏人口第一大县，截至2016年底总人口49.6万人，其中农业人口37.3万人。但西吉县地处黄土高原丘陵沟壑区，位于干旱半干旱片带，多年平均降雨量不足400毫米，耕地以坡地为主，占总耕地面积的94.03%（包括修建的梯田），靠天吃饭只能让百姓的生活陷入贫困。某种意义上，西吉是固原经济发展的短板，而固原是整个宁夏经济发展的短板，根据"木桶原理"，如果西吉县贫困人口不能脱贫，将直接影响整个固原市，乃至宁夏省农业、农村的发展，影响经济社会发展。

一、西海固地区的自然状况

西海固，位于中国西部宁夏回族自治区南部的地带，是黄土丘陵区的西吉、海原、固原、彭阳、同心等六个国家级贫困县的统称，1972年被联合国粮食开发署确定为最不适宜人类生存的地区之一。它属于黄土高原的干旱地区，位于黄土高原西南缘，有着无数的沟、壑、塬、峁、梁、壕、川，属宁南黄土丘陵地带。这里年平均气温3～8℃，极端最高气温39.3℃，最低气温-30℃，全年无霜期90～100天，年降雨量200～700毫米之间，大都集中在6～9月，多冰雹，而年蒸发量1000～2400毫米之间，属温带大陆性半干旱—干旱气候，水源奇缺。这里由于流水切割及千百年来的盲目垦殖，水土流失严重，除少量河谷川台外、大部分地方生存条件极差，且多发生其它各种自然灾害，国务院确定为重点扶贫的三西地区之一。西海固地区气候干旱，林地覆盖率仅为3.54%，而垦殖率高达31.81%，草原已经多开垦为农田，土壤侵蚀严重、贫瘠，水土流失面积约2*10000平方公里。

西海固地区的贫困现象也十分严重，以固原地区为例，当地人口和土地面积占自治区的三分之一，但其国民生产总值、工业总产值和财政收入分别占自治区总值的9%、3%和4%，农民人均收入是自治区平均水平的58%。此可见西海固地区的贫困程度。

二、西海固地区当前精准扶贫的现状

（一）引导全系统借助当地优势特色产业，为各类贫困户量身定制了专业化、个性化特色产品和服务

一是推广特色产业发展。彭阳联社为烟叶、辣椒种植户推出了“辣椒贷”、“烟农贷”等特色信贷产品。西吉联社专门为贫困户量身打造了“信乐宝”、“普惠通”和“直補贷”系列信贷产品。永宁联社以创建“信用工程”为抓手，为闽宁镇贫困农户推出了“伊信通”生态移民贷款；农户仅凭“个人信用”就可取得5万元、人民银行基准利率的贷款支持。二是指导全系统大力推广“黄河富农卡”。“黄河富农卡”具有授信、贷款、存款、取现、缴费、结算、消费等借记卡、贷记卡双重功能。授信贷款“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”；持卡人可在黄河农村商业银行全系统任一营业网点办理柜面借款用信、归还贷款、ATM机借款用信、归还贷款以及各项借记卡业务。截至目前，全系统累计发放富农卡84165张，总授信贷款额度52.26亿元。黄河富农卡减化了贫困户办贷手续，降低了贫困户贷款利息，解决了老百姓办理贷款不能提供有效担保和抵押的困难，实现了对贫困户的“精准支持”，走实了金融扶贫“最后一公里”。

（二）指导全系统联合社会各界力量，建立扶贫联动机制

一是西吉联社与县扶贫办、人民银行、担保机构等合作，建立“财政+金融+产业”的扶贫联动机制，由固原市财政向担保公司出资建立扶贫专项风险补偿基金，人民银行配套支农再贷款作为扶贫信贷配套资金，组成了“政策组合+资金整合+金融创新”的“四位一体”的金融扶贫模式，为广大贫困户推出了“普惠通”贷款，由西吉联社以人民银行当期公布的基准利率，按照1：5的比例对贫困户发放贷款。目前，已发放贷款1080万元，惠及贫困户397户。二是中卫农商行借助中卫市财政局风险补偿基金，与中卫市建设投资有限公司签订业务合作协议，按照风险补偿金1：5的比例，为沙坡头区1377户贫困户和生态移民发放养殖贷款2746万元。中卫农商行还将自治区外事办捐赠给沙坡头区香山乡米粮川新村（移民安置点）村级发展资金互助社的扶贫资金作为风险补偿金，按照1：10的比例对移民安置点的农户给予支持，已支持96户，贷款215万元，有效解决了生态移民的生产生活困难。三是彭阳联社充分挖掘地方优势特色产业，与彭阳县烟草公司合作，将“烟叶订单”变成“活钱”，解决农户种植烟叶资金短缺问题。凡是与烟草公司签订“烟叶订单”的农户，均可凭订单到信用社申请办理贷款，信用社按照每亩1500-2000元给予授信。烟叶公司收购烟叶后，将收购烟叶款项转入订单农户在信用社借款账户，信用社按照约定直接扣收订单农户借款本息。目前，已发放“烟叶订单”贷款764万元，惠及贫困户27户。

（三）成立互助资金

为社员提供贷款业务的扶助性金融组织在宁夏资金资运行总量达4.49亿元。资金来源上，中央财政投入3425万元，宁夏区政府投入2.73亿元，入社农户交纳互助金1.01亿元，银川市和相关县区及中央彩票公益金项目等投入5120万元，互助资金增值1210万元。2008年—2012年连续5年，互助资金被列为宁夏党委、政府10项民生计划、为民办30件实事之一。2012年宁夏安排6600万元财政扶贫资金在全区18个县（区）的41个生态移民村（含吊庄移民村）和97个重点贫困村建立互助资金。2013年又开始实行千村信贷·互助资金”的互助社，为社员给予贴息政策，使惠民政策以机制形式进入项目运行，极大地调动了广大贫困群众参与互助资金、参与捆绑借贷、发展生产的积极性，优化了农村信用环境。endprint

三、当前精准扶贫存在的问题

（一）贷款规模小，贷款期限与限额都不合理，部分贷款条件设定不合理

现如今，农村信用社发放的小额贷款的贷款期限都为一年，而对于扶贫金融来说，一年的时间对于当地居民来说无法脱贫致富，即使发展畜牧业，从经营到盈利也至少要两年时间。而如果贫困居民将贷款投入其他产业，比如说林业或者是制造业，收回成本的期限会更长。所以农村小额贷款的收回期限很不合理，无法真正支持农民脱贫致富。从另一方面来看，每一户的贷款额度限定为最高不超过两万元，在目前各种原材料价格飞涨的今天，2万元的创业成本无法帮助农民发展当地的特色产业，更不用提将特色产业发展为帮助当地居民脱贫致富的优势产业。在小额贷款的申请条件中，有一条是法定年龄40岁以下，这个设定条件不合理，对于许多贫困地区的居民，当人处在中年的时候，家庭压力本来就很大，如果在经过了生态移民，因为年龄的问题，金融机构不给其提供金融支持，那么在一个新的环境里，这类人的家庭脱贫的可能性就很小，即使短期脱贫，返贫的可能性也会很大。

（二）政府在精准机构中扮演的较色不明晰，许多扶贫资金不能落实到

地方政府在扶贫过程中的缺位与越位使得扶贫资金出现短缺与滥用的现象；长期行政主导的扶贫思维使得地方政府忽视了金融机构扶贫的重要性。并且对于很多地区的贫困居民来讲，农村居民委员会被当地居民奉为最高执行者，对于居民委员会的决定当地居民深信不疑，即使有些居民存在不满，也由于碍于面子，而选择了保持沉默，接受分配方案。这就导致了许多贫困资金并不能真正的流入需要扶持的家庭，导致了在扶贫资金分配中存在“分苹果的人是最大的受益人”的问题，从而导致了扶贫不仅不能改变当地贫困的现状，反而会加大当地的贫富差距。

（三）大部分地区的金融扶贫模式单一

当前大部分地区金融扶贫的模式一般为支持发展当地农业、支持发展当地畜牧业和支持当地居民开展农家乐。对于这三种模式的简单复制，导致了很多地区虽然政府和金融机构为其提供了大量的扶贫资金，但由于这些模式并不适合当地居民的发展，导致扶贫资金收效比较小。对于特色农业，就拿西海固地区来说，由于当地缺水的环境，当地的农民一般只能选择种植洋芋，而洋芋在横向上一般不能够在有所改进，只能从纵向上为当地居民创造更大的收入，所以如果只是选择支持当地农业的发展，则无法使金融资金更好的为当地居民创造收益。而对于农家乐，并不是所有的地区都适合开展农家乐，对于偏远穷的地方，居民根本就没有农家乐这方面的需求，所以在金融扶贫资金在一些贫困地区支持农家乐的发展，根本不能够减缓当地的贫困状况。

四、改善精准扶贫效果的对策

（一）转变传统观点，倡导小额贷款和普惠金融

当前的许多金融部门的扶贫资金，即使在政府贴息的情况下，放贷业务也只是针对贫困地区的相对富裕的人，而对于真正需要扶贫的对象却又严重的排斥状况，这种普遍的“帮富不帮穷”的扶贫模式，导致金融扶贫不仅没有缓解当地的贫困，反而造成了更严重的贫富差距。小额贷款应该为需要贷款，但又无法满足放贷条件的對象提供扶贫贷款业务，要增加小额贷款的数目，政府必须出台政策鼓励成立小额贷款机构，提高金融网点在贫困地区的覆盖率。对于普惠金融，从字面意思来讲是指使居民能够普遍享受优惠的金融，所以普惠金融在扶贫方面，应给贫困地区的贷款提供更优惠的条件，支持当地的扶贫工作。

（二）创新精准扶贫机制，打破传统的直接资金帮扶的金融扶贫模式

基于传统金融机构主要是存款和放款业务，但凭此并不能完成扶贫的任务。除了存贷款业务外，农村金融机构还应建立产品与服务创新机制，积极为农户提供适合农户需要的农产品市场信息、技术指导、农业保险等业务。因为当前贫困地区居民的维权意识比较弱，对于农产品市场缺乏认识，许多农产品的种植只是依据惯性，并不是根据市场需求来种植。这就导致了市场上很多农产品的滞销，造成了贫困地区居民依然贫困的现状。此外，还应制定贷款管理机制，以便对贷款的发放和回收过程进行跟踪管理

（三）多种精准扶贫模式相结合

对于当前单一的精准扶贫模式，只可以短期内改善贫困区民的生活状况，而无法从根本上消除贫困。中国若要在2020年消除贫困，将金融扶贫与其他扶贫模式相结合，将会大大提升扶贫效果。对于西海固地区，由于水资源严重缺乏，并且当地并不生产资源，唯一的产业就是种植洋芋，但洋芋的收入只能解决当地的温饱，并不能让当地居民脱贫致富。所以如果要想从根本上改变当地居民的生活状况，只能进行移民。而当地的金融扶贫应作为生态移民的坚强后盾，为移民新村的发展提供资金保证。对于移民新村，只有让当地居民在当地有了脱贫的技能，拥有一技之长或者是发展当地的特色产业，才能保证移民的成功。而金融扶贫可以为这些发展提供必要的贷款。但由于各地的状况不一样，所以金融扶贫的模式也各有特色。相比于西海固地区的干涸少雨，水土严重流失，脱贫只能依赖于生态移民；贵州省毕节地区的扶贫则应结合当地自然特点发展特色产业，如畜牧业；由于当地山高林茂，草木资源丰盛，而这些茂盛的草木却阻塞了当地与外界的联系。发展畜牧业，一方面可以增加当地居民的收入；另一方面，通过牛羊的啃食，可以帮助当地的居民更好的开发大山。所以，毕节的金融扶贫则应侧重支持畜牧业的发展。另外西海固地区的特质是独一无二的，也可以通过金融支持将当地变成摄影爱好者的天堂，让更多的人走近西海固，也让西海固那边的人更多的接触到外面的世界。那边的暴烈的风景与特质的宗教，乐感的民风与宿命的心结，贫困与信仰，坚守与放弃，抗争与隐忍……每一点都可以成为镜头下触动人心的风景，我们也有理由坚信，成为焦点的西海固最终会彻底摆脱贫困。

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