资源型乡村公共治理问题探讨

2017-09-05牛恒磊张亚军

经济研究导刊 2017年24期

牛恒磊+张亚军

摘要：资源是乡村存在和发展的重要物质基础，其占有和使用方式决定着资源型乡村存续和发展方向。探讨资源型乡村公共治理问题必须以公共治理理论为指导，将村民自治制度、集体行动的逻辑理论和多中心治理模式相结合，对资源型乡村发展中遇到的一系列具体问题进行研究，努力提高资源型乡村居民的政治参与意识，建立乡村居民参与乡村公共治理的有效机制，促进乡村“善治”局面形成，最终使资源型乡村实现可持续发展。

关键词：资源型乡村；公共治理；村民自治；集体行动；政治参与

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）24-0037-04

资源型乡村是指拥有着得天独厚的自然资源的乡村。资源型乡村的发展由资源的合理配置和使用来决定，在这个过程中体现了权力与利益的博弈，体现了乡村组织、精英村民和普通村民之间的博弈，同时也体现着乡村与外部力量之间的博弈。改革开放以后，许多乡村集体所拥有的矿产等资源都逐步得到开发利用。但是，随着乡村经济的不断发展，许多乡村的社会问题也不断地暴露出来，使得乡村公共治理问题更加凸显出来。比如陕北北部的许多乡村正好处于煤炭资源的集中地带，因此多数属于资源型乡村。这些行政村因煤炭的开采而获得丰厚的利润，居民的生活水平也获得了改善和提高，但各种矛盾和利益冲突等社会问题也随之出现，使得乡村治理的难度不断增大，产生了许多不稳定因素。

一、资源型乡村发展中存在的主要问题

（一）乡村的公共秩序容易陷入混乱境地

纵观改革开放以来的乡村经济发展过程，资源型乡村在其所拥有的资源未得到大规模的开发利用之前，其公共秩序稳定、民风淳朴、居民安分守己，一心一意搞農业生产，村中的公共事务由村支书、村主任与广大居民协商解决。一般情况下，除了县和乡镇分配下来的计划生育任务、发放补助金等具体事务之外，多数公共事务有集体协商解决，比如乡村道路整修、学校修缮、公共集体土地承包等。当时的乡村公共秩序良好，居民热心村子的发展，能积极为村子的发展出谋划策。然而，随着村子的煤炭资源的不断开发和利用，乡村经济不断发展，乡村利益冲突也就愈加增加，比如村集体与个人、个人与个人、村委会内部、上级政府的介入、外部资金的流入、政商利益分配等都是逐渐显现出来。特别是以权谋私、中饱私囊，侵害乡村居民和公共利益的事件频发，使得乡村居民的维权意识萌生并成长起来。但是，乡村居民对不少侵权和滥用公权的行为认识不深，敢怒不敢言，没有形成集体维权的意识，更没有有效的监督和制约公共权力的有效措施。往往只有个别胆大的乡村居民，在其家庭利益受到严重侵害时才敢出来维权。这就使得村干部更加肆无忌惮地蚕食乡村公共资源，侵害公共利益，为自己及其小集团谋利益。

在不断发生的利益冲突中，资源型乡村中的精英居民，逐步认识到了问题的严重性，带头鼓动村民撤换村干部。一般由村民一哄而上，将村干部“拉下马”。在这个过程中，乡村公共秩序很容易陷入混乱境地。有时在撤换掉不称职乃至违法乱纪的村干部的时候，并没有按照法定的程序进行，而是运用原始的简单粗暴的方式逼其退出，交出乡村公共权力。可见，乡村的公共秩序陷入不稳定的状态，是由村民通过“竞争型”的抗争方式所引发的。

（二）资源型乡村居民的贫富差距会不断扩大

在煤炭资源没有得到大规模的利用时，资源型乡村的发展与普通乡村的发展没有显著的区别，居民之间的收入差距也不明显，个人能力和辛勤劳作是保证家庭收入的不二法门，整个乡村维持着原始的公平与平等状态。然而，随着煤炭资源的开发，使得乡村走上了迅速致富的道路，全体居民的收入都有了显著的提高；同时，乡村家庭贫富之间的贫富差距也迅速拉大。那些掌握着村中公共权力、敢于冒险、懂得政策变动、会投机取巧的乡村居民凭借自身的优势和关系快速致富。其中，村干部利用手中的职权，凭借最先对政策变动信息的了解，先他人而动，占尽了先机，获得了利益最大化。还有一些普通居民，虽然不是村干部，但是引起关注政策变化，和外界了联系较广的“精明人”也容易先富起来。另外，就是那些和村干部关系好，或者有政府关系的人，也容易抓住机会率先致富。从表面看，这些人是凭借自己的胆识和能力获得的利益，但实际都是通过直接或间接地利用乡村公共资源富起来的。其实，村干部往往是煤炭资源利益链条中的一个重要环节和组成部分。当乡村居民和集体的利益不断受到侵害后，居民会在一部分乡村精英的带领下介入乡村的公共管理，使得原有的乡村公共秩序受到冲击。

乡村居民家庭之间贫富差距的扩大使得乡村利益冲突增多、管理难度增加，也使得乡村治理陷入不稳定的状态之中。除此之外，经济上收入的不断拉大，也迅速改变着资源型乡村的一切。首先，是乡风改变。过去，乡风自然、民风淳朴，多数人过着知足常乐的生活，邻里间互帮互助。而在贫富差距拉大之后，乡村居民中的富人盲目地追求物质享受，形成金钱至上的错误的价值观，使得乡风村风浮夸，导致较低收入的村民也开始羡慕富人的一掷千金，并追求他们奢靡的生活。这种贫富差距的扩大也使得乡村社会的不稳定因素增加，导致乡村社会的管理难度加大。

（三）资源型乡村居民政治参与意识普遍比较淡薄

乡村居民原先一心扑在土地上，现在集中精力争夺煤炭资源开发带来的巨大利益。虽然利益目标发生了巨大变化，但是乡村居民文化程度不高、综合素质较低的现实并没有发生根本变化，这就使得资源型乡村的治理必然取决于精英任务的治理水平。同时，乡村居民政治参与意识淡薄也是造成精英治理乡村的重要成因。这使得多数居民很难监督和制约精英治理，无法更好维护其利益。

精英政治说到底还是人治，人治有其高效率的一面，但是因为缺少必要的监督机制使其难免归于个人的专制。精英政治短期之内可以为乡村的发展产生积极的作用，但是绝对的权力产生绝对的腐败，所以乡村精英会以权谋私，腐败滋生，最终使得乡村的公共秩序陷入新的混乱。因此，只有不断增强乡村居民的政治参与意识，才能使其更有效地参与到乡村公共治理之中，形成良好的村民自治政治环境。由于居民的文化程度和综合素质在短期内是无法提高的，因此，其政治参与意识的增强也需要一个过程，由此带来的乡村治理秩序混乱也是客观现实。

二、解决资源型乡村发展问题的理论与制度评介

针对上述资源型乡村发展中存在的主要问题，笔者梳理了当前学界提出的乡村治理主要理论以及实践中的制度与模式，并进行简要评介，以期从中找到解决问题的思路。

（一）乡村公共治理理论

乡村公共治理理论发源于治理理论。“治理理论特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。”我国学者俞可平认为：“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。”而乡村公共治理则是：“政府、村民组织与普通村民等治理主体通过自愿、平等的合作，运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”乡村公共治理对象主要是乡村公共事务，其内容既包括乡村经济、乡村教育、乡村卫生、乡村体育、乡村文化等资源，还包括社会福利、社会救济、乡村治安、乡村服务等具体事务。因此，可将乡村公共治理理解为：“乡村公共权威运用乡村治理权力，处理乡村社会事务，借以调控和影响乡村社会。”资源型乡村公共治理也是在乡村的公共治理框架下来构建的，是由资源型乡村的公共权威来实施的。这里的公共权威并不单指乡村中的权力设置机构，也不仅是指乡村精英联合组织的为乡村公共利益服务的第三部门组织，而是指二者的结合。只有这样的结合，才能更好、更高效地处理乡村公共事务，才能使公共权力更充分地受到乡村居民的监督，最终防止公权私用滥用，杜绝资源型乡村腐败的滋生。

（二）村民自治制度

“中国农村的村民自治制度，是在农村经济体制改革深入发展中产生和形成的新型基层民主制度，也是农村政治管理体制改革和民主政治建设的重要成果。”村民自治制度在调动村民的政治参与的积极性、稳定农村的政治秩序和提高农村的民主水平发挥了巨大的作用。村民自治制度下，農村的权力机构设置为村民委员会和村的党支部，即“两委”组织。“两委”组织的负责人分别是村主任和村支书，二人的角色既是上级乡政府的代理人，同时又是村民的当家人。“两委”的关系和谐与否直接关系着该村的发展。一般而言，村内的公共事务基本由“两委”共同决定，但涉及到村庄核心利益的时候，“两委”往往会产生矛盾，出现权力的博弈，严重影响村庄的发展。

资源型乡村的村民自治制度的运作，实际上就是“两委”之间的权力博弈。在“两委”权力博弈的过程中，当乡村的公共利益受损的时候，村庄精英就会联合团结村民，充分发挥制度的作用，通过选举重新进行权力的优化配置。整体上看，村干部的政治权力意识较强，但也有部分村干部在获得正当酬劳之外，也谋取非正当报酬，侵害公共利益。但是，村民决不会任由公共利益受损，最终依据《村委会组织法》的相关条款会重新选举村干部，更好地为大家服务。当然，只有真正代表村民利益的村干部才可能长久地呆在“两委”，才可能更好地维护公共利益，为大家服好务。村民自治制度在资源型乡村的作用比普通乡村的作用要明显，资源型乡村的居民政治参与意识也更强。通常情况下，多数乡村居民都是被动参与到公共治理中的，对于自身或集体正当利益遭受的侵害多保持沉默。只有在包括自己利益在内的公共利益遭受极大侵害时，才会在精英村民的带领下发挥作用，维护公共利益。可见，其中发挥关键作用的还是精英村民，这些精英们在乡村中具有较大的影响力，是具有权威的乡村居民。他们在资源型乡村的公共生活中起着举足轻重的作用，是村干部的有力竞争者，也是乡村公共政策形成与实施的主要推手。但当精英村民为了一小集团的利益进行权力博弈时，也会给资源型村庄的利益共同体带来伤害，进而侵害乡村公共利益。可见，“村庄精英是影响乡村治理的关键变量，精英动员下竞争性选举可能增加村民政治效能感和村庄权力的合法性，构建村庄利益共同体；但当村庄精英恶性竞争时，也可能会出现诋毁对手、过分许诺、贿选、为自己支持者谋私利、撕裂村庄共同体等弊病。”

（三）公共选择团体理论

在现实中，精英村民作为资源型乡村中的少数派或小集体也不必然实现乡村大集体的共同利益。诚如美国著名经济学家奥尔森在《集体行动的逻辑：公共选择团体理论》一书中提出的，个人理性与集体理性之间存在着冲突，共同利益并非集体行动的充分条件，“除非一个集团中的人数很少，存在强制或其他某些特殊手段促使个人按照他们的共同利益行动，理性的、自利的个人将不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”

奥尔森的集体行动逻辑理论表明，人们会为了共同的利益而走在一起，但是追求个人利益最大化的个人理性会使追求公共利益最大化的集体理性变得不理性。资源型乡村的共同利益便是通过资源的合理开发和利用使得经济效益得到最大化，使得每一个村民都能受益。但是，由于资源作为公共产品的属性，使得村民产生了搭便车的心理，付出成本的村民则希望得到最大的收益。为了动员个人都能积极参与到集体行动中来，奥尔森又提出了“选择性诱因”的理由。通过外在的刺激和强化而促使集体行动变得迅速起来，但是往往由于“选择性诱因”的成本问题而又陷入集体行动的困境。资源型乡村的“选择性诱因”可以是村干部，也可以是经济报酬，还可以是强制性的手段。毋庸置疑，强制性的手段会打击村民的生产和劳动的积极性，会影响乡村集体行动的进程。精英村民也会因为自己的利益而使得乡村的集体行动所产生的公共利益受到损害。因此，资源型乡村的集体行动应该要掌握“选择性诱因”的具体措施，要使得动员村民的成本达到合理的程度。当然，这个动员的过程也是县乡政府及乡村力量的通力合作的结果。并且，在集体行动中也需要全程动员，使其成本趋于合理，促使公共利益趋近最大化。不过，事实上最大利益很难得到统计，这也正是资源型乡村公共治理的难点所在。

（四）多中心治理模式

多中心治理模式指的是在乡村治理是多个权力中心和组织结构运行的结果。多中心对应着单中心，即反对权力的垄断和控制。其核心在于发挥村民的政治参与作用，形成一套制约权力的制度体系，同时又能够最大限度整合资源，以期实现公共利益的最大化。多中心治理模式对于乡村治理有着极大的适用性。多中心治理强调新政策和制度的出台应是在全体村民积极参与互动的过程中产生的。埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道》中的相关论述也说明，在传统的熟人社会的乡村里，多中心治理模式可以使村民之间的互动过程变得更为顺利，并大幅减少公共治理的成本。多中心治理理论正是以村民自治为基础展开的，村民自治的基础越扎实，多中心治理模式的作用发挥越充分。在资源型乡村多中心治理模式中，应由上级县乡政府、“两委”村干部、乡村精英居民和普通居民组成的利益共同体组织以及社会上第三部门共同组成治理机构。

上级县乡政府向资源型乡村下达国家政策和法律文件时，乡村“两委”干部既要充分领会上级政府的精神，又要积极开展宣传工作，动员乡村居民认真贯彻政策和法律文件精神。乡村精英居民和普通居民组成的利益共同体组织则是在保障自己合法利益的基础上实现自上而下的要求。第三部门则是本着社会公益的精神，力所能及的服务乡村。在这个互动过程中，有自上而下的行政要求，也有自下而上的利益诉求。这是一个多方利益博弈的过程，最好的结果就是使得政府分配的行政任务得以完成，同时又使居民的利益得到最大满足。每个中心都要明晰自己的任务和职责，只有这样才能使其综合作用和效果达到最优。上级县乡政府不仅要分配任务，还应承担指导资源型乡村发展的任务。县乡政府因为级别较高，掌握的资源也较多，可以灵活利用，优化配置资源，使得资源型乡村在政策上获得相应支持，使乡村发展规划得以顺利开展。“两委”的村干部作为上级政府的代理人和村民公共利益的当家人，起着桥梁作用。当然，其中不排除村干部的权力私用的现象，这就需要乡村精英居民和普通居民组成的利益共同体实施监督和制约，而村民自治制度则为乡村居民发挥监督作用提供了制度的保障。多中心治理模式的特殊性就在于社会第三部门的介入，“第三部门是政府组织和经济组织之外的以公共利益或团体利益为目标取向，以组织成员志愿参与为运作机制的正式的自治性组织的总和。”对于资源型乡村而言，第三部门可以提供技术性和智力性的支持。当资源型乡村在为如何合理开发资源犯难时，除了能得到县乡政府的支持外，还可以由第三部门为其出谋划策、制定规划。第三部门因为自己的独立性以及成员的志愿性，在资源型乡村的开发中可以发挥更作用，为资源型乡村的长期发展贡献了力量。第三部门可以由乡村研究的学术团体和涉农服务组织机构等来充当。第三部门将自己在乡村研究中成果应用到资源型乡村的实践中，可以使资源型乡村少走弯路、节约成本、获得更多收益。多中心治理理论强调的是多个中心的制约和合作的关系（如下图所示）。

这里体现的制约关系中有强制约关系和弱制约关系之分，垂直分布的则是一种强制约关系，第三部门与其他三者之间的制约则是典型的弱制约关系。总的说来，资源型乡村的多中心治理模式所强调的是多个中心的合作关系。公共利益通过各个中心的权力的合理配置，可以使资源得到合理的开发与利用，最终使资源型乡村的发展呈现出良好的发展态势。

三、对资源型乡村公共治理的思考与建议

乡村治理问题是一个社会治理的现实难点问题，也是学界普遍关注的一个热点问题，因为农村、农业与农民问题一直是中国的关键问题和重点问题。2000年以来，中央多个一号文件都涉及三农问题，乡村治理也是其重要内容。但是，乡村治理问题的研究并非21世纪才出现的。近代以来，最为引人注目的乡村问题研究是以毛泽东、梁漱溟为代表的乡村建设派的探索及成就。他们倡导了乡村建设运动，为早期乡村研究奠定了扎实的理论基础。直到以家庭联产承包責任制为代表的农村改革以来，乡村问题得到了空前的发展，学术研究也在不断深入。笔者正是受到前人的影响，在已有理论与实践探索的基础上，结合实际调研，来探析资源型乡村的善治问题。至于如何才能使得资源型的乡村得到长久的发展，如何才能平衡各方利益，使不同权力之间的博弈能实现最好最优结果，还需更加深入的研究。其中涉及的每一个问题都引人深思，除了前面所述的现实与理论问题，贺雪峰、董磊明在《中国乡村治理：结构和类型》中还提出了“次生秩序型乡村治理的困境”的问题，也值得学界进一步关注。目前，在我国，村民自治制度在资源型乡村中发挥着非常重要的作用，但是因为集体行动的逻辑性使得村民自治制度有时候难以有效和充分发挥作用。因此，在不断完善村民自治制度基础上，探索性地采用多中心治理模式也会在公共物品的提供、维护公共利益等方面起到应有作用。

事实上，不管什么制度、什么模式、什么举措，最终都要由人去实施、去完成。因此，资源型乡村治理问题的出发点和落脚点还得回到人的问题上来，在探索乡村居民参与乡村治理方面应下大力气来抓，使他们的积极性和创造性充分发挥出来，才能真正实现乡村善治。在不断提升乡村居民积极参与资源型乡村治理的同时，还必须不断提高乡村居民的综合素质，尤其是村民的政治素质。为此，就要不断通过多途径宣传教育等手段来努力提高乡村居民的政治参与意识和自治能力与水平。只有这样，良好的乡村治理制度和治理模式才能受到人们的支持，才会接地气，才能落地生根，最终得以有效实施。此外，各级政府必须不断加强民主环境的营造，因为只有在民主的环境下，各种好的制度才能有效发挥其作用。

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