农村外嫁女土地承包权纠纷成因及对策

李璇

[提要] 随着我国城镇化的快速发展，非建设用地的需求日益突出，土地市值呈现出节节高升的现象，农村集体经济收益迅速提高。受传统习俗、自身利益追求等因素影响，部分集体经济成员剥削侵占外嫁女的合法权益，引发外嫁女权益纠纷。基于此，本文运用质性研究的方法，探讨分析外嫁女征地补偿款纠纷、承包地权属纠纷的表现形式、形成原因，最后站在外嫁女权益保护的立场，提出相关治理对策。

关键词：外嫁女；征地补偿款纠纷；土地权属纠纷；治理机制

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2017年6月8日

一、引言

农村三权分置的推进，一方面促进了我国农地流转的速度，一定程度上带来了规模经济效益；另一方面提升了我国农地的市场价值，扩大了农村集体经济收益。然而，随着农村集体红利的不断增加，“非均衡化”利益分配所引发的外嫁女权益纠纷也逐渐突出。征地补偿款分配纠纷、外嫁女土地权属纠纷屡见不鲜，一定程度上制约了乡村经济的发展。基于现实的需要，学者们对外嫁女权益纠纷的类型、成因、治理机制等进行了深入的探讨。

就目前我国外嫁女权益纠纷的类型来看，莫万友（2013）将其分为：征地补偿款分配纠纷、土地权属纠纷、股份分红权纠纷、宅基地分配权纠纷四种形式。就外嫁女权益纠纷的原因，于雅璁（2014）认为我国现行法律规定不明确是造成侵害“外嫁女”权益事件屡次发生的根本原因。莫万友（2013）认为非农收益分配不均、自身利益最大化的驱使是导致外嫁女权益纠纷的因素。张开泽（2009）认为传统观念的束缚只是导致外嫁女权益纠纷的思想基础，而法律制度性的冲突则是形成纠纷的深层原因。面对外嫁女权益纠纷的难题，学者从不同视角提出相关治理措施。黄家亮、吴柳芬（2015）从“多元争议”定义出发，认为解决外嫁女权益纠纷必须充分考虑多元化利益主体的诉求，不能简单粗暴的采取强制性措施。刘亚娟、张晓萍（2017）则认为要在尊重“村民自治”基础上，建立健全村规民约司法审查机制。

综上，目前大部分学者主要从宏观视角探讨了外嫁女权益纠纷的形式、成因、治理机制等，鲜有研究从外嫁女权益纠纷的个案出发进行深入探析。基于此，本文将通过质性研究的方法探析外嫁女权益纠纷中最典型的土地承包权纠纷，最后站在外嫁女权益保护的立场，提出相关治理对策。

二、外嫁女土地承包权纠纷表象及成因分析

基于以上文献梳理，本文将外嫁女土地承包权纠纷归纳为：征地补偿款分配纠纷、承包地权属纠纷。通过质性研究的方法分析探讨后发现，“非均衡化”利益分配、自身利益最大化的驱使、公共权威的弱化等是引起征地补偿款分配纠纷的原因。中国传统观念束缚、法律法规宣传力度不够、村民法律意识薄弱等是引起外嫁女土地权属纠纷的原因。

（一）案例1——征地补偿款分配纠纷

1、案情介绍。2011年2月，江西省广昌县旴江鎮某村小组的一块地被征用，经村民大会协商决定分配给每位普通村民50，000元补偿款，6名出嫁女每人20，000元补偿款。其中，5名出嫁女在分配方案中签字同意，还有一位出嫁女刘某是由其父亲代为签字同意。事后，刘某认为其父亲在没有得到授权的情况下代为签字无效，要求村委会按照普通村民待遇应分给其50，000元补偿款。在要款无果的情况下，刘某将村小组告上法庭。案件审理过程中，该村小组称当地农村的习俗是家长签字同意就代表家庭其他成员同意。但我国相关法律规定，代理必须得到授权或追认，否则无效，据此，法院一审判决村小组应给付刘某50，000元补偿款。法院判决生效后，村小组对此不执行。刘某又一纸申请将村小组改定为被执行人。2012年3月28日，法院对此案立案执行。立案执行中，村小组为规避责任，私自隐藏数十万元土地补偿款。据此执行法官又对该案件进行了风险评估：如果外嫁女刘某就此获得50，000元补偿款。那其他5名外嫁女也定会提出同样要求，届时事态将会出现难以预料的后果，很可能引发群体性事件。经再三衡量后，执行法官说服刘某放弃部分补偿款，最终刘某同意将补偿款金额减少至30，000元，村小组表示同意支付该30，000元，还同意支付给其他5名出嫁女每人10，000元补偿款尊重村民自治原则。

2、成因分析

（1）“非均衡化”利益分配。随着城镇化建设的快速推进，工商企业迅猛发展，农村土地被大量征用，带来巨额征地补偿款。在补偿款的分配过程中，村集体通常会以村规民约、传统习俗等非正式制度为依据，采取少数服从多数的原则，在满足大部分普通村民集体利益的前提下，少分配甚至不分配外嫁女相应的合法权益。其“非均衡化”的分利行动直接导致了村集体与外嫁女之间的权益纠纷。本案中，村民大会一致协商决定分配给每位普通村民50，000元补偿款，6名出嫁女每人20，000元补偿款。村小组“非均衡化”利益分配的行为损害了外嫁女合法权益，诱发了权益纠纷。

（2）村规民约与国家法律冲突。“村民自治”制度在法律上赋予了农村极大的自由空间，然而该权利在某些农村却被过度的使用。一些基层村干部片面过于强调村规民约的作用，认为村规民约、传统习俗就等同于国家法律，从而致使村规民约与国家法律相冲突，引发相应的利益纠纷。在本案中，村小组以当地农村的习俗家长签字了，就代表家庭其他成员签字同意为由，认定刘某父亲在未经刘某授权同意的情况下，签订的征地补偿款协议是有效的。然而，根据我国相关民事法律规定，代理必须得到授权或追认，否则无效。村规民约的错误诱导，致使“外嫁女”合法权益受损，引发利益纠纷。

（3）自身利益最大化的驱使。农村集体经济组织作为我国基层人民政府的代表，在农村土地流转、土地征收过程中起着主导作用。在面对征地补偿款、土地流转费等经济收益时，村集体通常也会表现出自身利益最大化的诉求，受利益的驱使，他们往往会侵占部分集体成员的合法权益，让集体利益变成局部利益，引发权益纠纷。在本案中，村小组为规避法院的执行，将国家给予的数十万元土地补偿款存在村组长谢某账户中。该村小组的做法，进一步激化了“外嫁女”与村集体之间的矛盾，不利于农村经济的和谐发展。

（4）公共权威的弱化。公共权力与权威作为社会的一种重要整合力量，承担着维系社会稳定、消解社会矛盾和利益冲突的重要功能（刘刚、王芳，2008）。然而，随着政府职能的滞后、各行政部门“踢皮球”似的推脱敷衍、地方政府“各退一步”的不负责态度，政府公共权威开始弱化。其具体表现为：政府强制执行力的失效、司法判决的拒不履行等。公共权威的弱化，不仅降低了司法救济的效率，而且加深了双方当事人的矛盾。在本案中，法院一审判决村小组应给付外嫁女刘某50，000元补偿款，判决生效后，村小组却不予执行，致使刘某又一纸申请将村小组改定为被执行人，请求法院对村小组进行强制执行，由此降低了司法的救济效率。

（二）案例2——土地承包经营权权属纠纷

1、案情简介。黄升林、周卢英系夫妻关系，是凤阳县刘府镇某村集体经济成员，夫妻二人共育六名子女，长子黄开路、次子黄开义、长女黄开献、次女黄杰、三女黄开红、四女黄开慧。在一轮、二轮土地承包中，以黄升林为户主承包了12.4亩土地，人均分地1.55亩。1985～1993年姐妹4人相继出嫁，在婆家均未分得承包地。1998年，黄开路与黄开义分家，后经村委会处理同意，承包地平均分由两人耕种。2011年1月13日，周卢英、黄开献、黄杰、黄开红、黄开慧向仲裁委员会申请仲裁，要求黄开路、黄开义返还姐妹四人每人1.55亩承包地，返还周卢英3.1亩承包地。后仲裁委员会支持了五人的请求。黄开路不服该裁决，以4姐妹均已出嫁，且土地分配经发包方同意为由，向法院提起诉讼。法院审理认为，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。且在承包期内，四姐妹虽已出嫁但均未在新居住地取得承包地，故此发包方不得收回其原承包地。依法驳回了黄开路的诉讼请求。

2、成因分析

（1）中国传统观念束缚。中国女性在古代就是深受毒害的对象，“三纲五常”等教条法规成为束缚中国女性自由的牢笼。时至今日，传统观念等仍侵害着外嫁女的合法权益。在农村，部分发包方在重新分配承包地时，通常会以村规民约为指导依据。认为“嫁出去的女儿，泼出去的水”，私自将外嫁女的承包地发包给其他集体成员耕种亦或是强行收回承包地，其做法违反了国家法律规定。在本案中，村委会以外嫁女不再具有本村集体成员资格为由，在4名外嫁女均未获得婆家承包地的前提下，擅自将她们的承包地平均发包给该户中两位男丁耕种。其做法明显违背《农村土地承包法》相关规定，损害了外嫁女的合法权益。

（2）法律法规宣传力度不夠。外嫁女权益纠纷不仅涉及到农村经济问题，而且反映了现阶段妇女权益保护难题。对此，国家不断从法律层面上来维护妇女的合法权益，诸如：《宪法》第四十八条规定：“中华人民共和国妇女政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有与男子同等的权利。”《农村土地承包法》第三十条明确规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”然而，诸多法律政策的实施仍没有为外嫁女搭建起一层防护墙，外嫁女权益受损问题日渐突出，究其根本原因在于政府对法律法规的宣传力度不够，对外嫁女的权益保护未深入贯彻到基层农村。本案中，村委会擅自将4位外嫁女的承包地平均发包给该户中两位男丁耕种，村委会的做法明显与《宪法》、《农村土地承包法》相违背，诱发外嫁女权益纠纷。

（3）村民法律意识薄弱。由于我国农村在经济、文化、交通等方面相对落后，农村教育水平普遍低下，村民文化程度较低，法律意识薄弱。在召开村民大会时，其通常会表现出过分依赖、听从村干部的指挥，而部分村干部深受传统习俗束缚，将村规民约等同于法律来运用，从源头上误导村民，引发事后纠纷。在本案中，当事人黄开路不服仲裁委员的裁决，以4姐妹均已出嫁，且土地分配经发包方同意为由，向法院提起诉讼。由此看出，村民黄凯路法律意识薄弱，并不知晓《宪法》、《农村土地承包法》中对外嫁女合法权益有明确规定，仍执意认为经村委会同意发包的土地就该归自己，从而加深了农户与农户间、农户与村集体间的矛盾。

三、案例启示

通过对以上两则案例的探析，本文将初步得出以下几点结论：第一，集体利益的“非均衡化”分配是导致外嫁女权益纠纷的直接原因；第二，村民文化水平低、法律意识薄弱的特点，致使他们深受“男尊女卑”等传统习俗的束缚，间接成为侵害外嫁女合法权益的“帮凶”；第三，“村民自治”制度在法律上赋予了农村极大的自由空间，然而该权利在某些农村却被过度使用，有些村民认为农村的事情就该由村民自己做主，将错误的村规民约、传统习俗等视为国家法律来运用，引发事后纠纷；第四，受封建传统习俗的桎梏，时至今日，外嫁女仍旧成为了我国农村的一股弱势力量，在面对合法权益受损时，外嫁女由于自身力量的弱小无法与数量上占绝对优势的普通村民进行博弈抗衡，从而引发权益纠纷；第五，村集体作为我国农村基层政府的代表，村干部自身权利的过大化，容易诱发其与集体成员间的利益矛盾。村干部擅自发包、强行征收外嫁女承包地的行为更是违背国家法律规范，是导致外嫁女权益纠纷形成的社会诱因。

四、治理对策

随着城市化的快速推进，农村土地市值大幅提高。集体利益“非均衡化”的分配行为诱发了各主体间的利益纠纷，其中外嫁女权益纠纷尤为突出。基于此，本文将站在外嫁女权益保护的立场，从“完善纠纷前的预防机制”、“健全纠纷后的法律救济机制”两个层面出发，提出治理外嫁女权益纠纷的对策。

（一）完善纠纷前的预防机制。第一，加强法律法规的宣传力度。加强农村法制建设的宣传，不断提升农村基层干部及广大村民的法律意识。确保在法律规范的前提下合法实施“村民自治”制度，让村规民约、传统习俗在法律的监督下运作，最终实现正式制度与非正式制度间的平衡发展；第二，完善“村民自治”的法律监督体制。各乡镇级人民政府应该严格审核各区域村的“村民自治”章程，从源头上消除与国家法律相冲突的条款；第三，在村规民约、传统习俗运用过程中，乡镇级人民政府也应该时刻监督其操作的合法性。让“村民自治”活动在现有的法律框架下进行，使法治和自治在农村基层得到很好的体现。

（二）健全纠纷后的法律救济机制。第一，建立健全行政救济制度。地方政府要建立健全对外嫁女权益保护的行政救济制度。首先，要监督管理好基层村干部的决策行为，避免因自身利益的驱使，损害外嫁女合法权益；其次，要设立基层仲裁机构，分管外嫁女权益纠纷问题，避免因基层村干部处理不当而使纠纷事态恶化；最后，要充分实施乡镇政府对基层农村的监督管理机制，严格审核监督村集体、仲裁机构的办事效率，避免村集体与仲裁机构“暗箱操作”，共同损害外嫁女合法权益。第二，建立健全司法救济制度。当外嫁女权益纠纷无法通过行政途径解决时，通常就会选择司法救济途径。为了能够进一步妥善解决好外嫁女权益纠纷问题，法院首先应分析案件的性质，案件情节较为简单的，执行法官要尽可能动用一切社会资源将纠纷成本降低到最小，避免外嫁女权益损失扩大化；其次，法官在审理案件时要做到因案施法，确保法院审判的合法性、公平性；最后，法院要在国家法律规范的前提下，尊重“村民自治”制度，坚持做到法制与自治相结合。

主要参考文献：

[1]莫万友.农村外嫁女权益保护问题探析——珠三角Z市的实证[J].农村经济，2013.1.

[2]于雅璁.农村“外嫁女”在集体经济组织中的权益保护[J].吉首大学学报（社会科学版），2014.S1.

[3]黄家亮，吴柳芬.多元正义下的行动逻辑与纠纷解决——珠江三角洲“外嫁女”纠纷实证研究[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2015.4.

[4]刘亚娟，张晓萍.“外嫁女”土地拆迁补偿纠纷及其解决路径[J].安徽农业科学，2017.10.

[5]刘刚，王芳.乡村纠纷调解中的公共权力与权威——对一起农地纠纷的调查分析[J].中国农村观察，2008.6.