公共部门绩效管理探讨

曹思洁+彭文龙

[提要] 随着20世纪80年代“新公共管理运动”的兴起，公共部门绩效管理发生了巨大变革。本文从绩效管理的起源探究将私营部门绩效管理引入公共部门的合理性和价值合理性，进而提出如何实行公共部门绩效工具合理性和价值合理性的统一。

关键词：公共部门绩效管理；私营部门绩效管理；工具性；价值性

中图分类号：F27 文献标识码：A

收录日期：2017年6月1日

20世纪80年代的经济危机让人们对政府的管理产生了巨大的不信任，在此情况下，一些学者主张将私营部门的管理理论引入公共部门。作为公共管理的一个重要组成部分绩效管理受到了国内学者的关注，公共部门绩效管理的以下几个方面备受学者关注：（1）公共部门绩效管理存在的问题；（2）公共部门绩效管理体系的构建；（3）私营部门绩效管理工具在公共部门的运用；（4）公共部门绩效管理和私营部门绩效管理的比较研究。但是很少有学者从公共部门绩效管理的工具合理性和价值合理性两个方面同时展开研究。因此，本文从绩效管理的起源探究将私营部门绩效管理引入公共部门的工具合理性和价值合理性，从而提出如何实现公共部门绩效管理的工具合理性和价值合理性的统一。

一、绩效管理起源

绩效管理在中国历史悠久，最早的文字记载关于绩效考核可见于《尚书·尧典》中，舜在继承王位之前，曾被尧投放至荒山野林中，由于舜没有遭受毒虫猛兽的攻击，因此帝位被禅让给舜。绩效管理是在绩效评估的基础上为了持续提升个人、部门和组织绩效以绩效计划、沟通、考核、结果应用和目标提升不断循环的过程，所以中国传统的绩效考评仅仅是绩效管理的一个核心环节。在20世纪70年代，美国管理学家Aubrey Daniels将绩效管理的概念定义为以依赖员工改变行为来提高企业绩效。绩效管理产生的一个很重要的条件就是要处于激烈的市场竞争环境，而私营部门正好具备这一先天条件。因此，在20世纪70年代欧美国家的私营部门产生了绩效管理，并在新公共管理运动的推动下逐渐运用于公共部门为大多数学者所认同。

二、政府绩效管理的工具合理性

20世纪六七十年代，经济危机席卷西方国家，人们对政府日益丧失信心。随着传统官僚制的弊端日趋暴露，政府遭遇信任和管理危机的双重夹击。但经济组织却通过应用绩效管理理论取得了良好的效果，这使得部分学者将目光转向私营部门，提出在公共部门引入私营部门绩效管理这一主张，并将追求经济与效率作为目标。胡德教授将新公共管理的特质归纳为：（1）管理的职业化；（2）标准与绩效测量；（3）控制产出；（4）单位的拆分与重组；（5）竞争；（6）引进私人部门的管理风格；（7）纪律与节约。在这样一种思潮的影响下将私营部门的绩效管理技术引入公共部门具有一定的合理性。首先，通过引入私营部门绩效管理的实践和技术，使得公共部门绩效管理变得专业化；其次，目标明确，使得绩效管理变得可行化；再次，通过严格的绩效测量，使公共部门绩效管理变得科学化；最后，通过严格的控制管理成本使得绩效管理变得效率化。将私营部门绩效管理工具引入公共部门并以“3E”作为追求目标的公共部门绩效管理是否具有合理性呢？随着新公共运动的开展以及在实践过程中存在的一些问题，人们对此提出了质疑。

公共部门和私营部门本质上的区别主要体现在性质上，公共部门提供公共服务，追求公共利益；而私营部门是为顾客提供商品和劳务，追求利益至上。私营部门无法替代公共部门在保障平等、防止歧视、政策管理及保持全社会凝聚力等方面发挥作用。因此，公共部门要以实现公共利益为己任而不能像私营部门那样片面地追求经济利润的最大化。公共部门与私营部门所面对的政治环境也是截然不同，公共部门面临的政治环境比私营部门所要面临的环境要复杂得多，因此将私营部门的绩效管理工具引入公共部门也必然会产生一定的矛盾冲突。比如：将私营部门的目标管理引入公共部门会导致行政人员过度地追求结果而忽视过程。私营部门绩效管理更多的是强调量化的绩效管理，但是对于公共部门来说很多指标难以量化，且公共部门绩效具有长期性，难以准确地进行评估等。这一系列的问题，就使得将私营部门的绩效管理工具引入公共部门的合理性受到了质疑。

三、政府绩效管理的价值合理性

私营部门是产权清晰的盈利性组织而公共部门由广义的政府组织、非盈利组织以及公共企业构成，以提供公共服务为己任。公共部门具有公共性，掌握和运用公共资源，提供公共产品和服务；而私营部门主要是以营利为目的，具有竞争性，它为社会提供的产品属于非公共产品，具有排他性，因此二者在绩效管理的价值取向上会有明显的区别，对公共部门而言，绩效管理最主要的价值取向是公共性，即以服务公众为其最主要的目标；而私营部门绩效管理最主要的价值取向是经济性，即追求自身利润的最大化。正是由于二者在性质上存在本质性的差别，这就使得将私营部门绩效管理引入公共部门在价值合理性方面存在巨大争议。

批评者认为公共部门与私营部门只有在一些不重要的方面存在相同之处，而二者在最为核心的价值观方面是截然不同的。正是由于二者在价值取向上存在明显的区别，所以如果片面的将私营部门绩效管理引入公共部门也将会产生一系列的问题。在新公共管理运动浪潮下引进的私营部门绩效管理是一种以市场为基础、公共部门私有化、顾客至上等一系列的管理实践，私营部门绩效管理主要追求经济效益的最大化，而在这样一种观念下将私营部门绩效管理引入公共部门将导致政府公共责任的缺失，平等、公正、自由、民主等民主社会的基本价值也会因为片面追求经济、效率和效益而被抛弃。

私营部门绩效管理是以顾客为导向，但将“顾客至上”这一价值取向运用于公共部门绩效管理中就会产生一些问题。首先，政府服务对象“公民”这一概念用“顾客”这一概念代替，政府服务的范围被缩小。公民属于社会契约的概念，而顾客是市场契约的概念，二者分别属于不同的领域。顾客作为公民的一部分，处于公民之下；其次，在交易的过程中，顾客之间的需求虽有差异但生产者是可以满足的，顾客之间的需求并没有直接冲突或者矛盾。而在公共服务方面政府无法满足可能处于矛盾状态的每一个人的需求，政府正是由于在资源有限的情况下为实现帕雷托最优而存在，所以政府必须要将遵守普遍和统一作为政府提供公共服务的准则；最后，协调私利与公利之间的矛盾是政府的一大难题。追求“顾客至上”意味着政府更倾向于对每个顾客的短期自我利益作出回应，而政府的最高使命是要把维护公共利益作为最高目标。

四、如何实现工具性与价值性的统一

为什么执政和怎样执政是评判执政集团道德性的主要依据，为什么执政和怎么样执政分别是指价值合理性和工具合理性。作为评判执政集团道德性的首要因素——价值合理性，是执政集团具备执政实践的道德出发点和伦理根基。因此，实现工具性和价值性的统一的关键就是要在正确的价值取向的引导下将私人部门绩效管理技术引入公共部门。与建立在个人利益最大化观念上的新公共管理理论相比，新公共服务理论将公共利益作为出发点，更关注于公共利益、公民权利以及政府角色的塑造。在实施公共部门绩效管理的过程中，要在平等、公正、自由、民主等社会基本价值的指导下追求经济、效率以及效益。

尽管公共部门与私营部门在本质上存在区别，但是将管理作为实现目标的一种手段来说二者还是存在一定的相似性。相对于日趋成熟的私营部门绩效管理来说，公共部门绩效管理还处在停留借鉴阶段。对于公共部门绩效管理而言，要在正确的价值取向的引导下，结合公共部门自身的特点，引进私营部门的一些先进的管理技术和方法，建立适合于公共部门的绩效管理体系。

主要參考文献：

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