进口跨境电商监管机制实践与思考

夏春春

[提要] 征地是当代中国城市化的主要方式。我国农村征地拆迁过程中，地方政府占据主导地位，各地政府为实现城市化过程中不同的目标，利用“公共利益”不断扩大征地的范围，严重侵害被征地农民的合法地权，在农村征地拆迁过程中存在例如违法强制性拆迁方式等地方政府行为失范的问题，破坏农村社会的和谐和稳定。因此。为了城市化进程的平稳进行、保障失地农民的合法土地权利和社会稳定，促进社会和谐发展，作为征收主体的政府必须严格恪守“公共利益”、遵守法定征地程序以缓解或减少农村征地过程中地方政府与被征地农民的摩擦。

关键词：城市化；农村征地；政府行为失范

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

收录日期：2017年6月27日

农村土地征收事关农民切身利益，由于地方政府在征地拆迁中占据主导地位，因此地方政府应维护农民地权，遵守征地拆迁程序，给予农民合理的征地拆迁补偿。而现实中，很多地方政府在农地征收拆迁中出现大量行为失范现象，如违法征地、暴力拆迁、农民安置不当、补偿费扣发挪用等。

一、农村土地征收中地方政府行为失范的表现

“社会学上的失范是指规范的缺失或丧失，具体之就有的价值观念和行为被普遍否认或受到严重的破坏，逐渐失去对社会成员的约束力，新的价值观念和行为模式尚未被普遍接受或尚未形成，不具有对社会成员的有效约束力，使得社会成员的行为缺乏明确的社会规范约束，形成社会规范权威失落、社会规范真空或规范冲突这样一种社会状态。”政府行为失范是指由于缺乏有效的监督机制和权利制衡，政府行为偏离公共利益和意志并仅以政府自身利益为目标。

土地征收的主体是代表公共意志和公共利益的为人民服务的政府，若政府以真正意义上的“公共利益”为目的而进行土地征收，那么就发挥了政府公共服务的正当职责。然而，在农村土地征收过程中，多数地方政府均打着“公共利益”的旗号进行土地征收，引发诸多社会矛盾。现下农地征收拆迁中，我国地方政府失范行为的表现有以下几个方面：

（一）强制拆迁权力滥用，工作方法不得当。强制拆迁是在不能自动履行拆迁情况下采取的必要手段，无论是对于城市国有土地上的拆迁，还是农村集体土地上的征地拆迁都有相关的法律规定。但是强制拆迁必须在法律依据和事实依据都十分充分的情况下才可以实施。但在现实中，拆迁主体在缺少监督和制约的情况下，征地拆迁的行政自由裁量权过大，在征地拆迁中对被征地农民进行暴力拆迁，不按照法律法规操作，缺少耐心、工作方法粗暴等现象时常发生。并且面对公共利益，地方政府认为被征地农民应牺牲自我做出贡献。征地公权力的滥用不仅对被征地农民的合法地权造成了巨大的侵害，亦严重破坏政府的形象、削弱政府公信力。

（二）违反征地拆迁程序。我国农村土地归农村集体所有，拆迁集体所有土地上的附着物，要先将集体土地征收为国有，给予被征地农民合理的补偿及安置才能进行征收。因此，农地征收拆迁程序实际包括了土地征收和房屋拆迁两个阶段。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》、《建设项目用地预审管理办法》等法律法规和规章的规定，不论是征地方案还是拆迁方案都要先公告然后才可以实施。而在实際过程中，多数地方政府未秉持公开、公正、公平的工作原则，忽视被征地农民的知情权与参与权，减少征地听证程序，不按规定发布公告且内容含糊。并且政府独自决定土地征收、房屋拆迁、补偿标准、居住安置等内容，被征地农民没有参与其中。地方政府无限度地扩大了征地拆迁公权力，忽视被征地农民的知情权、参与权和申诉权。“尤其在政府权力行为无约束时，政府对社会和公民的压迫性更加突显，在政府面前，我们将变得束手无策，只能消极等待政府的任意决定。”地方政府违反法定征地程序，征地公权力滥用，严重损害农民的土地权益。

（三）补偿标准偏低且混乱。“补偿政策是由当地基层政府在国家《补偿条例》基础上按当地的实际情况自行出台，现实中各地政府出台的补偿政策较为混乱。”。并据物权法规定，“在征地拆迁补偿应对被拆迁人因拆迁受到的损失进行足额、充分补偿。不应因征地拆迁致使被拆迁人居住条件、生活水平下降”。而现实中，地方政府征地拆迁的补偿安置标准很低，大多数被征地农民的生活水平不比以前。各地方政府在补偿政策和标准制定方面有极大的权力，执行过程中随意性大，通常都是尽量压低补偿标准，与市场价格相差很远。由于征地补偿标准过低，加上有些地方政府拖欠被征地农民的补偿安置费，补偿款被层层截留，由此“出现了所谓的‘务农无地、上班无岗、低保无份的三无农民，增加了社会不安定因素。”

（四）征地拆迁中的腐败现象。我国的农村集体土地属农村集体所有，农村集体土地不能直接进入土地一级市场进行交易，只能通过征收为国有才可进入市场，由此可见政府的主导性。亦因土地资源的稀缺性，土地征收和分配领域行政权力占据主导地位，土地征收中存在的巨大剪刀差，也都为政府寻租行为的产生提供了温床。

在农村征收拆迁过程中，地方政府以上种种失范行为不符合政府追求公共利益、保护人民财产、为人民服务的价值，引发征地过程中各利益主体激烈冲突，诱发一系列社会问题，同时破坏了政府自身的形象。

二、地方政府行为失范原因分析

（一）土地财政。土地财政是地方政府农村土地征收过程中行为失范的原因之一。所谓“土地财政”是指地方财政主要依赖于土地出让收入及土地相关产业税收的一种现象。“土地财政”的实质就是“卖地财政”，即地方政府卖地收入越高，地方财政收入越大。为了使卖地收入最大化，地方政府会采取两个策略：一是在地方财政吃紧时候多卖地；二是在地方财政向好时多囤地惜售”。土地财政是中国现有体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象。政府依赖于土地财政后，政府角色发生变化，成为土地由农村土地转型为城市建设用地的经济人和经营者，其核心都在于通过征收土地和出售土地赚取大量经济利益，而忽略和侵害了农民群体的利益。在这样的财政需求下，极易造成农村土地征收过程中地方政府失范行为的发生。

（二）征收拆迁法律制度的缺陷。目前，我国尚无《征地拆迁法》，征地拆迁主要依据宪法和土地管理法的相关法律法规，而这两部法律存在着明显的缺陷，对征地权缺少约束，为地方政府征地权滥用提供了可能性。而《土地管理法》没有将征地拆迁与土地征收分离开来，在实践中无法给予指导。地方政府在进行征地拆迁时一般会参照《城市房屋拆迁管理条例》，或就一个项目制定政策，招致被征地農民的抵触。此外，地方政府在处理征地拆迁工作时也按照自行制定的地方法规来执行，但地方法规缺少科学依据法律效力低。此外，目前我国相关法律中对农村土地征收的前提“公共利益”的界定模糊，导致地方政府在实际操作中假借公共利益之名，进行非公共利益为目的征地拆迁，直接导致征地公权力的滥用。

（三）征地拆迁程序缺少规范性。随着农地征收拆迁规模不断扩大，征地拆迁程序设计及执行不规范损害被征地农民的现象频发，这是由于国家公权力本身具有一定的扩张性、侵犯性以及腐蚀性等特征。因此，有必要对征地拆迁公权力进行必要的制约，而公正的程序是制约国家公权力的重要手段之一。在1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布之前，我国一直采用土地计划征收制度，在计划征收制度中存在关于程序方面的规定，但这些程序本身极为简单，“缺少严格的关于权力行使的时间、空间、方式或顺序方面的细致规定”，导致政府土地征收权自由裁量权过大。目前的土地征收拆迁程序仍残留计划征收制度的一些特征。我国尚未有统一明确的征地拆迁程序，征地拆迁的程序包含在征收程序之中。因此在征地拆迁中，各地方政府只能参照《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定进行。由于征地拆迁的法定程序规范性弱，征地公权力缺少法定程序的制约，地方政府在实际操作用为追求地方经济利益，存在随意进行拆迁程序的现象。

（四）征地拆迁过程缺少监督及惩罚机制。公共选择理论认为，政府不仅是“社会人”，也是“经济人”，其行为的首要和最高的目标都是追求有利于自己的利益。因此，政府部门的自利性及征收公权力的扩张性，如若缺少监督、惩罚机制的约束，必然会导致农地征收拆迁过程中政府行为的失范，危及到被征地人合法地权。目前，我国征地拆迁过程中对政府部门监督、惩罚机制存在诸多不足，例如，农地征收的合法前提“公共利益”认定是由政府部门一手操办，而未设定政府部门或社会组织对其进行监督。近年来，农地征收拆迁中种种侵害被征地农民权益的事件亦警醒着要完善监督与惩罚机制以规范征地拆迁中政府行政行为，制约政府征地公权力。

三、规范城市化农地征收拆迁过程中地方政府行为的对策

农地征收拆迁是我国城市化建设过程中的一个重要环节，政府主导征地拆迁过程，政府行为规范对于农地征收拆迁具有重要意义。针对前文阐述的农村土地征收拆迁过程中政府行为失范问题，提出以下几点对策：

第一，完善土地征收制度。土地征收制度的合理性可以有效地弱化土地财政这种现象，从根本上抑制农村土地征收过程中地方政府的失范行为。首先，建立健全土地产权制度。“在中华人民共和国宪法中，有关土地制度和征地制度的规定存在两者相背的问题：一方面宪法规定农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为进行转换；另一方面宪法强调要处于公共利益的需要才能对农地实行征收或征用。很明显可以看出，若满足前一种的要求，就是违反后一种规定。”这些问题实际是由土地所有权城乡不一致引起的。要解决此问题，就要推进我国土地制度改革，建立健全产权制度，明确土地产权主体。其次，规范和完善土地征收程序。土地征收程序是土地征收制度的重要组成部分。完整合理的征收程序是完善土地征收制度的重要措施。因此，在征地过程中，要设置监督和审查程序对地方政府征地过程进行监督和审查；设定“公共利益”的认定程序，严格对征地权进行监督。农地征收前提“公共利益”的标准及认定应由地方政府与其他政府部门、社会组织共同决定；建立完善与被征地农民集体的纠纷协商程序。

第二，建立健全土地征收的监督和审查机制，限制公权力征地范围。首先，严格界定地方政府的征地权，政府只能在法律严格规定的公益用地范围内，拥有征地权。公益目的是征地制度的源头，需要明确界定和谨慎把握，可以通过列举或概括的方式限定公共利益。不属于“公共利益”范畴之内的征地行为，要严令禁止。严格界定公共利益范围，可以防止土地征用权力的滥用，规范政府行为；其次，加强中央政府对地方政府的监督。中央政府要健全监督约束机制，加大征地违法行为惩戒力度，同时也可使用负激励机制。人大、纪检、监察等部门要重点监督征地拆迁工作中项目审批、拆迁评估、政策制定几个方面，监督地方政府行为的合法性，保障被征地农民参与权及知情权；最后，加强社会监督，完善农民纠纷解决机制。完善农民纠纷解决机制，及时接受被征地农民的意见解决问题。例如可以开通村建工作服务热线，及时了解并解决被征地农民的意见及纠纷等，并根据被征地农民的合理建议对征地拆迁做出调整，保证被征地农民的参与。

第三，完善城乡社会保障制度。征地拆迁中征地补偿及社会保障配置不合理，是被征地农民与政府矛盾激化的一个重要原因。《土地管理法》第47条中规定的补偿内容有限且补偿标准只有上限，而土地是农民最基本的生产资料，也是最重要的生活保障，失地农民在土地被征收后面临生活方式的改变，很多失地农民的生活水平在土地被征收后大不如前，失地农民只能在补偿上限内寻求最有利的补偿。因此，从长远角度考虑，要以公平市场价格来确定补偿标准，为失地农民提供长期的社会保障，尽快建立一套有效可行的失地农民社会保障制度。

城市化发展势不可挡，但征地拆迁与城市建设、经济发展以及广大农民的切身利益息息相关，因此必须解决好征地拆迁中存在的问题。在我国，地方政府是征地拆迁工作的主导者，征地拆迁的进展取决于地方的政府行为。我国征地拆迁法律制度的缺失和土地财政的存在是征地拆迁中地方政府行为失范的根本原因，因此应建立健全土地征收制度，用程序及法律来规范征地拆迁中地方政府的行为。征地拆迁是城市化发展、地方经济发展的需要，地方政府在征地拆迁发展经济的同时要尽力保障被征地农民合法地权，严格执行征地拆迁的法定程序，避免征地拆迁中政府行为失范的发生。

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