高职审计专业建设思考

秦敏

[提要] 服务型政府建设要求公民主动参与到对公共服务质量高低的评价中来，但是公共服务对质量的关注并不是一以贯之的，而是先以效率为核心再转为对质量的追求的社会、政治历史过程。同样，公民参与也经历了从被动接受到主动介入的发展轨迹。公民参与到公共服务质量评价中来既是政治民主化进程的现实需要，也是政府提高公共服务质量的重要手段，同时也是服务型政府理念的必然要求。

关键词：公共服务；公共服务质量评价；公民参与；服务型政府

中图分类号：C916 文献标识码：A

收录日期：2017年6月16日

当前，我国政府体制改革进入攻坚期和深水区。如何实现全能型政府向服务型政府的转变，提高政府的公共服务能力，是当前政府体制改革的重要任务。其中，作为提高政府公共服务能力重要组成部分的公共服务质量评价应得到重点的研究，究其原因在于公共服务作为一种满足社会公共需要的社会产品，其直接面对的是社会公众，公共服务质量的高与低、好与坏将直接关系到社会公众生活的各方面，并最终影响到政府自身的权威。对政府公共服务质量进行评价以及反馈，使政府能够检省其所提供的公共服务并加以改进，是当前服务型政府建设的内在要求。在这个过程中，政府与公民的关系重构成为了新的变化，公民不再是以往被动接受的一方，注重公民价值，强调公民参与，以公民需要和满意为导向成为这种变化的主要表现。因此，作为政府公共服务的最基本对象的公民，理应参与到公共服务质量评价的进程中来。

一、公共服务质量评价及其变迁

“质量”一词最初是一个物理学名词，接着引入到商业技术领域，表明产品或工作的优劣程度，其英文名为quality。随着时代的发展，质量一词被越来越多的领域所借用，而在公共服务领域中质量的含义更多的是一种主观的概念，因为公共服务质量如何除了专业的技术标准外还有公众的主观标准，前者是一种内在的、隐性的且不易为公众所认知的方式，而后者则是一种外在的、显性的且易于公众认知接受的方式。而这种主观标准主要通过满意程度来表现。鉴于此，公共服务领域中的质量可以简单理解为公众对公共服务的满意程度，公共服务质量评价就是以社会公众为主体采用科学的方法对政府部门或者经过公共部门授权的其他组织所提供的公共服务质量进行测量的一种管理手段。

（一）以效率为核心的传统公共行政时期。19世纪后期至20世纪初被认为是传统公共行政模式在实践中得到正式确立的时期。这一时期的公共服务部门以效率为核心特征并注重规则与制度、实行严格的等级制模式、追求对公共服务部门的政治控制、强调被动的执行而不是主动的参与。这一特征的形成与当时众多相关理论的影响和作用是密不可分的。其中，最重要的是威尔逊的政治与行政二分理论，以及韦伯的官僚制理论。

威尔逊对政治与行政的区分对传统公共行政的效率导向的形成产生了重要作用。他认为政治与行政的分离是公共部门提高效率的前提和保障，因此作为国家意志执行的行政就随之产生了效率问题。正如威尔逊指出：“行政研究的目的在于：首先，厘清政府适合做并且能够做好的工作；其次，研究政府如何尽可能以最高的效率和最低的成本（不管是资金还是精力）完成适合做的工作。”威尔逊提出的政治与行政二分法，把行政过程从政治系统中分离出来，其目的就是为了使公共部门能够高效率地运转。

传统的公共行政是以官僚制作为公共部门的内部组织形式，由其直接以官僚制的形式独自提供公共服务。韦伯认为官僚制作为一种理想的组织形式，从纯粹的技术观点来看，能够达到最高度的效率，而且“在形式上也是对人类行使权威的已知最理性的手段。”按照官僚制组织理论，在公共部门中，每个官员都被规定服从上级官员的官方指令，并以严守纪律的方式执行这些指令。常规的工作活動则通过流程的标准化进行协调和控制，从而使错误保持在最低限度。公务人员无需自己摸索试验去决定履行自己被指定任务的最佳方法，每项政策的制定都完全不带任何偏见。这样，公共部门的运作就能实现最为理性的结果，其提供的公共服务自然是最有效率的。

传统的公共行政对效率的认识多是从经济学角度展开，即狭隘的效率概念。尤其以韦伯官僚制为核心的传统公共行政模式坚持功利主义的价值导向和效率至上的原则，在实践中“忽视了下层管理者和被管理者的参与能力与意义，过度抑制了下层管理者和参与者的情感需求以及主动性和创造性”，容易出现过分注重投入、注重过程而忽视结果的状况，因而不能有效地改善组织管理。因而，传统的公共行政效率至上原则受到批判，逐渐被质量、效益等概念所取代，在公共服务领域，也逐渐从对服务效率的追求转变为对服务质量的追求。

（二）追求质量的现代公共行政时期。20世纪70年代以来，效率至上原则在公共和私人领域的弊端日益凸显。作为传统的投入与产出比的效率在实践中忽视作为人的本质的感性需求，片面追逐投入产出的最大化而忽视质量，造成在现实中的绝对功利主义倾向。问题的产生必然导致理论和实践方式新的变化。这一变化首先在企业领域中出现。

戴明和朱兰发起全面质量管理运动使片面关注行政效率的倾向受到质疑。根据朱兰的定义，所谓的质量就是“能够满足顾客的需要从而使顾客满意的那些产品特征”以及“意味着免于不良”。全面质量管理把质量同顾客满意联系起来，从顾客的角度来评价产品和服务的优劣程度，摒弃了传统机械效率观的非情感导向。20世纪90年代，全面质量管理的相关思想被引入到了公共行政领域。它强调顾客导向在公共行政中的重要地位，强烈关注行政活动的质量和效果。政府评估方式由之前的政府机构内部评审调整为社会公众参与的外部评估方式，评估内容也由以往的追求机构的服务能力转为对公共服务和质量的强调，这也使得评估结果变为直接向社会公众和政府服务对象负责。新公共管理运动的发展，使政府对公共服务质量的关注达到一个新的高峰。这一时期，公共部门大量引入如民营化、服务外包、内部市场等市场化工具来降低服务成本，增强公共服务的供给质量。新公共服务理论更是将政府改革的重点集中到如何更好地为公民提供优质的服务上来。

随着传统公共行政时期的效率观到现代公共行政时期质量观的转变，公共行政组织发展的价值目标已经发生了从追求“投入产出比最大化”的“效率优位”向实现多重价值目标的转变。由于公共组织处于日益复杂多变的环境中，其提供的公共服务需要不断平衡来自各方的利益需求，不断解决各种相互冲突的矛盾。如随着全球民主化水平的不断提高，公众不仅要求政府能够提供公共服务，而且还要求政府实现高水平的公共服务，做到民主和公平。因而，需要一个比“效率”更为宽广和系统的概念来评价公共服务的水平，在这种情况下，“质量”就不再是一种需要兼顾的因素，而成为当前公共服务评价的核心标准。

二、公民参与：从被动地接受到主动参与的实现

公民参与作为一种公共行政的社会化手段，其被引入到公共服务评价中来是一个渐进的社会历史过程。从以官僚制为核心的传统公共行政时期强调自上而下的行政模式到以顾客为导向的新公共管理以及强调公民价值的新公共服务，这同时也是政府与公民的关系在不断重构前进的过程。

在传统的官僚制政府中，公民对政府的影响一般只是通过选票实现的。然而，选票的约束无法像市场机制那样迅速有效地对大量信息产生作用，政府的运行主要靠内在性的利益驱动。其原因在于“大多数公共服务机构错误的认为他们的薪金和事业费用不是从公民那里获取的，而是从议院、市议会和民选的其他委员会那里得到的。”另外，这一时期公众的公民意识尚未完全觉醒，对公共领域缺乏参与热情，因而对政府提供的服务只能被动地接受，几乎没有选择的余地，公共部门服务意识自然缺乏有效的激励和约束。

进入新公共管理运动时期，随着民主化进程的不断深入，公民意识的日益觉醒为公民主动参与到公共部门的日常决策中来奠定了政治基础。新公共管理在批判传统官僚制的基础上引入了私营部门的管理经验，重新梳理政府与公民的关系，把公民看作“顾客”，坚持顾客导向的服务原则。奥斯本和盖布勒认为应该“把顾客放在驾驶员的座位上”，强调公民参与的主动性以及在公共服务质量评价中主体性地位，即“使公益服务提供者对它们顾客需求作出灵敏反应的最好办法，是把资源放到顾客手里让他们挑选。”

以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论是对新公共管理的一种扬弃。他们认为政府应该服务于公民，而不是服务于顾客。公共利益是就共同利益进行对话的结果，公共利益的基础在于公民价值，而公民价值的实现就是要通过公民广泛的公共参与。新公共服务理论强调要培育公民参与，“由于显而易见的原因，我们在一个民主社会中可能会对高水平的公共参与抱有希望”，认为只有公民参与到公共领域中来才能实现最佳的政治效果。

三、公共服务质量评价中公民参与的必要性

公民参与公共服务质量评价是民主行政的表现形式，也是制定公共服务政策的基石。同时公民的积极参与也是公民在公共服务领域主体地位的体现，可以有效地避免“公共行政价值主体异化”现象的产生。

（一）公民参与：政治民主化进程的现实需要。公民参与是现代民主政治制度下的一项基本的公民权利，也是民主政治的重要标志之一。“民主的尺度”可以通过公众参与的普遍性、充分性和广泛性来衡量，民主政治要求在公共服务中满足公民的需要和利益追求。随着十八大以来，我国政治体制改革的不断深入，公民的民主意识和公民意识不断加强，他们已经不再像过去那样被动地认可和接受政府的公共服务安排，而是要求更多的介入公共服务过程，使公共服务能够更充分地体现自己的利益和偏好。公民根据自己利益的偏好和主观感受对公共服务的质量进行评价，这种评价最终决定了公共服务的成败。

（二）公民参与：提高公共服务质量的重要手段。作为公共服务供给主体的政府本身，并不是一个没有自身利益的超利益组织。根据公共选择理论观点，政府的动机原则也是按照“经济人假设”运作的，即追求自身利益的最大化，这就会使政府在提供公共服务的过程中忽视服务质量和水平，只有让公民参与进来并依据自身对公共服务的满意程度作为公共服务质量高低的标准，才有可能弥补这一缺陷。而公民对公共服务的期望正是一种主观感受的体现，如对公共服务的及时性、可接近性、愉悦性、安全性的感受情况。

另外，公共服务的公平性与完备性也需要公民参与的检验。公平性是公共服务的基本特征，也是公共服务质量的主要表现。公共服务的公平与否很大程度上是由公民的主观感知得出的，由于公民个体在利益和需要上的差异性，其对公平性的感知也不同；公共部门所提供公共服务是一个很复杂的过程，期间可能由于服务制定者的知识不齐全、信息不充分等原因使得公共服务的完备性大打折扣。以上问题都需要广泛的公民参与来解决。

（三）公民参与：服务型政府理念的必然要求。公民价值观念和需求的变化以及民主意识和参与意识的提高，都对政府提出了更高的要求。服务型政府理论核心特征就是强烈的公民导向，将全能型政府转变为真正为民着想的服务型政府。乔耀章认为：“在政府与公民的相互关系中，处于主体地位的应当是公民，而处于主导地位的则是政府”。因此，作为服务型政府主体的公民要求政府把权力和资源交到公民手中，让公民参与，并聆听公民的现实呼声，提高政府的回应力，使政府与公民形成良好的合作关系，这也是服务型政府的实质。政府与公民的这种双向互动，不仅可以提高政府公共服务质量，还可以培育“悦服的公民”出现，有利于增强政府的合法性和权威性，并进而推动公共服务向更深层次更大范围延伸。

四、结语

从公共服务对效率的追求到对质量的重视，从公共服务中公民被动地接受到主动地参与，这都体现了公共行政越来越朝科学化、人性化、民主化方向发展的趋势。但是，无论是对公共服务质量的重视还是强调公民的主动参与，其实质上反映了公民——这一公共行政价值主体在公共行政中心地位的日益不可动摇，公民成为衡量一切公共行政有效性的根本尺度。公民参与公共服务质量评价不是对服务结果的后知后觉，而是全面加入到公共服务的整个过程中来，包括对公共服务政策的制定质量、执行质量、结果质量进行全面的评价反馈，这有赖于政府和公民的有效沟通和合作，使公民参与真正成为“表达公共生活本真的有效工具。”

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