运用法治理念和法治思维强化生产经营管理的实践与探索

摘 要 近年来，为进一步规范场所生产经济活动，更好地履行戒毒工作职能，运用法治的力量助推戒毒场所生产经营管理工作实现良性、健康发展，云南省一所生产管理部门在充分总结实践经验的基础上，就提升应用“法治思维”和“法治方式”分析、解决、处理问题的能力和水平方面做出积极探索，形成一点浅要的认识和思考，以期共同探讨。

关键词 法治思维 法治方式 戒毒场所 生产经营

作者简介：刘轶群，云南省第一强制隔离戒毒所。

中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.378

一、导论

党的十八大报告提出，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。习近平总书记也明确指出，“领导干部要牢记法律红线不可逾越，法律底线不可触碰，带头遵守法律，执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法。领导干部要把对法治的尊崇，对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下，而不在法治之外、更不是在法治之上想问题、作决策、办事情。”可以说，法治思维和法治方式已经成为当前各级领导干部在行政过程中一项核心的工作要求。

二、对法治思维和法治方式的认知

（一）基本概念

法治思想自古有之。2015年底，习近平总书记在访问英国议会时说过一段话，原话大意是“中国的民本和法制思想自古有之”，今天的依法治国“既吸收中华法制的优良传统，也借鉴世界各国法治的有益做法”。

西方社会在古希腊古罗马时期形成了法治文化传统。古希腊思想家亚里士多德曾提出著名的法治定理。他说： “法治应包含两重意义： 已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”。而中国早在春秋战国时代，就有一些政治家和思想家提出了 “以法治国”的理念。管仲、商鞅和韩非等法家认为，法治，首先必须“以法为本”、“事断于法”；其次必须将法律公开，坚持法无等级， “君臣上下贵贱皆从法”。这些论述，从形式上看，与古代西方和现代法治具有许多相似之处。可以说，法治思想的出现和形成是社会发展的一种必然。人类政治文明发展至今，对法治概念的认知尽管不完全一致，但对其核心内涵，包括精神、实体、形式等层面的要件已有基本共识。简单来说，法治就是法律的统治。即法律规则在治国理政过程中具有最高权威。

法治是一个相对于人治的概念。不同于封建专制，现代法治与民主相伴而行。在当代中国，法治也常被称作“依法治国”和建设“法治国家”。回顾我国“依法治国”基本方略的确立，可以追溯到党的十一届三中全会。早在1978年，邓小平同志就指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”、“要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。1997年9月，党的十五大报告第一次把“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。十八大后则更加重视法治在国家治理和社会管理中的作用，并提出“法治思维”的新概念，要求用法治的方法解决社会问题。

现代法治的实现，不仅要有法治思想、法治原则，更重要的是要靠与法治思想和原则相适应的制度和意识，即无论是执政、执法者，还是民众，都要敬畏法律，形成运用法治理念和价值来认识问题、分析问题、解决问题的理性思考方式，也就是法治思维。法治思维是一种以法律规范为基准的逻辑化的思维方式。它是人们在法治思想的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对遇到或者要处理的问题进行分析、判断、推理和形成结论、决定的思想认识的活动与过程。

（二）主要特征

法治具有以下主要特征：

1.规则性

法治是规则之治。规则具有确定性、可预期、可执行等特点，以权利和义务为核心内容，告诉人们什么可为、什么不可为及如何行为，使人们对行为后果有明确的预期。对政法机关来说，维护社会稳定，首先要严守规则，维护规则的稳定，否则就会破坏人们的预期，理性就变成感性、心安就变成恐惧、有序就变成无序。

2.保障制約性

法治的主线是制约权力，保障权利。法治的根本问题是解决权利和权力的关系问题。法治思维的实质就是从权利和义务角度观察、分析、处理问题，通过权利和义务的运行，实现法的指引、预测、教育、惩罚功能。

3.程序性

程序的基本含义，一是任何人不能做自己的法官；二是同等情况同等对待、同等关注；三是权力在阳光下运行，在监督中行使；四是执法司法者不能从当事人那里牟利，否则会出现偏私。法治思维要确定一套开放、公平、透明的程序规则，对每个人都是相同的，按程序办事，最终结果即使不尽如人意，但公平、透明，相应纠纷和问题最后都会在法治轨道上得以解决。

4.权衡性

法治思维要求在利益和正义、自由和秩序、公平和效率、安全和限制、平等和差别、生存和发展等不同价值之间进行平衡，也就是看问题、作决策，要依法处理好当前和长远、局部和全局、个别和一般的关系，尽可能把事情考虑得更周全，把方案设计得更缜密，把负面影响降到最低。

5.建设性

从人类社会发展史看，法治作为治国理政的基本方式，从来都是建设性而不是破坏性的。法治思维以建设性思路确定制度，通过权利救济主渠道，修复被损害的社会关系，解决社会问题，建设社会。

三、省一所产业成因回顾和问题梳理

云南省一所地处昆明市官渡区大板桥，始建于1954年，最初是从嘉丽泽一个大队逐步发展而来。建所60多年来，省一所的生产经济发展主要经历了四个阶段。

第一阶段，自上个世纪50年代建所至90年代初期，主要从事以果树栽培为主的农业生产。在这一时期，生产经济收入作为经费的主要来源和支撑，发挥了巨大作用，为劳教工作的正常开展提供了基本的物质保障。

第二阶段，90年代中后期，从农业走向所外劳务。随着果树树龄老化，农业生产逐渐萎缩，单一依靠农业生产的发展方式已无法支撑。因此，一边加大所外劳务力度，一边开始采取出租部分土地的经营方式，以弥补经费缺口。

第三阶段，2004年-2005年，所外回归所内。根据司法部生产由所外向所内、由室外向室内、由危险向安全“三个转移”的工作要求和“增加劳教生产习艺性劳动比重，为劳教人员提供习艺岗位，培养劳教人员的一技之长，为其解教就业谋生奠定基础”新时期劳教生产发展方向的确定，在上级的支持和指导下，积极调整产业结构。吸引了一批社会企业来所投资建厂；同时针对劳教人员特点，引进部分具有习艺性和安全性的生产项目，实施联合经营。这些项目的实施，妥善解决了大量回所劳教人员的劳动岗位，为“三转”后劳教生产经济的后续发展创造了条件，也收到了一定的社会效益。

第四阶段，2010年以后，劳教工作转型。加挂强制隔离戒毒所牌子后，机遇和挑战并存。一方面，面对新形势和新要求，单纯依靠大队劳务加工增人增效模式来实现经济增长的生产方式和思维，已不能适应场所发展面临的难题。另一方面，随着财政保障机制的建立，保障能力逐年提升，缓解了长期自给自足的冏迫局面，为后续探索更加科学合理、依法依规、可持续的发展路子提供了可能。

截至2015年底，云南省一所的生产经济总量大约在2700万元左右，主要由学员劳务收入，土地、房屋出租收益和所属企业经营性收入三个部分构成。三个部份比例在4：3：3左右，其中，资产性收入呈现上升趋势，而企业经营收入出现下行压力。在这里暂不对规模、结构、成本、趋势等问题作分析，主要关注的是管理中的法治思维问题。

从对以上几个发展阶段的梳理看出，戒毒场所经济一路走来确实不易。先辈们在财政支撑不足的年代中，主动为国家分忧，自种自养自给，解决了生计；在发展空间受限、职能发生巨大转变的时候，仍能积极作为，四处寻找出路。自强不息的精神让人敬佩。但也正基于此，场所生产管理中至今仍沿续着一些传统和惯性的粗放做法。

（一）思想不解放，主动学习的意识不强

受远离城市的客观条件和环境影响，习惯将自身封闭在场所之内，对外部系统信息不关心。加上前些年硬件装备水平滞后，警察职工的现代理念、现代管理意识以及对现代信息技术应用的能力和水平普遍偏低。甚至有一些70年代以后出生的同志，仍不能熟练掌握电脑的基本操作。

（二）管理粗放，市场意识滞后

市场经济的本质是契约经济和法制经济。而我们的基层干部多是从劳教工作管理转型，政治立场坚定，工作经验丰富，上级放心，自己公心，习惯以服从命令方式开展工作，对经济合作中的法规不熟悉，法律边界、授权意识，控制点预设、流程管理、执行监控、预警机制等概念理解的不深不细。

（三）制度建设的科学性和痕迹管理的水平有待提高

基层单位长年形成的简单、随意观念，使痕迹管理理念不能充分融合到工作中，不提醒、不点到就会疏忽。制度虽多但效率不高。

四、运用法治思维和法治方式的实践探索和思考

运用法治思维和法治方式强化戒毒场所生产经营管理，是一个需要我们关注的系统工程。要着眼于全省司法行政戒毒工作大局，提高认识，以规范化为突破口，推动戒毒场所法治建设进程。

（一）深化对戒毒场所生产经营活动的认识

强制隔离戒毒场所是指国家行政机关依法通过行政强制措施，对吸食、注射毒品成瘾并符合法定条件的吸毒人员实施强制性隔离戒毒的专门执行场所。云南司法行政部门的强制隔离戒毒所是在原劳教戒毒所的基础上转变职能而来，其场所生产经营活动顺应工作形势要求和市场经济发展规律，也得到了长足发展，但也具有一定的特殊性，是有别于社会企业生产经营活动的。这个“特殊企业“不能定性为事业单位，而应实行事业单位企业化管理的运行模式，它也不应该完全照搬公司、市场化的运行模式。其生产经营活动的管理应抓住“特殊企业”这个关键，结合戒毒场所生产产业、产品的不同构成，采取多种形式进行管理模式和方法的探索。

（二）强化现代理念和观念的养成塑造

行萬里路，读万卷书。直接经验和间接经验是人类获取知识的主要途径。见多才能识广。走出去，开阔眼界、开阔视野，打破思想的樊篱十分必要。尤其是对我们这样一个地理相对固化的单位来说，更为迫切。我们很多警察职工，因工作性质限制，外出学习培训机会不多，宏观视野和创新思维欠缺。站在巨人的肩膀上，才能看得更远。开展各级各层次全方位的培训，培育在工作中崇尚法律、依靠法律、规范管理的行为习惯，推动现代理念、开放意识和法治思维的养成塑造尤为必要。

（三）强化职业技能，加大轮岗力度

结合实际，笔者认为，对戒毒场所警察队伍除强化军事化管理的队列训练外，还应加强专业技能和管理能力练兵。不论在什么工作岗位，都必须有与之相匹配的专业知识和职业素养。要进一步传导压力，增强紧迫感和危机意识，坚决清除不会也不愿学不想学的状态。强化不断学习、终身学习的观念，增强敬业意识和钻研精神，养成不懂要学、缺项漏项要补、知识陈旧落后要更新充实的习惯。以书本为师、以群众为师、以实践为师，在学中干、在干中学，使每一位警察职工都成为工作中的行家里手，真正具有与自身岗位相匹配的履职能力和专业水平。同时，进一步加大交流轮岗力度，不限于科队之间、监所之间，有条件的甚至可以走出大墙，到其他系统向先进同行学习。这样就能增强切身体验，迅速得到锻炼充实提高。

（四）具体工作的探索和应用

对于应用法治思维和法治方式分析和处理问题，这两年我们做了一些思考与探索，虽然还不是很成熟，但也算在贯彻落实全面依法治国新要求，推进规范化、法治化建设的道路上迈出了重要的一步。

1.明确法律授权边界，做到责任部门责任人责权清晰

对各大队和科室的职责权限进行分类梳理，强化法律授权边界意识，推行工作职责条例化，使每个岗位、每位同志都能对自已工作的职能、范围、流程、标准、依据等有一个更加清晰的认识，养成严谨务实，注重细节、依规办事的习惯。

2.强化流程管理

科学设置程序，规范流程清单，做到从基层大队、业务科室、分管领导、主要领导乃至上级相关部门，谁提请、谁研究、谁监控、谁实施、谁验收、谁反馈一目了然，做到全流程公开规范透明，让权力在阳光下运行。

3.在市场化服务中树立择优和竞争意识

凡涉及市场化服务必须坚持“货比三家”的竞争择优原则，特别是在项目申报、招标信息发布、政府采购等工作中，把握主动，增强工作的预见性和计划性，为走程序留出必要的时间空间，防止临阵磨枪、仓促应对的情况出现。做到谋划超前，研究充分、操作规范、实施从容。

3.善于用制度进行决策和管理

探索和推行市场摸底调查制度、项目储备筛选制度、基层科队意见征询制度、法律顾问咨询制度、党委集体决策制度、跟踪问效制度、整改反馈制度等制度，做到纪委监督和群众监督相结合，所内基层监督、业务监督和上级部门监督相统一。

5.风险预判，推行承诺书制和告知书制度

充分考虑片区土地征用和地方政府规划实施可能带来的影响，对土地承租主体实施告知书制度，提示风险。在承租主体表示愿意承担风险，承诺依法报建依法经营，并在签订承诺书的情况下，才启动下一步相关程序。对于场所周边与村民长期存在争议的土地，力争在不激化矛盾的前提下占据主动。一是及时向地方政府报备，争取支持；二是约谈村民小组进行协商，争取土地不改变现状；三是在前两条不能达成共识的情况下，避免与村民正面冲突，守住投资方，迫使其妥协谈判，采用签订短期合同的方式，先占住场所权益，待将来地方政府征用時，再彻底解决问题。

6.强化痕迹管理

养成痕迹管理习惯，将管理活动中留下的实体和记录，包括文字、图片、影像等痕迹纳入各岗位标准和管理要求，借助信息化手段，将管理运行的关键节点、关键时段留下痕迹，确保痕迹留存真实完备。借由这些痕迹可在管理事项结束后最大程度地还原、推测或佐证活动发生时的真实情况，有利于规范流程，减少工作行为的随意性，逐步提升生产经营活动的科学化精细化管理水平。

7.培养借助外脑意识

一个企业在不同的经营时期和发展阶段，如果碰到了比较棘手和困难的问题，仅靠企业自身的力量不能解决问题，或者是不能实现突破式发展的时候，借用外脑的力量来解决自身问题，促进发展是很有必要的。通过聘请法律顾问，借助外力，可以充分发挥法律的预防功能，使场所生产经营活动纳入法律轨道，从而最大限度的避免纠纷、陷入讼累。

当前，在全面建设小康、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的形势下，要实现云南司法行政系统“监狱工作全国一流，强戒工作全国前列，司法行政各项工作西南领先”的“十三五”规划目标，进一步增强利用法治思维和法治方式来分析问题和解决问题的能力，进而推动整体工作水平全面提升，是我们绕不开也躲不过的责任。随着全国司法行政系统规范化建设的全面推进，我们更需要在工作中不断探索、总结，推动法治精神和法治意识在戒毒场所的养成，为实现戒毒场所治理体系和治理能力现代化提升提供有力支撑。