碳关税法律问题研究

摘 要 随着全球变暖和温室效应的加剧，为确保基本的生存需要以及追求未来的发展，环境保护、减碳排放已成为世界各国的重要议题。目前，发达国家开始在国际贸易中实行碳关税制度，针对高耗能的进口产品以“边境调节税”、“碳标签”等形式加以限制。各种形式的“控碳”政策引发了各国，尤其是发达国家和发展中国家，对于其究竟是环境保护的需要还是已成为世界贸易市场的新型绿色壁垒的争议。

关键词 碳关税 WTO 基本原则 环境保护

作者简介：丁奕涵，郑州大学法学院。

中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.045

碳关税是指主权国家对于高耗能产品进口而进行的加收征税的措施，以产品生产过程中的碳排放量为计收依据。2009年，美国国会通过了清洁能源法案，授权美国政府自2020年起对没有实施碳减排限额的国家的出口产品征收“边界调节税”，即“碳关税”。自该法案出台以来，就受到发展中国家的普遍反对。随着2020年的即将到来，关于碳关税的争议又重新引起了重视，对国际贸易产生着重要影响。碳关税是否违背了WTO的基本原则？征收碳关税是否伤害了国际贸易市场的自由、开放与公平？本文将从碳关税的法律问题出发，研究其合法性、合理性及应对三个方面，以期对贸易自由与环境保护有所助益。

一、碳关税问题的合法性分析

（一）WTO基本原则下的法律分析

1.非歧视原则

非歧视原则包含最惠国待遇原则和国民待遇原则两个方面，是WTO的基本原则之一，在世界贸易中发挥着重要作用。具体来说，非歧视原则要求成员国不能在贸易伙伴之间、本国与外国之间给予有差别的待遇，应一视同仁地看待，一并给予优惠或者豁免。碳关税政策相当于本国作为话语权一方，针对不符合本国碳排放标准的国家，对其施以额外的税负承担或进行交易配额的限制。而对于环境保护和减碳减排的责任承担问题，本身就因国家的经济状况、技术水平等存在着差异，碳关税规定显然对于技术发展较为落后、能源效率不高的发展中国家不利。此外，就目前的技术而言，国际上并没有建立专门的、统一的碳足迹测量制度，自然无法对不同国家产品的碳排放量进行同一标准的测量、追踪与评估。标准的不统一使得本国产品与进口产品的碳排放量很难进行同等条件下的公平评估，这就势必导致本国产品与外国产品的差别待遇。碳关税政策作为一种单边的、强制性的、未经商谈的贸易条款，将伤害世界贸易市场的自由竞争和公平性，成为了国际贸易中一种隐形的歧视政策。碳关税、碳标签及格形式的限制碳排放量产品的政策，形式上是为了保护环境，绿色发展，实则是一种由话语权高位国家单向国家掠夺竞争优势的贸易保护政策，这显然违背了WTO的基本原则，不符合非歧视原则的本质要求，有伤自由竞争的市场秩序。“一些国家在根据多边环境协定的规定采取这类措施时，有意或无意地规避国际义务，以保护环境之名，行贸易保护主义之实，从而直接冲击了多边贸易体制的基石。”

2.一般取消数量限制原则

一般取消数量限制原则是WTO的基本法律原则，指在世界贸易市场中，成员国除征收正常费用以外，不得用设立或维持配额等方式来限制或禁止产品的输入，但为保护农业、渔业市场或促进不发达国家经济发展等情况的除外。而碳关税政策，除了加收费用这一表现形式外，还表现在设立配额、许可证等形式，目前国际上未加以严格区分，普遍表述为“碳关税”。碳关税政策实则是用数量限制、配额限制的方式来减少国外产品对本国产品竞争优势的压榨，用技术上和经济上的话语权高位来保护本国产业不受发展中国家低廉人力成本下带来的价格冲击。也就是说，碳关税在披着保护环境的绿色外衣下，仍然是贸易保护主义的本质，只是更新了更为符合时代主流和公共利益的包装主题。这一政策和WTO所倡导的取消数量限制、促进贸易自由是相反的，更伤害了发展中国家的利益。一国若不能真正的开放本国市场，而试图仅从别国的开放市场中获利，这不过是世界霸权主义的体现，有伤公平、开放、自由的国际市场经济秩序的建立，甚至可能引起反噬。

（二）气候变化公约框架下的法律分析

在全球环境保护议题上，发达国家与发展中国家一直就责任承担问题存在着反复争论，目前国际上基本确立了“共同且有区别责任”的原则，在《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《巴黎协议》中都有所体现。1992年联合国制定的《联合国气候变化框架公约》第3条第2款第1项规定：“各缔约方应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区別的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应率先对付气候变化及其不利影响”，即为著名的“ 共同且有区别责任”原则。该原则既要求世界各国“共同”承担责任，团结一心，为改善全球环境做努力，延缓气候变化，保护生态环境。同时也要求根据各国所处历史阶段的不同，结合各国经济、科技、人口等方面的差异，针对各国实行环保任务的有区别承担。然而，发达国家在享受了先发展起来的优惠后，怠于承担更多的环保责任，抗拒分配的其应承担更多减排任务的分配，导致全球碳排放量减排方案的具体推进十分缓慢，“共同且有区别责任”原则的落实更是困难重重。2017年6月，特朗普宣布美国退出巴黎气候协定，这为本就困难的全球节能减碳计划又蒙上了一层阴影。而欧盟、美国等发达经济体积极推行的碳关税政策，实则是对“共同而有区别责任”原则的一种违背，既是一种加高发展中国家产品成本从而掠夺世界贸易市场上价格优势的保护行为，又是一种在全球环保议题上转嫁应负环保责任的搭便车行为，不具备气候变化公约法律框架下的合法效力。

具体来说，一方面，发展中国家和发达国家由于经济发展、技术水平的差异，使得发展中国家在生产效率、节能减排设备上大大落后于发达国家，先进技术设备的主导生产者也在发达国家。发展中国家生产的碳密集型产品，如钢铁、水泥等，本就在技术上不如发达国家，依靠的是人力成本低廉来形成竞争优势。而发达国家单方面主导的碳关税政策，使得发展中国家的价格优势消失殆尽，也不得不进口高昂的技术设备、碳排放测量设备等来维持和发达国家相统一的技术标准和测量数据，这就极大的加大了发展中国家的压力。另一方面，发达国家在享受了环境污染、高能耗碳排放带来的经济水平发达的红利后，却一直拒绝承担与之相适应的环保责任，试图以“共同责任”的幌子来抹杀掉其“区别责任”的承担，实质上是以形式平等来取代实质平等。有数据表明，如按人均住房面积 50 平米，人均汽车拥有量 0.7 辆的标准来衡量，美国生活领域奢侈排放比例就高达 8.5%。 由此可见，发达国家的生活碳排放、奢侈性排放比例很高，而碳关税政策却忽视了发展中国家所处的发展阶段，挤压他国必要的生存性排放，却不解决自身的奢侈性排放问题。这种做法实际上是对自身环保责任的转嫁，与“共同但有区别责任”的原则不相符合。

二、碳关税问题的合理性根据

（一）促进环境保护

第一，从国家的角度分析，碳关税的实施可以迫使各国提高减碳排放的积极性，推进进展缓慢的全球减碳任务的落实。同时，国家依靠其强制力和人力、物力技术资源的集中优势，可以更好的发展清洁能源，促进产业结构升级，提高能源效率，以降低本国面对碳关税政策的风险。第二，从生产者的角度分析，想要参与到国际贸易市场中的生产者为维持竞争优势，自然会更加主动地注重减碳排放，提高生产效率，降低能源损耗。因受到碳关税、碳标签等“控碳”、“高碳高价”政策的影响，生产者将迎来行业内部自主自发的技术革新与进步，大大减少其带来的工业污染。尤其是对于碳密集型产业，如钢铁、水泥行业等，均是大气污染的主要来源渠道，此举必然会利于提高空气质量和促进环境保护。第三，从消费者的角度分析，碳关税、碳标签等新形式政策的推行，虽一定程度上会增加消费者的消费成本，但同时也会带动环保意识的增强，故碳关税政策在促进环境保护上有一定的正面作用。

（二）法律根据：环境例外权

1.条款规定

一般来说，碳关税政策的合理性根据被认为源于GATT第20条的环境例外规则。那么，碳关税政策能否看作“环境例外权”的行使？GATT第20条又将如何对碳关税进行界定？

环境例外规则即出于保护环境所“必需”的需要，可以援引GATT第20条来制定出 GATT/WTO 法律规则之外的更为严格的要求。然而，该项条款的适用须遵循“必要性”标准。WTO的成员国如果要利用该例外条款来作为自己环保贸易措施的法律准据，那么这些国家要证明在 GATT/WTO 法律规则中的确尚未有其他的可使用规则或者对贸易活动影响较少的替代性措施存在，在无其他替代性措施的情况下才可进行引用，且由此所指定的新的环保贸易措施一定要达到对人类和动植物生命和健康进行保护的目的。 因此，为平衡自由贸易与环境保护的利益冲突，为结合不同国家的发展水平和经济状况，为避免“环境例外权”成为“不正当歧视”和“限制竞争”的工具，GATT第20条的适用有着严格的标准和程序。

2.案例分析

用案例分析法进行探讨，如1995年的汽油案，委内瑞拉认为美国自身出台的汽油标准违背了GATT第1条、TBT第2条的相关规定，是贸易保护主义的体现。美国则援引GATT20条规定进行抗辩，WTO因该项汽油标准规定不符合GATT20条序言的要求进行了否决。再如1996年WTO处理的海龟海虾争议案，被限制出口海龟海虾的国家认为，美国因捕虾手法不同来限制贸易，是有失公平的。而美国则援引环境例外条款，指出了该捕捞手法对濒危海龟的伤害性。经过上诉，DSB作为WTO争端解决的实体，于1998年认可了美国援引环境例外条款的合理性，但认定其不符合20条序言要求，终端解决机制最终不予支持。而目前发达国家主导的碳关税、碳标签等政策虽和保护环境有着相关性联系，但在碳排放、测量、评估标准不统一和非自愿性非商谈性强制推行单向规定的情况下，多凸显强制性、单边性、标准差异性的特征，易形成另一种形式的贸易壁垒。此外，碳关税政策和环境保护直接相关的调节方式是让发展中国家维持于发达国家相统一的碳排放标准，而这对于经济发展相对落后、技术水平低、人口规模庞大生存性排放比重大的发展中国家来说是很难短期的。由此就带来了碳关税政策究竟能对减少温室气体、延缓全球变暖起多大作用的质疑。有学者认为，发展中国家的产品即使被征收碳关税，短期内其二氧化碳的排放量也不会大幅降低，碳关税无法在根本上达到减少二氧化碳排放的目的，因此很难被认定为是“必需的”。 此外，对于全球减碳问题，亦有其他政策如多边协商、气候大会、共同制定减排任务、技术帮助以及环保补贴等多种措施，很难论证碳关税政策排除其他减碳措施的必要性和紧迫性，故无法符合环境保护例外规则的援引要求。

三、中国的应对建议

我国是世界农产品出口和工业大国，大部分企业属于高碳排放，在世界贸易出口市场上，易遭遇“低碳壁垒”。故为应对碳关税带来的冲击，我国应积极采取相应措施。

（一）国际法角度：推进多边协商，缔结国际性法律文件

目前，我国欠缺关于碳税问题的法律规定，其主要依托仍在于我国参加的两个国际性法律文件，即《气候变化框架公约》和《京都议定书》。国际条约是缔约方国家重要的法律渊源，对于全球变暖、减碳排放这种全球性议题，各国签署缔结的具有法律效力的文件将成为世界各国应对碳税问题的重要依据，具有各国承认的法律效力。而现今世界各国的碳税政策多为单边强行性规定，缺乏交流与协商，发展中国家和发达国家意见不一，不具备普遍承认的法律效力，也造成了世界贸易中的多边摩擦。我国应积极推进碳关税问题多边协商与谈判机制的启动，参与到碳关税问题的标准建立、测算评估机制的建构中去，推动相关国际条约的缔结和法律文件的签署，以争取更多话语权，防止发达国家的单边主导。

（二）国内法角度：重视环境问题，启动碳税立法

各国实行的碳关税政策主要对我国的高耗能、高碳排放产业形成了冲击，而随着温室效应的加剧和“碳泄露”的担忧，减少碳排放、实现绿色GDP增长已成为我国面临的迫切要求。而我国目前环境法的立法体系尚不完善，关于碳排放问题更是没有具体的、体系化的立法规定，这就使得在推进减碳排放和应对碳税贸易问题带来了出现了缺乏国内立法支撑的局面。一方面，我国应正视国内企业普遍存在的低碳意识不强、能源效率低下的问题，降低能耗，大力发展低碳产业和清洁能源，并进行一定的扶持和补贴，以更好的应对国际市场上的碳税问题。如2011 年中国化纤工业协会（CCFA）联合天祥集团发布了 CCFA 纺织品碳标签证书和绿叶标签， 就反映了我国企业低碳意识的进步以及和国际接轨的必然趋势。另一方面，我国应当完善环境立法，并适当考虑国内碳税立法的启动，通过评估本国工业生产的行业生产效率和技术水平，结合具体产品的碳排放量，实行碳足迹的追踪评估。在碳税立法层面，可以对过度耗能、效率低下的产品实行惩罚性规定，对节能减碳的产品进行补贴和扶持规定，结合具体状况制定来相适应的碳税政策，做到立法与国情相适应，平衡经济发展与环境保护。此举既可以完善我国环境立法体系，从法律层面上根本性的推进环境保护进程，也可以在面临国际贸易问题上规避国外的“双重征税”問题，避免发达国家主导碳税征收带来的不公平问题。

（三）国际经济法与国际环境法角度：反对贸易保护，承担自身责任

国际经济法层面上，自由贸易、开放市场是国际经济发展的基本要求，故对于表面上以保护环境为名，实则是不合理的加诸过高碳排标准到经济技术落后国家的政策，应当以违背公平竞争和非歧视原则予以否定。任何形式的贸易保护主义政策都将伤害世界贸易市场的自由竞争秩序，故应当警惕发达国家构建新型的绿色壁垒，破坏自由贸易。中国可以提升自身利用和掌握WTO规则的能力，学会诉诸WTO争端解决机构解决问题。此外，从国际环境法层面来看，对于全球变暖、温室效应这一普遍性全球环境问题，必须各国共同努力进行节能减排。故“控碳”乃全球大势所趋，未来亦极有可能在多边对话下建立共同推行的、公正合理的减排政策。在寻求对话和协商的同时，中国既应努力改善自身碳排放量状况，又应当坚持国际环境法中的“共同且有区别责任”原则，在技术标准、责任分配、改正期限等问题上考虑发展中国家的特殊性问题，承担相应的环保责任。

四、 结语

近年来，逐渐深度参与到全球贸易市场中的中国，在经济发展获得了又一个黄金期的同时，也面临着不熟悉WTO规则、发达国家贸易保護主义抬头、不断遭遇树立“技术壁垒”、“绿色壁垒”的问题。碳关税政策的推行以及近年来多个国家“碳标签”制度的建立，无疑对我国碳密集型产品的出口造成了冲击。目前的碳关税政策仍主要表现为发达国家的贸易保护工具，不符合WTO的非歧视原则，也难以援引环境例外规则，故不具有合法性。而面对目前环境问题的加剧，节能减排将成为世界各国面临的重要课题。在反对不符合WTO规则的、单方主导的强制性规定的同时，中国也应秉承绿色环保理念，积极推动碳关税问题的多边交流，并大力发展本国能源技术的革新和产业结构的升级，在推动世界贸易公正自由秩序建立的同时，也为全球环境保护尽自己的一份力量。

注释：

徐淑萍.试论环境贸易措施对多边贸易体制基本原则的挑战.安徽大学法律评论.2002（2）.224.

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