设区的市地方立法权的监督体制研究

李亚茹　任晓阳

摘 要 2015年3月份进行的《立法法》修改，赋予所有设区的市地方立法权，这一修改虽然顺应了地方经济发展的需要，但是设区的市获得立法权之后的监督问题，也同样值得我们关注。本文旨在介绍设区的市取得地方立法权后的立法监督问题，着重分析对设区的市地方立法权监督的必要性，在介绍现行设区的市地方立法权监督的现状及不足的基础上提出笔者认为合理的完善建议，包括监督中比较重要的审查批准和备案审查等内容。总之，在设区的市地方立法权监督这一问题上我们要抱着不断尝试、不断进步的心态，推动地方立法的进步。

关键词 地方立法权 立法监督 必要性

基金项目：2016年度河北省社科基金项目《设区的市立法权研究》（HB16FX003）阶段性成果。

作者简介：李亚茹、任晓阳，河北大学政法学院，研究方向：宪法学。

中图分类号：D927 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.334

2015年3月，十二届全国人大三次会议举行全体会议，新《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）获得通过。这是中国15年来首次修改《立法法》，此次修改的最大亮点莫过于将地方立法权下放到设区的市这一层级，这意味着拥有地方立法权的主体规模被放大。根据城市发展需要，赋予设区的市地方立法权使得地方立法更具有及时性、针对性和可操作性，意义重大：一是有利于公民直接参与立法，便于其行使权利；二是有利于加大立法速度和立法数量，推进法治建设；三是有利于国家法律、法规等上位法的正确实施。毋庸置疑，将地方立法权下放到设区的市这一决定值得拥护，但是笔者认为在设区的市行使立法权时最重要的问题就是加强立法监督，防止出现地方立法权滥用的问题，将设区的市的法治建设推上规范化的运行轨道。

一、设区的市立法权监督的必要性

赋予设区的市地方立法权这一年多以来，各地方立法数量急剧增长，随之浮出水面的是立法权“扩容”的负面现象，这也坚定了我们需要加强对设区的市的立法权的监督。理由如下：

（一）防止地方保护主义法制化的需要

立法，是制定和认可法律的一项活动。立法的目的在于保障社会利益公平、合理的分配，并且以规则的形式确定下来。也可以表述为，立法就是如何做到均衡社会生产资料与所得利益的问题。《立法法》将地方立法权赋予以设区的市身上，可能会造成对地方保护主义不断纵容的恶劣结果。在立法项目的选择上，可能会出现各设区的市为了保护本地主体对本地区资源和市场的占有，不合理的放大外地主体所承担的义务的情况。当前社会，市场在资源配置中起决定性作用，地方保护主义割裂市场统一的行为是不符合市场规律的，只会取得适得其反的效果，阻碍地方经济的长远发展。另外，由于地方各级人民法院总是习惯以本地区制定的法律、法规来决断案件，体现了地方保护主义横行的现象不断加重，不利于实现司法的公平公正。

（二）维护法制统一的需要

在《立法法》赋予设区的市地方立法权后，就有学者提出了这一放权行为一定会引起地方立法权膨胀的问题。同样，这也必然会威胁到我国法制的统一。主要体现在以下两个方面：第一，某些设区的市在立法时，因为把握不好中央与地方的立法权限范围的界限，可能会出现制定的地方性法规与国家现有的法律相抵触的情形；第二，随着法制化进程的不断加快，国家立法的制定、修改和废止的频率也逐渐加快，更加容易出现原本设区的市制定的地方性法规与上位法并无冲突之处，但因上位法发生变化，而地方性法规不能得到及时有效地调整，不得不与上位法相抵触的情形。所以说如何使设区的市的立法与宪法、法律以及省级地方立法保持一致，是立法监督不可忽视的一个方面。

二、设区的市立法权监督机制的现状及不足

《立法法》规定了设区的市立法权的监督机制，主要包括设区的市立法权开始行使的批准制度、审查批准制度以及备案审查制度。笔者将会对设区的市立法权的监督机制现状及存在的问题进行分析和探讨。如下：

（一）设区的市立法权开始行使的批准制度及问题分析

《立法法》的修改赋予了设区的市立法权，导致地方立法主体数量猛增。由于本次《立法法》规定的是赋予所有设区的市地方立法权，数量之多、规模之大会引发很多潜在问题，比如各设区的市之间存在较大差异，因急于立法使得立法质量堪忧，等等。为解决这些问题，《立法法》第72条第4款规定了设区的市开始行使立法权的具体程序，明确了对省、自治区人大常委会的有关授权。所以说，要想推动设区的市地方立法权的行使，应该积极践行该款规定，坚持底线原则，确保設区的市的立法质量。

然而，《立法法》修改后，从各省、自治区人大常委会批准获得地方立法权的设区的市的数量分析，并没有体现出《立法法》上述规律，反而显现出很多问题，如设区的市扎堆申请立法权、批准工作未分批进行、批准各设区的市立法权的时间间隔较短，等等。这些问题的解决是规范设区的市开始立法确定权有效行使的重中之重。

（二） 设区的市地方性法规的审查批准制度及问题分析

《立法法》第七十二条第二款和第三款明确对审查批准制度做出了规定 。说明省级人大常委会对设区的市法规的审查批准是一种法定职责，也是该法规得以生效的必经程序。对于上述制度，笔者认为存在以下问题：

1.未规定批准制度的报请批准程序

设区的市的人民代表大会及其常务委员会都有权制定地方性法规，一方面，《立法法》未规定报请省级人大常委会批准的主体是设区的市的人大抑或其常委会；另一方面，未规定设区的市在报请批准地方性法规时应提交的材料。

2.未详细规定批准制度的审查内容

《立法法》对于审查批准内容的规定主要体现在第七十二条第二款后半部分的规定 。笔者将其进行整合，大致可以得出两点审查内容：一是对地方性法规的合法性审查；二是该地方性法规不能同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。二者是相互联系的两个方面，虽然《立法法》规定了批准制度的审查内容，但欠缺操作性。因此，如何做到正确理解上述内容，并将其贯彻到立法实践中就成为问题的关键。

3.未规定批准制度的审查程序

对于赋予设区的市立法权，我们不得不考虑的一个问题是：设区的市制定地方性法规后，报请省人大及其常委会审查批准时，省人大及其常委会应该选择何种程序更为适合？这一问题直接关系到对设区的市的地方性法规的审查密度，进而关系到该地方性法规的立法质量。

（三）地方性法规的备案审查制度及其问题分析

《立法法》第七十二条第四款着重强调了对设区的市地方性法规的备案审查制度规定 ，但是，通过详细比对，从一个侧面说明了设区的市并没有备案审查制度，我们只能借鉴法律法规或者规范性文件的备案审查制度。实践表明，现行的备案审查制度仍然存在诸多问题，尤其是在立法法赋予所有设区的市立法权后，立法主体倍增的局面使得备案审查的工作量明显加大，其被隐藏的问题也逐渐显现出来。

1. “只备不审”现象仍然存在

当下仍旧处于赋予设区的市立法权初期，设区的市地方性法规如雨后春笋，层出不穷。《立法法》规定的对设区的市地方立法权的立法权限范围的内涵和外延并不好把握，备案审查机构的工作人员专业水平受限，加大了其发现问题和解决问题的难度。比如说，如果发现设区的市备案的地方性法规有不合理、需要修改、废止或者撤销的，那按照该法规判决的案件的效力以及责任又该怎样认定？由于没有合理的解决方法，备案审查制度中“只备不审”的现象依旧没有得到进一步解决。

2.备案审查能力不足制约工作开展

设区的市的数量以及规模，导致需要备案审查的地方性法规的数量之多可想而知，这必然会显现出我国现有的备案审查机构及其工作人员不足的问题，据此，不难判断出我国对于设区的市地方性法规的备案审查制度仍有很大进步空间。

三、 完善设区的市立法权监督机制的建议

根据上述实践中出现的各种问题和矛盾，笔者认为最需要解决的就是建立健全我国的地方立法权的监督机制，防止滥用地方立法权，推动当前面临的问题得以顺利地解决，使设区的市立法权不偏离方向，实现立法精细化、科学化、民主化。对于如何完善对设区的市立法监督机制，笔者有以下建议：

（一）对设区的市地方性法规审查批准制度的建议

1.对审查批准报请程序的完善建议

（1）关于报请主体。根据我国人民代表大会和常务委员会的会议制度的特点，由设区的市的人大常委会报请省级人大常委会批准地方性法规比较妥当。而且，根据《立法法》第 78 条第三款的规定，设区的市的地方性法规应该由设区的市的人大常委会发布公告予以公布。

（2）关于报请材料。设区的市的人大常委会在报请批准地方性法规时，除了提交经审议通过的地方性法规文本外，至少还应当提交关于地方性法规的说明。在关于地方性法规的说明中，重点阐述该地方性法规与本地区的实际情况的切合度、以及与上位法之间的关系。前者旨在突出地方性法规的地方特色，后者旨在说明地方性法规与上位法不相抵触。

2.对审查批准内容的完善建议

（1）坚持“不抵触”原则。做到设区的市的地方性法规与我国现行法律思想和精神不抵触，不仅有助于推动社会主义法治社会的建设，而且有利于维护社会主义法制的统一，因此，我们能做的就是想方设法的坚持“不抵触”原则，什么时候都不能放弃，这是对设区的市制定的地方性法规的审查的最低要求。省级人大常委会批准设区的市的地方性法规时遵循的“不抵触原则”应与全国人大常委会撤销地方性法规时遵循的“不抵触原则”具有一致性。省级人大常委会在审查设区的市的地方性法规时应着重审查三个方面：一是是否超越权限；二是是否违反上位法的规定；三是是否违背法定程序。

（2）正确理解合法性审查原则。在对设区的市地方性法规进行合法性审查时，要跳出法规本身来对待法规，要谨记“法律最需要彰显的就是公平正义，法律也是法治社会的最后一道防线。”因此，笔者认为应该从以下几个方面来解读：

一是合法性审查首先应该包含的就是合宪法性。任何的法律、行政法规、地方性法规都不能违背宪法的规定和宪法的精神，这是立法主体应该坚持的首要原则。上述不抵触原则已经对这一方面做了很详细的解读，在此不一一赘述。

二是合法性天然地包含合理性。设区的市地方性法规的性质与一般法律法规相同，都是社会规范的一种表现形式，所谓的社会规范其实是一种约束公民行为的行为规范，其本身就属于一种社会规范，应与人的心理相契合，所以，我们应该避免所有的不合法、不合理的情形的出现。因此，在审查设区的市地方性法规时，对明显不合理的规定，应当指明并加以纠正。

三是合法性原则还要求符合立法技术规范。立法技术规范要求在制定法律时应该注重对文字的斟酌，但是，如果制定出来的法律单纯考究文字含义，而内容却不合乎逻辑，这会给地方性法规的实施造成很大的困扰，人为地降低法规的权威性、严肃性。这就警示我们在设区的市制定地方性法规时应该正确界定立法权限范围，根据自身的实际情况和需要，来确定到底需要立什么法。设区的市一级人大及其常委会制定地方性法规，对于是否属于其立法权限范围不好确定时，应与省级人大常委会沟通，避免出现超越权限范围立法，省级人大常委会不予批准的情形。

3.对审查批准程序的完善建议

為充分发挥设区的市的人民代表大会及其常务委员会的积极性和主动性，笔者认为省级人大常委会在审查报请批准的地方性法规时，应避免采用纯粹书面审查的方式，而是允许地方性法规报请机关参加审查会议，陈述制定该地方性法规的必要性和合法性，回答其他审查人员的提问。

（二） 对地方性法规备案审查制度的建议

笔者认为在没有对设区的市制定的地方性法规的备案审查作出明确规定的情况下应该首先完善现行的备案审查制度，为设区的市地方性法规的备案审查打下坚实的基础。

1.建立纠正机制

建立纠正机制，主要是为了解决设区的市地方性法规地不适当的情况，就要启动纠正机制，主要需要考虑三个方面：首先是与地方性法规的制定主体进行沟通协商，要把具体的情况说明白。其次是由备案审查机构提出书面审查意见，要求制定主体予以修改。制定机关应当在规定的期限内对审查意见进行处理，提出自己的意见和建议，并且应该将最后的结果公布出来。最后，如果制定主体不予以更正，可以向人大常委会提出审查意见和予以撤销的议案，撤销不合理的地方性法规。

2.提高专职人员的审查能力

加强备案审查工作人员的学习和培训，使备案审查工作人员能够准确理解和把握的设区的市地方性法规的备案审查的具体流程，不断提高业务素质和工作水平。在此基础上，省人大及其常委会还可以选拔一些有基础、有能力的专业人员来从事此项工作。只有双管齐下，才能保障备案审查工作的顺利开展。

四、结语

设区的市的地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，也会成为中国未来法律发展的新生力量，这势必会提升法律冲突的风险，也对立法监督机制提出了更高的要求。我们应该以积极乐观的心态去面对将来会发生的问题，主要还是解决地方立法的监督问题。紧紧抓牢一切有利的条件，在现有的基础上探索出一套适合我国法治发展的监督机制。综上，采取上述笔者提出的解决措施，既有利于地方立法水平的提高，又可以加快地方法治规范化发展，从而实现法治中国的建设。

注释：

《立法法》第七十二条第二款规定：“设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”《立法法》第七十二条第三款规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。”

《立法法》第七十二条第二款规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”

《立法法》第七十二条第四款规定：“设区的市制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情況以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”

参考文献：

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