人民调解制度及其重构

摘 要 本文对人民调解制度及其重构，民间调解对犯罪的预防进行了论述。随着社会实践的发展，我国的人民调解制度不断完善。但是我国的人民调解制度还存在着现实困境，调解人员和调解案件的数量下降，调解人员的素质不高。为了解决现实困境，我们应该重构人民调解制度，建立“双轨制”社会协调机制；建立配套机制；坚持民间性原则；充分发挥预防犯罪的作用。

关键词 人民调解制度 重构 民间调解 犯罪预防

作者简介：秦芳，邹城市司法局。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.018

我国古代就有民间调解的传统，现代人民调解制度在新民主义时期开始产生完善，在调解群众纠纷和矛盾，促进社会和谐稳定发展等方面具有独特作用。随着依法治国战略思想的推进和法治建设的不断完善，人民调解制度被忽略，使我国的人民调解工作面临困境，在新时期需要完善人民调解制度，使其充分发挥自身作用。

一、人民调解制度的建立

我国的人民调解制度在新民主主义时期开始产生发展并完善。人民调解制度产生初期提倡农民的大小事应该由农会协调解决。因此，当时农民协会的产生还伴随着专门调解组织的成立。在新民主主义革命时期，人民调解广义上是指所有调解形式，狭义则专指民间调解。当时的人民调解主要是政府进行调解，对不涉及犯罪的民间纠纷进行调解。《苏维埃地方政府的暂行组织条例》中就规定了村、乡、区政府都有相应的调解职能，对民间纠纷进行逐级调解。

到了抗日战争时期，人民调解进一步发展，调解的组织原则和内容程序都逐步充实和完善。各抗日根据地的政府都根据本地区的实际情况颁布了相应的调解工作的有关专门指示，如山东省、晋察冀边区、陕甘宁边区等地都颁布了相应的调解条例，这使人民调解制度开始向制度化、法律化发展，调解工作的法律地位和调解制度都实现了进一步发展。

1949年颁布的《调解民间纠纷的决定》开始把人民调解制度由农村开始推向城市，标志着我国人民调解制度进入了一个新的阶段。

新中国成立后，我国的人民调解工作繼承发扬了在新民主主义革命时期的优良传统，并在社会主义革命与建设的实践中取得了进一步发展和完善。1954年颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》提出民间调解不仅可以调解不涉及法律的民事纠纷，还可以调解性质较轻的刑事案件，这扩大了人民调解的范围。在调解群众纠纷，处理群众矛盾的同时，还要向群众宣传政策法令，这是对其功能的进一步明确，使人民调解制度向规范化、制度化发展。在乡人民政府下设立专门的调解委员会，成员是由农民选举产生的，这表明人民调解委员会行使国家权力机关授予的权力，履行纠纷调解职能，其工作具有行政性。由于调解委员会的成员来自于广泛的群众，又调解群众的纠纷，因此又有很强的群众性。《人民调解委员会暂行组织通则》把诉讼调解制度与人民调解制度分立开来，在这个通则中人民调解制度不再是其他制度的附属和补充，而是有了自己独立的地位，进入了一个新的发展阶段，在整个人民调解制度发展史上具有里程碑意义。此后，我国的人民调解制度在实践过程中，克服重重困难，全面迅速的发展，为我国的城乡社会主义改造工作做了很大的贡献。但是在1957到1976年间，我国的人民调解制度在错误思想的指导下，产生了很多强迫命令、违法乱纪的现象，虽然在曲折发展中调解了“大跃进”时期和三年困难时期的民间纠纷，但是还是在文化大革命中被取消。文化大革命结束后，百废待兴，人民调解制度同其他制度一样被肯定和恢复，继续发挥调节职能，对促进当时社会的和谐稳定发展起到了重要作用。在1982年颁布的宪法中明确规定人民调解委员会是基层群众性自治组织，这为人民调解制度的完善发展提供了宪法保障。在此之后颁布的法律又进一步明确完善了人民调解制度中的人民调解委员会、人民调解协议等相关内容，这促进了人民调解体系的完善和其调解工作的顺利开展，在调节民间纠纷方面发挥着重大作用。

随着社会的发展，人民调解在解决社会矛盾纠纷中发挥着越来越重要的作用，为社会治安工作和社会主义法制建设工作贡献了自己的力量，帮助人民群众实现自我管理、约束和服务。

二、人民调解的现实困境及原因

（一）现实困境

调解人员和调解案件的数量大幅减少。调解委员会作为一个群众性自治组织，它的制度性权威来自于居民委员会或村民委员会的相关规章，制度上缺乏权威再加上工作人员素质的不高，使其调解工作缺乏权威性，在实际工作中难以充分发挥调解功能。此外，随着市场经济的发展，村民委员会和居民委员会更重视经济建设工作，而忽略了人民调解工作。这些原因都导致调解委员会工作人员的积极性难以提高，很多工作人员离开了调解队伍，人民调解委员会和工作人员的数量开始逐年下降。调解案件的数量也在逐年下降。人们开始倾向于用法律来解决矛盾，导致我国民事案件大幅度增加，再加上大量优秀调解员的离开，使调解工作质量下降，失去了群众的信任，导致调解案件大幅度下降。

人民调解员素质不高。我国人民调解员队伍年龄老化、文化水平、法律知识欠缺的问题日益突出，整体素质不高。造成这一问题的一个重要原因是我国当前法律对人民调解员的担任条件缺乏具体明确的规定，在城市中有高中文化的人就可以担任调解员，在农村青壮年和高素质的人才大多进城务工和创业，很难选拔出适合的、高素质的调解人员。

（二）造成调解困境的原因

西方法治主义的误导。我国在改革开放后推行依法治国的理念，重视民主与法制建设，在这种情况下，人们过分迷信诉讼机制，认为法律诉讼能够解决一切问题和矛盾。诉讼主义成为主流法律意识形态，人们认为人民调解制度是落后的，不符合现代法治精神，人民调解制度受到冷落和非议，逐渐没落并被边缘化。实际上我国的人民调解制度是由古代民间调解传统发展而来的，有一定的生存土壤。不仅能够有效解决群众矛盾，还能在调解过程中宣传相关法律知识，对人民调解制度进行进一步完善，是能够与现代法律和谐共存的。

人民调解制度发展滞后，难以满足客观发展的需要。人民调解委员会是群众性组织，其工作受居民委员会、村民委员会、司法行政机关和人民政府的监督和指导。这种制度上的混乱和重要性、法律地位的不明确，很容易造成责任分散，缺乏执行力。

三、制度的重构

（一）建立“双轨制”社会协调机制

民间调解制度与诉讼制度的确立都是为了调解群众的纠纷和矛盾，协调群众之间的关系，使其和谐相处，确保社会有序、稳定、和谐的发展。因此可以建立司法途径和民间调解并存的“双轨制”社会协调机制。我国古代在法律上并不重视社会基层矛盾，认为这些事物是“薄物细故”，通过“乡土规则”进行民间调解。法律对社会生活调解的忽略，使我们很难通过研究国家法律，分析某一时期的社会变化，特别是当时民众的生活和日常经济活动的变化。这也使民众对法律产生陌生感，国家推行现代法律时受到抵制。

因此，在中国要建立“双轨制”的社会协调机制，运用民间调解实现处理群众矛盾，维护社会治安的目的，并在此基础上向群众宣传现代法律。在我国的发展历程中存在着法制系统和民间规则，我们应该建立一个多元、平衡的纠纷解决机制，使国家法治和民间自治有效的结合起来，这是当今构建和谐社会的重要条件。国家与社会秩序的二元性，要求人民调解制度应该存在并进一步发展完善。民间调解是我国的传统，对当前法制建设具有推进的作用，随着法制建设进程的推进，民间调解制度也会发生一定的变化。

（二）建立配套机制

针对当前人民调解制度被边缘化的现状，充分发挥其作为民间调解的基层群众自治功能和社会自律功能，提高其公信力，使其获得社会主流意识的认可，为其构建与之相适应的社会环境。其次要关注人民调解组织和调解员减少的问题，在新型民间组织中加入调解机构，并提高其专业性。保障财政来源，给予调解员更多的物质支持，提高对优秀人才的吸引力。最后要关注调解员整体素质和人身安全问题，建立完善系统的培训机制，促进调解员专业知识和技能的提升。建立完善的保护机制，保障调解员的人身安全，使其能安心顺利的从事调解工作。

（三）坚持“民间性”原则

人民调解制度的作用主要有调解民间纠纷，帮助群众进行自我管理、教育和服务。人民调解委员会为群众服务，是群众性自治组织，它的权威性主要来源于村民或居民委员会。因此，人民调解制度具有民间性。人民调解在坚持“民间性”原则的同时，还要坚持自愿原则，这是人民调解制度的核心。调解委员会在进行调解工作时所采用的调解方式、调解程序、制定的调解协议都应该符合矛盾双方当事人的真实意思，取得双方的同意。主动提供调解服务也是调解工作中的重要原则，在调解工作中要积极调停疏导，提出解决纠纷的建议，促进解决纠纷协议的达成。调解方式、程序等要自由、灵活、多样，使人民调解制度充满生命力。

（四）充分发挥预防犯罪的作用

民事纠纷如果没有得到有效的调解，导致矛盾激化很容易引起犯罪行为。因此，要充分发挥人民调解的作用，及时有效的调解民间纠纷，避免矛盾激化，引發犯罪。及时有效的调解工作不仅能够解决矛盾，预防犯罪，还能对群众进行法治宣传教育，增强群众团结，维持社会稳定。在进行调解工作时，工作人员要做好摸底工作，对调解案件认真分析，密切关注，及时化解，防患于未然。调解人员在按照法律规范调解纠纷的同时，还要针对案件，用法律的相关规定和道理沟通开导群众，做好普法宣传工作

四、结语

人民调解工作不仅能够解决群众纠纷，维持社会秩序，还能在一定程度上预防犯罪。因此，在我国现代发展历程中，不仅要重视法制建设，还要重视人民调解制度的进一步发展和完善。

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