安徽省农村土地流转现状及对策

李静娅+李停

[提要] 本文基于池州市梅里村111户农户的调查，对安徽省土地流转情况进行实地调研情况分析与评价。结果显示：尽管安徽土地流转总量和增速一直走在全国前列，但依然存在流转主体与流转方式的结构性矛盾、产权交易平台不完善和土地“非农化”倾向等问题。未来安徽省要在土地流转中突破障碍、实现跨越式发展，需要进一步推进土地确权颁证，创新土地流转形式，探索入股、信托、土地证券化等高级形式，着力培育新型农业经营主体。

关键词：土地流转；确权颁证；流转结构；产权交易平台；股份合作制

基金项目：安徽省哲学社会科学规划基金项目：“安徽农地流转方式金融创新对缩小城乡收入差距的影响机理及路径设计”（AHSKY2016D108）

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2017年6月2日

中国农村土地的改革始于安徽。39年前，安徽凤阳小岗村率先实行家庭联产承包责任制，为中国农村土地制度的改革拉开了新篇章。2000年，又从安徽开始试点取消农业税，从此“皇粮国税”的时代一去不复返。2014年，农业部将安徽、四川和山东三省作为首批开展农村土地承包经营权确权颁证推进试点。自2008年，安徽省土地流转面积平均增速为27.5%，2015年底耕地流转总面积达2，921.9万亩，耕地流转率已达到46.8%，新型农业经营主体成为主力军。但在目前土地流转过程中，依然暴露出诸多问题。土地流转主体与流转形式仍存在结构性矛盾，入股、信托、土地证券化等高级流转形式发展受阻，流转土地由于缺乏公正有序的产权交易平台，流转土地“非农化”、“商业化”倾向显著。

一、安徽省土地流转现状

（一）全省土地流转基本情况。据安徽省农业委员会最新数据，截至2016年末，全省农地流转总面积达4，158.34万亩，占农地总面积的30.1%。本次调研以池州市梅里村为例，以实地访谈形式获取宝贵一手资料。梅里村耕地总面积4，078亩，2016年参与土地流转的总面积为2，741亩，占总面积的67%，其中8户种植大户共计受让土地约为1，800亩。近年来，流转主体有日益向专业大户、实力企业聚集的发展趋势。上海宏湾村开发公司承租了梅里村约543亩土地，主要栽培蔬菜和果树苗木，下一步，公司将尝试菜地、果园、渔业一体化的立体式农业，推进生态农业发展；同时集垂钓、采摘和观光旅游一体，大力发展休闲农业。

（二）调研家庭土地流转基本情况。本调研共发放问卷126份，收回有效问卷111份，表1为受访人的相关信息。从年龄结构上看，60岁以上占比16%，而30岁以下占比仅5%。农村老龄化现象加剧，将现有土地流转给其他规模经营者，不仅能提高土地利用率，还能得到一部分流转租金；从家庭人口来看，小家庭流转倾向上涨，占比达到43%。这反映了目前农村居民家庭的实际构成情况，单个小家庭劳动力十分有限；从主要劳动力外出务工时间来看，每年有200天以上外出务工人员参与流转占比44%。调查中还发现，流进户的文化程度普遍偏低，大学以上文化的仅有8%的比例，多数集中在小学、初中水平。可见，现有条件下耕种者的文化素质偏低成为当前农业生产中的一重大问题，严重制约了现代农业发展。（表1）

二、安徽省土地流转中存在的问题

（一）土地流转主体、流转形式的结构性矛盾突出，流转形式仍处在初级水平，新型农业经营主体发展缓慢。总量上的增长依然难以掩盖结构性的矛盾。从流转主体上看，参与土地流转的经营主体集中在普通农户、种植大户，在梅里村的统计数据中，流入农户的比例达到75%。虽然有商业资本等新型经营主体的参与，但参与力度仍然不够。从流转形式上看，安徽省土地流转结构问题更为突出。在土地流转的形式中，转租和转包占据70%的份额，而资产证券化等高级形式仅有3%。初级流转形式目的在于方便农业管理，提高土地资源的利用率，实现规模经营。引入入股、信托、资产证券化等高级形式将现代企业的运营手段运用到农村土地，可加快资金回笼、提高周转效率，促进资金融通，实现农业产业化经营，充分利用市场机制实现土地资源的合理优化配置。出于对农民可能失去承包地的顾虑，以资产证券化为代表的高级流转形式仍处于探索阶段。

（二）农村产权流转交易平台不完善，缺乏规范有序的中介组织，市场信息不完善导致土地资源配置效率较低，土地流转难以深入推进。据问卷统计，69%的受访者参与土地流转时并未通过产权交易平台，梅里村土地流转自由性和随意性较大，农户私下交易、口头协定等现象较为突出，缺乏规范程序的指引加上没有规范文本合同的制约也导致了一系列纠纷的发生。目前，安徽省并未建立起比较完善的农村土地流转市场，交易过程中供给与需求方信息不对称，从一定程度上也阻碍了农村土地流转的良性发展。一方面一般农户在土地流转中不愿意主动寻找不熟悉的专业大户；另一方面种植大户也没有足够的时间精力挨家挨户进行谈判。客观上要求建立规范的产权流转交易平台，利用中介组织，促进土地流转朝着高效、有序、规范化的方向发展。

（三）土地流转过程中的“非农化”、“商业化”问题依然存在，商业资本大量渗入农村土地，违规占地、浪费农业资源的现象屡见不鲜。“农业、农村、农民”是国民经济的根本，土地是农业生产中最重要的生产资料。近期习近平对耕地保护、占补平衡和土地流转问题先后作出重要批示，让一度宽松的氛围再一次紧张起来。在土地流转的过程中，不改变土地所有权和土地的农业用途是土地承包经营权流转应遵守的基本原则。但是在实际工作中，“明修栈道，暗渡陈仓”的現象时有发生。部分受访者表示对流转后土地的用途并不知情，且对各类违规行为缺乏有效的防范和监督机制。梅里村城乡建设用地大量侵夺农村耕地的现象屡见不鲜，无数高楼、大桥拔地而起的同时，往往伴随着一寸又一寸宝贵土地资源的流失。

（四）政府宣传工作缺位，农民固守传统观念的束缚对最新政策了解不足。承包经营权为抵押贷款是“第二轮”土地制度改革的一个重大创举，长远看来为土地证券化、股份制改革做准备。但调查数据显示，仅8%调查农民在过去5年曾向农商行申请过抵押贷款。这说明该项政策的宣传、落实状况却不尽如人意，鲜有农民对最新政策充分了解。此外，81%的受访者从未听说过农村产权抵押融资改革，62%的受访者未曾听说过农村土地证券化改革。这些数据都足以说明政府宣传工作的缺位，导致多数农民固守传统农业观念的束缚，对新政策、新思想充满抵触、拒绝接受，阻碍了土地流转深入开展。（表2）

三、促进安徽省土地流转综合改革的建议

（一）加快土地确权颁证，夯实流转根基。在土地确权工作完成以前，由于农民承包土地块地面积不准、四至不清、空间位置不明等问题，梅里村的土地流转工作依然存在很多纠纷，不少农民为田埂划分界限的问题年年都要起争执。2016年底，梅里村正式完成了土地确权工作，为农民放心流转承包奠定了初步基础。《中华人民共和国农村土地承包经营权证》类似于土地一张“身份证”，扮演着协调各方的重要核心角色。《土地承包经营权证》有助于解决土地权属纠纷，防止此前的乱征地等侵权行为，在土地流转的过程中保障和维护农民的权益；同时也有助于确立农民与土地长期穩定的承包关系，进一步激发农民参与土地流转的积极性。通过确权颁证，农民得到更好的产权保障，长远来看是为宅基地和农地的抵押转让和市场化做准备。目前，安徽省农地确权已进入疑难纵深阶段，历史遗留问题开始浮出水面，此时应抛开顾虑，稳定土地确权颁证，及早解决遗留的法律、制度难题，让农民吃上定心丸。

（二）培育新型农业经营主体，创新适度规模经营方式，丰富土地流转形式，探索入股、信托、资产证券化等高级形式。土地流转的参与载体不应仅限于传统散户之间，应大力培育新型农业经营主体，使之成为土地流转的中坚力量。鼓励土地流转向农业合作社、农业龙头企业、新兴股份合作公司聚集，利用专业素养、管理才能以及连片土地的优势充分实现规模报酬递增。此外，土地流转的形式不应仅限于初级形式，当务之急应不断扩展融资渠道、探索高级形式，推进农村集体资产股份合作改革。对农村集体经营性资产进行股权量化，将农村集体土地按人均占股的方式确定给每个农民的土地使用权，即“确权确股不确地”。

（三）充分利用报刊、媒体、网络、走访等各种方式，积极展开线上线下的宣传，推进与土地流转相关最新政策并加强落实、深入民心，积极帮助农民转变思想观念。调研走访中了解到，多数民众对国家土地流转新政认知度、了解度不够。这既有农民普遍文化水平不高、农村现代化宣传手段缺乏等客观原因，同时思想重视度不够和宣传方式单一化也是新政推广慢的重要原因。各级政府应将农民对农业新政的宣传普及作为要事来抓，宣传部门和新闻出版部门要通力合作，抽调精兵强将，认真做好这项重要工作。大力加强农村网络基础设施建设，力争在较短时间内实现网络村村通工程。农业新政的普及推广要做到形式多样化，特别是农民喜闻乐见的形式，如影视剧、农业新政下乡等活动，充分利用报刊、媒体、网络、走访等各种方式，积极展开线上线下的宣传，推进与土地流转相关最新政策加强落实、深入民心，积极帮助农民转变思想观念。

主要参考文献：

[1]谢冬水.农地转让权、劳动力迁移与城乡收入差距[J].中国经济问题，2014.1.

[2]蒲坚.解放土地：新一轮土地信托化改革[M].北京：中信出版社，2014.

[3]骆永民，樊丽明.土地：农民增收的保障还是阻碍[J].经济研究，2015.8.