论政治制度的可持续性

2017-09-03黄明元李洪运

党政干部学刊 2017年9期

黄明元李洪运

[摘要]与政治学的宏观、中观、微观的研究层次相对应，从价值、设计、技术层面尝试对政治制度可持续性予以阐释。价值层面，政治制度本质上是特定政治价值的外化展开，政治制度可持续性的核心指向是制度的合法性。设计层面，通过合理的制度架构设计和改革设计，促进基本政治制度的可持续发展。技术层面，参与政治制度的行为主体，可以综合运用各种资源、工具和手段，提升政治制度可持续性的调适空间。结合现实中国政治制度来看，人民本位民主、合理建构设计、有效执政领导等方面有力支撑其政治制度的发展完善，在价值、设计和技术层面体现了较强的可持续性。

[关键词]政治制度;可持续性;合法性;合理性

[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）09-0020-06

从最初生态学意义上的可持续性，到经济学意义上的可持续性，再到社会学、政治学领域中的可持续性，可持续性的概念内涵与应用得到逐步拓展。人天生是政治动物，如何构建良善政治制度来增进人们生活幸福是政治学研究的应有之义，可以从生态可持续性、经济可持续性和社会可持续性方面加以借鉴。思考政治制度可持续性内涵是什么？什么样的政治制度具有可持续性？怎样增强现实政治制度的可持续性？这是政治制度构建应该探讨的重要内容，现今学界对此的专门研究还比较缺乏，加强此方面研究非常必要。

政治学研究具有宏观、中观、微观等不同的层次。在宏观上，政治学需要解决人类政治生活的基本价值问题;中观上，政治学所需解决的是如何使制度设计更能体现人类政治生活的理想目标，更能有效地选择政治体制;微观上，政治学所要解决的是担当政治角色的个体以及团体的政治态度、政治行为以及所运用的政治技术问题。[1]与之相对应，政治制度也可以从宏观、中观、微观等层次进行审视。宏观看来，政治制度反映的是一种价值理性，本身必须遵循人类政治生活的基本价值。中观看来，政治制度体现的是一种制度理性，即通过制度安排或调整来规范引导人们政治生活。微观看来，政治制度蕴藏着一种技术理性，表明制度操作层面政治技术运用问题。因此，本文尝试从价值、设计和技术三个层面来对政治制度可持续性予以阐释。

中国是世界上文明唯一没有中断的国家，保有着自己独有的文化基因，却在近代被西方发展潮流所席卷，从科学技术、社会制度、思想文化等方面一连串地学鉴西方，历经挫折和失败，最终确立起社会主义政治制度体系。在经历苏联解体、东欧剧变后，中国特色社会主义取得了巨大成就，成为世界第二大经济体，中国政治制度模式在全球范围内具有独特性。因此，结合政治制度价值、设计和技术层面的思考，不禁追问中国政治制度的可持续性何在？这对于当下中国特色社会主义政治制度的进一步发展完善具有重要意义。

一、合法性：政治制度可持续的价值指向

可持续性本质含义是指特定系统（自然的、经济的、社会的、政治的等等）在特定时空条件下以及伴随时空维度的延展获得存续和发展，它意味着对于“存在”问题的一种哲学化思考，同时也代表着在这一价值理念下各个活动领域的具体应用。因此，可持续性问题既是一种实践意义上的应用问题，也是一种哲学意义上的价值问题，成为表达人们所追求的价值理念和社会所应达到的一种状态，可持续性概念在理论上表现为日趋广泛和普遍应用下的一般价值和抽象意义[2]。当研究探讨政治制度的可持续性时，可持续性的含义即发生了具体化转变，获得政治制度方面的特有含义。价值是政治制度的灵魂和政治发展的导航器，政治制度是政治价值的外在凝固形态、物化形态，由特定的政治价值所形成的政治制度必然反过来要强化以及推动这种价值的进步、完善和发展[3]。当特定政治制度不能体现其价值蕴含，那么制度的可持续性将会毫无根基，因此政治制度可持续的探讨，首先要从政治制度本身的价值层面开始。

政治制度的本质力量是价值蕴含和期待，集中表现在空间上的界域性和时间上的方向性。空间界域性表明一种政治制度自有其边界限制的域度，在界域以外，政治制度虽然存在，但不能发挥效力功能。政治制度具有时间的方向性，当特定空间范围内的政治制度发挥效力和功能，即进入了时间领域，没有时间性的政治制度不能成为政治制度。但政治制度进入时间领域，并非简单地占有时间，而是方向性的展开时间与创造时间，政治制度有着时间方面的限度性，这种限度性同样不是政治制度本身所决定，而是由政治制度所负载的价值蕴含和期待所决定[4]。空间界域性说明不同空间范围内可能存在不同的政治制度模式，对于探讨政治制度可持续性的重要意义，在于一种制度模式对于另一种制度模式可持续性方面可供借鉴的地方;时间方面的限度性本身就可以纳入到可持续性研究的范畴，可持续性的关键是要反映政治制度所蕴含的价值朝向。

政治制度的价值属性是指政治制度的理想和信念是什么，是人们对于良善政治生活的构想与向往，是特定政治哲学的精神表达，从根本上阐明了政治制度应该关心哪部分人的利益，是把哪部分人的利益置于优先地位，这直接关系到人民对于政治制度的认同。从终极意义上来说，政治制度价值属性可以归结为政治制度的合法性问题，也就是说政治制度在多大程度上被人所理解和接受，以什么樣的方式被接受[5]。因此，从价值层面来看，合法性本质在于民众对于制度正当性的认可，政治制度可持续性转化为政治制度合法性的可持续性，当特定政治制度不能保持其合法性，那么该政治制度就不再具有可持续性，合法性可持续性是政治制度可持续性的本质内涵。正如哈贝马斯指出：“任何一种政治系统，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群众（对它所持有的）忠诚心。这也就是说，就无法永久地保持住它的成员们紧紧地跟随它前进。”[6]比较明显的实例是，20世纪80年代末90年代初，由于长期个人崇拜和腐败盛行，加之高度的集权高压制度模式，东欧和苏联政治制度难以为继，发生了苏联解体和东欧剧变，社会主义政权一夜之间改弦易辙，根本原因在于合法性的缺失，导致政治制度的不可持续。

根据韦伯的划分，合法性存在三种类型。一是传统型。韦伯认为，“如果一种统治的合法性是建立在遗传下来的（历来就存在的）制度和统治权力的神圣的基础之上，那么这种统治就是传统型的”[7]。传统型合法性在制度上的表现，如历史上的长老制、家长制和世袭制，相应的法律和规则并非通过立法程序制定，而是基于传统本身。二是个人魅力型。此类合法性基础在于：英雄人物或者领袖人物非凡才能吸引追随者和信徒们的神力，从而形成后者对于前者的自觉服从。个人魅力型“常规性”的表现是，领袖人物担任世俗社会职位，如酋长、主席、总统等等。三是法理型。这类合法性来源于非人格化的制度和法规，其权威建立在这样一种理念之上：“权威运用者的制度体系，任职者之担任权威角色，命令（或规章）的内容和颁布方式都是符合某一或某些更一般的准则的。”[8]就可持续性而言，传统型合法性随着时代发展转型，传统规则失去认同基础，其合法性可持续性将大打折扣，但在制度建构过程中尊重和照顾传统可以增强可持续性。个人魅力型合法性是一种最不稳固的合法性形式，随着领袖人物消失便会出现合法性危机。法理型合法性是一种制度取向的合法性权威，因而具有更高的连续性和稳定性。不同时期政治制度具有不同的合法性来源，古代君主专制常常以“君权神授”或“君权天授”来论证自己的合法性。近现代社会，随着公民权利意识的觉醒，政治制度合法性要求有更多的价值内容，最基本的如民主法治、自由平等、公平正义等等，这就涉及人们如何进行制度的设计安排来满足这些价值内容，从而增强政治制度的合法性，进而增强政治制度的可持续性。

二、合理性：政治制度可持續性的设计导向

政治制度作为社会的上层建筑，犹如建筑工程设计一般，要考虑到“制度建筑”的“社会地基”（传统、结构、文化等因素），加强制度本身的科学合理设计，是政治制度可持续性考虑的另一个重要方面。正如亚里士多德2000多年前指出的那样：“政治学术应该考虑适合于不同公民团体的各种不同政体。最良好的政体不是一般现存城邦所可实现的，优良的立法家和真实的政治家不应一心向往绝对至善的政体，他还须注意到本邦实现条件而寻求同它相适应的最良好政体。”[9]亚里士多德关于政体构建的论述点明了制度产生的两个进路：理性构建生成和社会自然生成。保守主义的一种重要观点，偏重于社会历史的发展演化，认为制度的产生是基于这种自然演化的过程，强调人类理性的局限性，预先的设计建构是一种“理性的自负”，而且这种生成的制度要优于建立在推力原则基础上的制度。尽管如此，事实层面来看，关于制度理性构建设计、创制贯穿人类历史发展始终，是人类基本的政治行为之一。理论层面来看，问题不在于能否被设计，而在于如何去设计，应该把理性建构和社会历史结合起来，增强制度建构的合理性。合理性是合规律性与合目的性的统一，前者是科学性要求，后者是方向性要求，两者相结合说明人们的活动必须根据客观情势来组织运筹，按照社会历史规律推进实践发展进程。因此，合理性是人们自觉-自为进行制度建构的设计导向，强调在一定的社会条件和社会情境之中，人们可以在借鉴历史经验的基础上，在一定限度的范围内，通过审慎的科学设计，制定出健全稳固的社会制度，正如亚里士多德所说的“注意到本邦实现条件而寻求同它相适应的最良好政体”。

从设计层面来看，政治设计是以制度安排为核心的社会设计，是在一定历史条件下，历史主体依照一定的历史经验与政治传统，以某种理想政治目标为依归，对社会进行以理念创设、制度安排、组织建构为主要内容的政治构想、政治筹划和政治创制[10]。政治制度设计从积极意义上是切实发挥制度的保障功能，从消极意义上是实现制度的限制作用，两者相辅相成、有机协调，共同促成政治制度的科学性和有效性，从而实现制度的可持续性设计。从制度保障性的设计来说，主要是为保障权利、权力有效行使的进路、程序和规则制度，使得制度获得更为广阔的价值认同（包括民主法治、自由平等、公平正义等方面），增强制度合法性的可持续性。正如奥德舒克所说：“政治与经济体制是人类的创造物，如果涉及不当，就会导致政治经济上的失败。因此，这些国家要转变为稳定繁荣的社会，就必须对民主制度的设计与实施给予充分的关注，这是不言而喻的。”[11]具有典型意义的是，联邦党人在不断科学论证的基础上，较为成功地完成了民主、法治、选举等一系列政治制度设计，从而保障了制度上的正义与权威。另外，制度的保障性设计还在于通过建立合理科学的结构，促进制度本身的有效运行，以有效性促进可持续性。正如科斯指出的：“一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度的安排的存在。”[12]一般说来，不合理的制度结构本身就不符合稳定可持续的要求，因此需要从结构要素方面进行有机构建，增强制度的系统性能，从而保障制度的产出和效率。具体来看，就是要对公共领域的权力进行合理分割和配置，构建合理的政治结构，在增强制度绩效的同时，客观上增强了制度的可持续性。

消极意义上的限制作用，主要是为权力规定了边界范围，从反方向为政治制度注入了可持续性的因子。政治权力不同于一般的社会权力，他具有极强的扩张性和破坏性，表现为权力寻租、腐败和暴政，正如汉娜·阿伦特在《人类状态》一书中指出：“为了防止行动的破坏性，需要对它进行限制和引导，政治的任务就是要努力为行动的破坏性设定一个边界，国家、法律以及适度的作用就在于此”。孟德斯鸠警示人们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[13]“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使人无法充分做好事，甚至会走向反面”[14]，关键是要发挥制度的限制作用，通过自觉的制度设计予以控制，做好“制度上的准备”，形成对于权力的有效制约，没有对权力形成制约的制度体系，其可持续性的基础将会十分薄弱。

可持续性不仅仅是一种静止的可持续性，而且还是一种动态的可持续性[15]，说明可持续性不仅是简单的“时间上的维持”，而且还是方向上的发展，是一种行动中、建构中的可持续性。制度的可持续性并不排斥变革，在于制度本身存在内在的张力，有向前发展的空间来容纳变革，通过这种发展递进再次加强制度的可持续性。政治制度的发展变革的主要途径就是改革，为此就涉及到政治体制方面的改革设计。制度改革分为流程和结构两个方面，流程改革主要涉及制度运作层面的设计优化，而结构涉及的是关系问题、涉及流程或功能之间的排列组合以及由此产生的体制架构问题。结构改革更具有根本性和复杂性，因为结构改革指向的是权力，具体来说涉及到权力的来源、权力的边界及权力的行使[16]，涉及多个领域和多项关系，不是某一方面的单兵突进，而是讲求各个方面的综合协调，因而必须要采取系统的改革设计加以推进，体现的是一种改革理性。随着改革进程的深化，逐渐引入了工程学“顶层设计”的概念，强调运用系统科学的哲学思想方法，以全局视角对改革各方面、各层面、各要素进行统筹考虑，包含了改革的总体规划、整体思路、基本方向、最终目标、重点领域、先后顺序、实现路径等方面，从而稳步推进制度的发展完善[17]。改革往往伴随一定的风险，招儿不慎可能带来毁灭性的打击，审慎进行改革的合理设计对于政治制度可持续性来说至关重要。

中国社会主义政治制度价值合法性从“应然”走向“实然”，必然涉及到制度的建构运行和发展完善的合理上来。对于一个古老的东方大国来说，现代制度是外来的，但这种外来引入不是简单的模仿和照搬，而是中国人民基于中国国情，经过近代一系列艰难探索，自主选择、设计和建构起来的，所有制度建设体现社会主义建设的价值规定性。例如，不同于西方政党轮流执政，中国实行一党执政、多党合作的政党制度建构设计。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，是中国唯一的执政党，加强与民主党派广泛合作，确保了中国政治制度的社会主义方向，又确保了社会主义政治制度的发展活力。另外，不同于西方的三权分立，形成权力之间相互掣肘，坚持人民代表大会制度，实行权力分工设计，保证全国权力机关的人民性，有效实现立法权、司法权、行政权的监督制约，能够确保人民群众当家作主。因此，中国社会主义政治制度总体架构设计科学合理，符合人民当家作主的价值要求，为中国社会主义发展奠定了坚实的制度基础。

三、调适性：政治制度可持续性的技术取向

政治制度具有象征意义，反映和体现一定的价值性质，如人们常说的社会主义政治制度、资本主义政治制度、封建主义政治制度，说明政治制度是社会主义性质的、资本主义性质的、封建主义性质的。政治制度不仅指单项政治制度，还可以体现国家政权上的制度体系，如苏联政治制度体系、美国政治制度体系、英国政治制度体系，等等。

制度性质和制度体系的可持续性，除了在价值合法性构建和制度架构设计方面予以增强外，政治技术层面同样可以实现制度可持续性的推进。政治技术是人们在社会生活中，为有效解决政治问题，实现一定的政治目的，而发明、设计和采用的工具、手段、工艺流程、谋略和技巧的总称[18]。也有学者将政治技术归纳为运用政治权力解决复杂政治问题，尤其是政治难题的设置、经验、方式和技能[19]。政治技术体现的是一种技术理性，是一种追求合理性、规范性、有效性和理想性的理性能力，是工具理性、价值理性、主体理性、客观理性、科学理性及与经验理性某种程度的融会[20]。政治制度是政治技术发挥的制度基础，政治技术促进现有政治制度的完善化和精致化，在国家政治制度框架搭建起来以后，为适应经济、社会、文化的发展要求，需要进一步调整、补充和完善这一政治制度，使政治制度从宏观到微观机制都能够稳定、高效、协调的运转，这个过程就是不断创立和运用政治技术的过程[18]。

当今世界的政治是一种政党政治，政党掌握国家政权，因此政党乃是最为重要的政治行为主体。根据政党掌控国家政权的情况，可以划分为执政党、参政党、在野党，它们在运用政治技术促进制度可持续性当中的作用，主要体现在制度有效运行和制度改革完善方面。参政党、在野党对于执政党的监督，力保权力在制度范围内规范运行，根据自己主张在基本政治制度框架内公平竞争国家政权，可以建立起政治参与者的制度信任，这就构成制度合法性可持续性重要内容。执政党运用自身政党权威进行制度的改革和完善，如何、何时启动相关政治改革，尤其是制度改革涉及多方利益和权力格局调整，稍有不慎就会遭致毁灭性失败，怎样采取恰当的策略、方法和措施，切实考验着执政党的执政水平和能力，需要凭借高超的政治技术水平。苏联在20世纪30年代形成了高度集中、高度集权的政治体制，尤其二战期间得到进一步强化，但是在战后40年时间，屡次丧失改革机遇，即使启动相关改革也显得比较急躁冒进，尤其是戈尔巴乔夫改革，没有看到经济发展失败因素而盲目转向政治体制改革，最终导致苏联根本政治制度蜕变。

政党执政技术还体现在意识形态引导和政治人物配选方面。执政党意识形态工作可以为政治制度可持续性提供理论支持。在一定意义上，合法性就是要使政治权力在意识形态上获得合理性。说到底，合法性建设就是要在全社会形成这样一种信念：现存制度最适合于这个社会[21]。意识形态工作的重要任务就是论证政治制度的合法性，大的政治制度站不住腳，主要是因为意识形态方面遭遇不断消解。执政党借助于意识形态方面加强宣传引导，阐释政治制度合法性，除了在思想价值上坚守，还要根据现实社会发展变化相应发生转变，避免犯意识形态教条化的错误，这正是“技术理性”在价值、手段、经验、科学融合的体现。苏联因其意识形态领域的封闭而导致政治合法性流失要引以为鉴，原因在于意识形态与现实的严重脱节，意识形态成为一个虚化的目标[22]，不能实现人们对制度支持的转化，反而成为制度建筑崩塌的催化剂。因此，执政党要不断创新意识形态工作，注重制度价值与时代、民众、现实的有机对接，努力为政治制度发展和完善争取更为广泛的支持。

优秀合格的政治人物进入到政治系统是影响政治制度可持续性的重要方面。政治学主要考虑两大主体：一是人，二是制度，为特定社会中的人提供合理的制度，为特定的制度配备合适的人[23]。其中后者是从制度出发，选送合格的政治精英，可以促进制度有效运行和发展完善，从而增强政治制度的可持续性。政党是培养和输送政治人才、政治家最为重要的载体和渠道，政治家运用自身政治技巧推进制度改革、政权巩固和社会建设等等，伟大的政治家如华盛顿、罗斯福、戴高乐、邓小平推动着伟大的政治实践，对于政治制度构建设计、维护运行和持续发展方面担任着重要角色。邓小平曾经强调指出：“正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证……社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”[14]例如，有学者认为，苏联改革的失败的关键因素，在于苏联领导人的素质问题[24]，导致政治体制方面越来越封闭僵化、集权高压。所以，如何推选政治领袖、怎样搭配执政班子、如何进行纪律管理都成为“人”影响政治制度可持续性的重要因素，是执政党政治技术层面考虑的重要问题。

最后，中国社会主义政治制度建构与发展过程中，中国共产党是核心力量，对于中国革命、建设和改革事业的经验教训的总结，中国共产党执政领导已相当成熟。第一，在意识形态方面能够切实回应时代发展转型，在理论上科学回答了“什么是社会主义、怎样建设社会主义？建设什么样的党、怎样建设党？实现什么样的发展、怎样发展？”等一系列问题，符合人民对国家建设发展的价值期待，增强了中国政治制度的合法性支持。实践方面，深化经济体制、社会体制、文化体制改革，取得良好的执政绩效，切实增强了人民群众获得感，在事实层面深化了制度的价值合法性。第二，切实实行领导干部任期制、退休制以及能上能下制度，向国家推送优秀合格的政治人物，中国共产党领导核心团队，都经历各个层面、各条战线的发展历练，了解国家发展的实际情况，能够有效推进中国制度改革发展。第三，执政党不断强化党的自身建设，尤其是今天提出“全面从严治党”，切实提升执政能力，增强应对复杂问题的能力，正是因为执政党有效领导，不断发展开拓了政治制度的可持续性。

政治制度蕴含着特定的价值意义，核心指向为制度合法性，从价值层面探讨政治制度可持续性，主要是对其含义的哲学性阐释。制度设计层面和运作技术层面，更多体现的是在如何促进政治制度可持续性上予以探讨，主要是手段方面予以阐释，只不过技术层面更加微观化。政治制度可持续性价值、设计、技术三个层面并非相互割裂单面推进的，而是相互融合渗透多面共进的。价值层面是长远性、根本性的可持续性，是政治制度存续的内在根据，是任何政治制度必须坚守的底线。价值目标不能自我呈现，必须以制度作为本体，制度可以稳定社会预期，具有非动态性，内涵可持续性因子，加强政治制度架构设计和改革设计，因此设计层面是中观政治意义上的总体推动。从价值目标到制度落实不会完美无缺，技术层面在价值坚守的大前提下，坚持基本的政治制度框架，进一步巩固和完善现有政治制度体系，是现实政治行为主体的构建性努力。可持续性影响因素十分复杂，从价值、设计和技术三个层面对政治制度进行可持续性的探讨，对于如何着手提升政治制度可持续性提供了基本的方向。结合现实中国政治制度来看，它体现了社会主义人民本位民主的价值精神，政党制度、人民代表大会制度等核心制度设计符合社会主义内在规定性，中国共产党作为政治制度的领导主体，合理进行改革设计促进核心制度的发展完善，同时加强自身执政能力建设，不断提升现有政治制度活力。从政治制度价值、设计以及技术层面来看，中国政治制度有着较强的可持续性，成为中国特色社会主义事业的制度保证，展现了中国社会主义发展的制度自信。

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