县域职教发展方向与战略选择

徐健

【摘要】以县域概念为逻辑起点，分析了县域职教体系的发展主体及体系特点，揭示县域职教未来发展的方向、管理、目标、行动等导向，并对县域职教发展提出优先发展、统筹发展、引导发展等战略选择建议。

【关键词】县域职教；发展方向；战略选择

【中图分类号】G710 【文献标志码】A 【文章编号】1005-6009（2017）44-0035-04

一、县域职教体系是国家现代职教体系的基本单元

（一）县域是国家行政架构中最基本的单元

县制在中国行政区划体系中占据着非常特殊的地位。在朝代的更迭与国家治理结构建设中，县的建制基本稳定。新中国建立之后，“县”依旧是集“政治、经济、文化”等为一体的、相对独立的、最基础的政权组织形式。以“县域”为视点关注“县级”实体，是在党的十六大之后。十六大文件中第一次出现了“壮大县域经济”的表述，这不仅表明“县域”已经成为国家国民经济社会发展布局的基本单元，也表明“县域问题”包括县域的经济、文化、教育、卫生等问题均成为以“县域”为基本单位的研究样本。县域职教的关注与研究也是如此。从2001年始，有关县域职教的期刊论文开始出现，主要聚焦县域职教发展中遇到的实际问题。这充分表明，研究与实践者试图以“县域”为研究视野，探索和把握县域职教的发展规律及对策，从而有效地促进县域职教健康、可持续发展。

（二）县域政府是发展县域职教的主体

《中华人民共和国职业教育法》明确提出，“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估”。显然，县域政府发展区域职教的主体地位是法律赋予的。从受益原则看，县域职业教育直接为县域经济服务，因而县域政府必须承担起发展县域职教的主责。从职业教育功能的实现上看，县域职教在宏观上直接关乎县域经济社会的发展大局，在微观上关乎县域群众的致富增收。由此可见，发展县域职教是县域政府的民生责任，也是通过发展职教促进经济发展以解决民生困难的重要举措。

（三）县域职教是国家职教体系的简版

尽管县域职教体系是中国现代职教体系中最基础的层级，且以中等职教为主，但是随着现代职教体系的建立，中职教育开始向“两头延伸”（即职业培训和高等职教），构建现代职教体系所需的诸如多类型的职业培训、普职融通、中高职衔接等各种因素并存，县域职教体系已经成为相对独立与完备的职教体系。县域职业教育的完备性、综合性、独立性等决定了县域职教在国家职教体系中的基础性和战略性地位。由此可见，县域职教体系不仅是国家职教体系层级不可或缺的组成部分，也相当于国家现代职教体系的“简约版”。

二、县域职教发展方向分析

（一）方向导向：契合县域经济社会的需要

办什么样的县域职教，除了要符合国家的职教人才培养方向外，还取决于县域经济社会的发展水平和需要。为此，一是将发展县域职教纳入区域经济社会发展规划中，落实职教在经济社会发展中的战略地位。在根据县域经济社会的发展需要制订职教发展规划时，要适度提高县域职教规划的前瞻性与超前性，以此服务并引导区域经济社会的发展。二是提高职教专业与产业的吻合度。要建立专业与产业联动的动态调整机制，从规模、结构、能级等三个维度加强、提升专业与产业结构的有效对接，立足传统专业、强化优势专业、放眼新兴专业，实现“办一个专业、育一批人才、兴一个产业、富一方群众”的专业建设目标。三是提升县域职教服务区域经济的能力。“抓职教就是抓经济”的发展理念已经成为县域政府发展职教的基本认识。县域职教的基本使命就是为区域经济社会的发展输送各类技能型人才，同时让更多家庭的孩子通过接受职业教育实现“转移一个人、富裕一个家”的教育预期。

（二）管理导向：协调县域各类职教的发展

作为县域政府，必须从“大职教”的视域统筹县域各类职教资源。一是学校型职教与非正规职业培训并举。在巩固面向新增劳动力的学校型职教规模的同时，拓宽职教生源对象的口径，将返乡农民工、退役士兵、城镇转岗就业的职工等纳入职教教育链中。依托产业、行业背景，放大市场化的职业培训规模，拓展职教休闲娱乐、陶冶情操、提升技能的服务功能，构建以学校型职教为龙头，各类职业培训基地为节点的县域职教网络，促进职教与培训互融互补。二是推进普职协调发展。按照职普比大致相当的原则，做好初中后毕业生的合理分流，稳定县域学校型职教发展的基本存量。否则，会导致县域陷入普通高中强势而职校弱勢甚至无法办学的窘境。三是推进中高职衔接。目前的县域中高职衔接，主要是解决中职教育吸引力不强、出口不畅的现实矛盾，同时是要解决县域产业转型升级之后对高层次技能人才的需要。实践证明，接受高职及以上学历教育的大学生多在大城市就业，能够回流到“县域”的仅在30%左右。因此，推进中高职衔接，可以进一步实现县域高技能人才的本土化培养。

（三）目标导向：促进县域职教质量的提升

当下的中国职教已经走进了质量提升的新时代，县域职教的发展同样也面临质量提升问题。一是打造职校办学品牌。学校品牌是国家及教育主管部门从提升教育整体水平角度出发做出的制度安排。教育部门曾对职校进行省级重点职校、国家级重点职校、国家改革示范院校的评审。应该说，品牌学校的创建依旧是促进县域职教提升的重要举措。目前的职教品牌建设已经由学校整体评审走向诸如职教品牌专业、精品课程、高水平实训基地等专项评审，但省级评审多，国家层面的品牌创建不够。二是提升职教教学质量。职教教学质量绝不是一组冰冷的学生学业数据，而是一系列鲜活的质量指标体系。对于县域政府而言，县域职教教学质量就是家长满意、企业满意、社会满意。虽然职教质量评价过于注重结果且过于笼统，但其评价所选取的学生家长、企业、社会三个维度是可取的。教育主管部门和职校要在重视职教教学质量内部评价的同时，更关注由学生家长、企业、社会参与的外部评价。三是展示职教质量成果。职教质量成果是职教内在品质的彰显。在社会公众过度关注升学指标的当下，职教质量的展示应该是能力水平的呈现。职教的专业技能大赛、创新大赛、创业大赛、文明风采大赛等就是职教质量的“竞技行动展示”。除此之外，还要关注职校生利用专业技能开展的各类便民服务行动。总之，职教质量成果的展示，不仅要有阶段性成果，更要有过程性成果。

（四）行动导向：推进县域产教融合的需要

产教融合是职教的本质特色，也是现代职教的发展方向。一是深化校企协同育人。推进产教融合不仅可以进一步深化校企合作的要求，还可以发挥校企各自优势协同育人，从而保证职教所培养的人才既符合技能型人才成长规律，又不偏离县域经济发展的需要。二是促进校企合作共赢。工学结合、校企合作是职教服务县域经济最为直接的形式，也是县域职教服务经济发展能力的体现。通过校企合作，可以促进职教界与产业界要素的双向渗透，实现在产教融合过程中合作双方的优势互补和合作共赢。三是实施产教融合的激励措施。在推进产教融合的过程中，县域政府不能缺位，而要有为。要通过积极的财政措施、政府收费减免、税收折抵等政策，对积极参与县域职教发展的企业给予经济补偿，调动企业参与县域职教发展的积极性。

三、县域职教发展战略的选择

我国幅员辽阔，县域资源禀赋差异大且发展取向不一，各地县域职教发展虽然呈现出模式上的多样化，但背后仍有基本规律和发展策略可循。

（一）大力实施县域职教优先发展的战略

1.确立县域职教优先发展的地位。基于职教在县域经济中的基础性、支撑性和先导性作用，必须坚定不移地将县域职教放在优先发展的战略地位。县域政府对县域职教要“高看一眼”，对县域职教发展要“厚爱一分”，做到县域党委领导亲自抓职教，县域政府主要领导具体抓职教，分管经济与教育的领导要协同抓职教。

2.落实县域职教优先发展的措施。要以职教规划优先、政策优先、财投优先、支持优先、宣传优先等行之有效的行政干预措施，保证县域职教发展的优先地位。其中，增加对县域职教的投入，是县域政府要履行的职教发展最重要、最核心的职责，也是县域政府关注县域职教、切实推行“职教富民”的具体体现。

3.协调县域职教利益相关者的关系。建立“政府主导、行业引导、企业参与”的职教办学机制，助推县域职教的健康快速发展。通过政府主导下的校企合作、职教集团、校企联盟以及现代学徒制等办学模式，调动县域职教发展过程中利益相关者的积极性，协调好利益相关者的关系，在实现共同利益诉求的过程中形成发展县域职教的合力。

（二）着力强化县域职教统筹发展的战略

1.统筹县域职教的管理。打破职教办学的部门（行业）壁垒，在县域政府层面建立职教发展联席领导组织，统筹县域职教与培训的发展。运用联合行政执法、专业设置审批、招生计划调控、經费拨付等行政手段加强对县域职教的统筹管理。实践证明，部门办学可以调动各方面的积极性，形成竞争发展的态势。统筹管理有利于协调部门利益，规范办学行为，整体推进县域职教办学水平的提升。

2.协调县域普职发展。引导初中毕业生合理分流，除了要加强对毕业生的升学指导外，还必须实施积极的政策干预。在学生及家长难以理性面对升学选择的背景下，县域政府必须是普职大致相同政策的坚定执行者。因为普通高中招生是县域内分流，县际不流动。守住普通高中招生计划的底线，可以让不适应学术型学习的学生转向技能型学习，从而巩固职教事业的规模。职教招生市场化后，规范有序的招生行为还未真正形成，招生欺诈、买卖生源等不良现象时有发生，需要在地级市甚至在省级层面形成强有力的跨市招生计划调控和学籍管理的刚性规定，以便在更大范围内进一步推进职校招生市场的规范建设。

3.优化县域职教布局。从县域经济社会的发展、问题、需求、愿景出发，跟踪县域行业、产业、企业的发展动态，做好县域职教学校布局、专业设置、实训基地布点等调整优化。基于县域产业已经形成了以“开发园区”为载体的产业集聚和创新集群主阵地的特点，在推进县域新一轮职教布局调整时，要背靠现有的专业园区、科技园区、工业集中区，大力实施县域高水平现代化职业学校的建设。

（三）积极开展县域职教引导发展的战略

1.引导县域职教市场的发展。县域职教市场化是社会主义市场经济条件下职教发展的必然选择，但是社会主义市场经济不是完全市场化的经济而是政府调控下的市场发展模式，因此，县域职教市场的运行也必然是政府主导下的市场化运作。一是县域新增劳动力的引导。由于我国现在实行的是初中后分流，因此，要普及高中阶段的教育尤其是大力发展中等职教，确保职教成为面向人人的教育，以职教入学率的提升来填补高中阶段入学率的发展空间，为普及高中教育奠定基础。二是面向县域农村生产者的引导。以“会管理、懂生产、能经营”的新型农民为目标，积极开展面向农村、农业、农民的实用技能培训，构建以学校型职教为龙头、以农村社区教育为依托的农村职教网络。三是对于城镇在岗、转岗和下岗劳动者的引导，开展新型企业学徒制试点，推进企业职工教育与职业能力培训的协调发展，进一步拓宽职教培训的发展空间和效度。

2.引导县域职教发展相关主体的参与。一是机制引导县域政府发展职教的主体责任。由于发展县域职教的投入较大，在县域财政捉襟见肘的背景下，有些县域政府往往以牺牲职教发展为代价减轻财政压力，县域职教用于内涵发展的资金严重不足。“十三五”期间，省级财政实施“以奖代补”职教经费拨付机制，能不能“先预拨先建设”，是衡量县域政府是不是重视县域职教，是不是履行发展职教主责的行动标识。因此，要建立县域职教发展的保障机制以及财政投入保障办法，确保县域职教发展有经费保障。二是以资助政策引导学生及家长接受职教。除了用好中职生免学费和助学政策外，县域政府还要根据地方特点出台奖学金、生活补贴、优先就业安置等政策，在刚性分流、柔性关怀中让更多的学生及家长欣然接受职教。三是激励引导企业参与县域职教的发展。政府要为校企合作搭建部门协调（部门联席会议）、校企对话（校企合作恳谈会）的沟通平台。要通过立法要求（校企合作促进条例的制定）、合作项目（现代学徒制的试点）、经费奖励（税费减免政策）等加强政府对校企合作的干预，激发县域企业参与职教发展的积极性，形成校企协作的合力，发展行业企业真正参与的现代职教。

3.引导县域职教资源的合理流动。一是县域公共资源的优化配置。在资源稀缺的背景下，从教育公平的角度期盼资源配置均衡化的想法是可以理解的。但是，县域职教资源的配置不是简单的均衡，而是优化整合。政府公共资源（主要是财政投入）除了“保运转、保安全、保吃饭”的基本保障外，要根据县域职校的发展特点进行错位发展和特色发展投入，坚决避免“小而全”的同质、低效、重复建设。二是校企合作资源的等价交换配置。校企双方以合作协议为契约基础，推进双方资源的双向流动，在合作共赢的利益诉求下实现校企合作资源的有序与有效流动。三是社会民资的引入配置。县域政府要根据民办教育促进法，鼓励与引导更多的社会资源参与县域职教的发展。当前，县域职教的民资引入主要集中在非学历型的职业培训领域，学校型职教领域的开放不够（人社部门的民办技校相对多些）。这表明县域教育主管部门紧贴区域发展需求的意识不强，深化改革的力度不够，工作创新有待提升。要大力引进社会民资，在活跃县域职教市场的同时让民资获得合理的回报，从而进一步扩大县域职教资源的基本盘。