我国基层治理的症结何在

贺新元

【评述由头】基层是联系服务群众的“最后一公里”，基层治理的好坏直接关系到人民群众的切身利益，关系到国家治理能力和治理体系现代化的实现。当前我国基层治理内容繁杂，面临诸多难题，例如部分地区事权和财权不匹配；一些地方政府过于注重当前政绩，“今朝不理前朝政”；个别基层行政长官意志较强，基层治理行为的民主化与法治化相对缺失；人民主体思想在基层治理中“不在场”，人民参与治理的积极性不高；干群关系紧张；等等。这些问题严重阻碍了基层社会经济的发展。

此外，近年来，一些农村地区出现乡村空心化和凋敝现象，乡村产业空白，基层社会中的教育投资、环境污染治理、医疗卫生服务、道路等基础设施建设问题都有待解决。如何在新形势下做好基层治理工作，将一些社会问题和社会纠纷“解决在基层”，是涉及国家长治久安的大问题，这既需要基层领导干部的勇气和远见，需要社会治理的技术和智慧，更需要多元主体的共同参与。为此，围绕基层治理主题，人民论坛特邀有关专家进行探讨。

【摘要】作为国家治理最关键、最基础，也是最难的基层治理，在近四十年改革开放和经济高速发展中取得了显著成效，但也出现了一些治理难题。因此，加强基层治理就要在基层治理主体多元化建设中，着重突出人民主体，实现源头治理。同时，要坚持依法治理与以德治理相结合，深化综合治理，强化系统治理，只有这样，基层治理才能朝着既定的目标前进。

【关键词】基层治理 人民主体 综合治理 【中图分类号】D669 【文献标识码】A

改革开放以来，我国基层治理取得了显著成效，但因其基层性而直接面对最广大人民群众，面临的问题不仅多且复杂，因此不断面临新的难题。特别在经济新常态下，要更好地坚持和发展中国特色社会主义这一项长期的艰巨的历史任务，基层治理还会面临更多更新的问题与矛盾。如何在新旧问题与矛盾交织的基础上推进基层治理体系和治理能力现代化，实质上就是在进行一场具有许多新的历史特点的伟大斗争。

基层治理面临的困境

基层治理主体虚置，人民群众缺位。社会治理主体不止是党和政府，还有社会组织，更重要的主体是人民群众。基层治理实践中，党和政府往往被摆在了主要位置，群团组织和其他社会组织的作用也渐渐在发挥但尚不能有效地发挥其自治功能。最重要的主体人民群众却常常缺位或缺席。人民是国家和社会的主人，理所当然也是国家和社会治理的主体。党和政府作为治理主体，承担的更多工作应该是服务性工作，即确保和调动社会组织自治功能和人民治理主体作用的充分发挥，而不是在实际中把社会组织、人民群众作为治理的客体对待，作为对象化的“物”来治理。人民中心和人民主体思想在基层治理中的“不在场”，导致个别基层政府在治理实践中唯GDP马首是瞻，把工作重心和主要精力放在追求GDP上，而对基层群众在生活生产中的真实需求不太关注，甚至在追求GDP过程中还损害群众利益。

基层民主与法治建设有待加强，行政长官意志较强。改革开放以来，党和政府一直重视基层民主法治建设，一套成型的基层法制体系已基本建成，一套成熟的基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度也已形成，这为基层治理的民主化、法治化提供了坚实的保障。有完备的法制体系不等于有健全的民主与法治。实践中，一些基层干部的人治思想和官本位思想比较明显，离依法行政要求还有一段距离；支撑基层治理的司法力量相对短缺，达不到发展要求。民主与法治在基层治理中缺位，行政长官意志凸显，进而导致基层群众自治组织自治能力长期得不到有效培养而显不足；个别地方政府甚至借助“暴力”来实施所谓的相关治理。比如，在经济治理上，个别地方就出现“政府权力+下乡资本（或农村经济精英）+乡村暴力”三方势力结盟合谋，打着在农村搞土地流转、办专业合作社的旗号，套取国家各种补助、补贴和利用国家支持的优惠政策。这些做形象工程捞政绩、损公肥私谋不义之财的行为既损害了政府公信力，又助长了恶势力对基层治理的渗透。

基层治理的价值取向出现一定偏差。一般讲，基层社会治理在价值取向上有四重目标，即经济发展、人民生活水平提高、社会和谐稳定、人民共同富裕。在基层治理实践中，政府更多地把治理聚焦在社会稳定上。为了维护社会稳定，采取的治理手段既有严控也有绥靖。在严控上，有的基层政府按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”原则，层层签订责任书，一级抓一级，层层抓落实。基于政绩考虑，有些基层制定出“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的“三不”操作原则，导致许多问题与矛盾被强制性地压缩在村镇而没有得到实质性解决。多数群体性事件都是因长期没有得到解决的问题与矛盾积累到临界点而爆发的。在绥靖上，信奉“能用人民币解决的问题不是问题”，“人民内部矛盾人民币解决”，这明显是在以迎合极少数特殊人群的利益来损害绝大多数人的根本利益。其后果不仅不能化解基层治理的困境，反而会进一步破坏基层社会规则和加剧社会秩序混乱。这样的基层治理不仅有违现代治理理念，而且在人为地自我消耗党和政府的信誉，把政府推入到“塔西陀陷阱”。

基层政治生态遭破坏，解构着党和国家的基层基础。中国典型的城乡二元结构在市场经济建设中不断地被解体。同时，集体主义在思想愈加自由化中遭解构，极端个人主义、拜金主义、自私自利盛行；部分基层党组织弱化了其堡垒地位和凝聚力、组织力和動员力；一些“地方豪强”或“强力人士”介入基层治理进而使基层社会秩序呈现“结构混乱”状态，甚至出现恶霸、宗族和宗教把持的局面；基层良好生态环境在“发展是第一要义”中遭严重污染与破坏，等等。这些治理“结果”在以“温水煮青蛙”方式解构着党和国家的基层基础。

人民主体地位虚化、党的基层组织弱化是基层治理困境的主要症结

历史唯物主义告诉我们，要坚持人民主体地位，因为历史是人民创造的；作为国家和社会主人的人民不能也不应缺席于国家和社会的治理；党和政府在实施治理功能时，必须以人民为出发点和落脚点，坚持以人民为中心；要相信能够创造历史的人民一定能够创造自己的幸福生活。可是，人民当家作主、人民主体地位在社会主义市场经济改革实践中被虚化了、模糊了，在一些多治理领域甚至被演化为“替（为）民作主”“让民作主”“由民作主”。当然，从“替（为）”到“让”再到“由”，里面确实在发生部分质的变化，显示出历史发展的进步性，但离人民当家作主、人民主体地位还有距离，因为这毕竟还是把“民”当作了治理的客体对象，只不过相对程度不一样。正因如此，十八大以来以习近平同志为核心的党中央一再指出和强调，发展要以人民为中心，要坚持人民主体地位。“民”的地位与党政关系是国家和基层治理现代化建设中的一个极其重要的问题。

党的基层组织在市场经济改革中逐渐弱化。中国共产党的一个最大优势就是具有强大的组织和动员群众能力，在革命时期如此，在建设时期也是如此，但是改革开放以来党在基层的这种优势在弱化。个别基层党组织在近40年改革开放中涣散了，组织堡垒跨松了，战斗力弱化了，党在基层力量的退化或退场，必然有其他力量补场或进场，如个别地方出现家族势力、宗教甚至黑恶势力控制的现象，进而导致基层社会秩序出现一定程度的紊乱。党的基层组织的弱化必然造成基层治理一定程度上的失序、无序。

基层治理体系和治理能力现代化未来实现路径

加强基层治理主体多元化建设同时，着重突出人民主体，实现源头治理。基层社会治理存在多元主客体统一的特点，党和政府、包括群团在内的各种社会组织、人民群众，既是基层治理的主体又是客体。党和政府是基层治理中关键的主客体，在多元中居主导地位，发挥着领导作用；社会组织是基层治理中重要的主客体，在多元中居辅助和补充地位，发挥着自治功能；人民群众是最主要的主客体，在多元中居主人翁式的基础地位，发挥着中心功能。基层治理的主客体同源特点决定着基层治理的源头在主体性建设。它们作为治理的客体，都有不同的利益和价值诉求；作为治理的主体，都有不同的治理对象和范围、手段和程序等。因此，在加强多元主体建设时，贵在党和政府主体建设，重在群众自治性社会组织建设，成在尊重人民首创精神突出人民主体。这样，就能把蕴藏在所有治理主客体中的无穷的创造活力全部焕发出来，把他们所有的智慧和力量凝聚到治理中来，进行推进基层治理向良治善治发展。

加强基层治理法治化同时，进一步强调道德建设，促进依法治理与以德治理相结合。全面依法治国，基础、重点在基层，基层法治建设成效直接影响依法治国方略的实施；国家治理体系和治理能力现代化的基础、重点也在基层，而法治又是治理的基石之一。基层治理一定要以法治思维来谋划，基层治理中的许多重大问题需要用法治方式来解决，这是基层治理现代化的一个标志，也是推进全面依法治国的一个重要抓手。为此，一定要在加强基层治理法治化建设上下功夫，着力提升基层干部依法行政观念、执法为民意识和依法行政能力；着力强化基层法治机构和法治队伍建设，完善基层法治工作机制；着力培育基层群众法律意识。

法治作为治理的基石，属于刚性制度。俗话讲，物过刚易折。国家治理中只讲法治不见得很有效，还需要柔性约束，坚持刚柔并济，才能取得好的结果。我国一再强调的依法治国与以德治国相结合，就是在国家治理过程中必须坚持一手抓法治、一手抓德治，共同发挥法律和道德相辅相成、相得益彰的合力作用。在基层治理中，更应如此。基层治理直接面对着社会、干部、职员、家庭、个人等，因此，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德是治理的重要任务，反过来通过这些道德的教化作用又能促进法治精神的形成，以为良性治理奠定良好的基础。当前，最重要的抓手就是把内含法治与道德在内的社会主义核心价值观融入到基层治理中，融入到法治建设全领域和全过程。

加强基层治理民主化同时，进一步注重集中化，深化综合治理。民主是治理的基石，没有民主的治理不可能是现代化的治理。民主治理当然是一个渐进发展的历史过程，同时也是人民实现当家作主和强化自身主体地位的渐进过程。加强基层治理民主化，必须提升群众的参与社会治理意识和民主协商能力；必须提升基层群众性社会组织的自治能力；必须改变政府行政命令式的治理方式，加大治理活动的公开透明度。加强基层治理民主化并不是无限制的、不要底线了。加强民主时不能不要集中，要在集中指导下加强民主；强调集中时不能忽略民主，要在民主基础上集中。这就是底线。民主集中制是我们党保持下来的一个优良的根本组织制度和领导制度。发展基层民主治理，必须坚持和完善民主集中制，否则，可能会导致人民群众形式上有民主、实际上无民主，治理主体能力和效率下降，各治理主体间协同配合不力而形不成强大的治理合力，各治理主体间互相掣肘、发生内耗等现象，进而影响和破坏治理的综合效果。

加强基层治理协同化同时，进一步突出党组织作用，强化系统治理。系统工程的基层治理须系统治理。基层治理的多元主客体要求治理协同化，以达到系统治理效果。首先，要加强党和政府、各种社会组织、人民群众等多主体之间的协同。在基层治理中，它们分居于不同的地位和发挥着不同的作用，它们之间的协同显得异常重要。在协同中，要根据地位和作用對它们的分工进行精细化处理，明确各自的边界，充分体现党和政府主导、社会组织参与补充、人民群众为中心的关系。其次，要加强党和政府、各种社会组织、人民群众等多客体之间的协同。在基层治理中，它们也都是被治理的对象，基于治理资源的有限和治理内容的交叉，必须通过信息透明公开、议事民主协商等来加强它们之间的协同，以达到更好治理效果。还有，就是要加强集主客体于一身的同角色的协同。党和政府、社会组织、人民群众等既是治理主体，又是被治理对象，他们之间如何协同？这是摆在我们面前的一个需要攻克的重要课题。但是，协同需要组织者，三个层次的协同都离不开基层党组织的领导。只有健全基层党组织，加强党对政府的、基层群众性自治组织、人民群众的领导，基层治理才能朝着既定价值取向前进。

（作者为中国社会科学院马克思主义研究院马克思主义中国化研究部副主任、研究员）

【参考文献】

①何艳玲、汪广龙：《中国转型秩序及其制度逻辑》，《中国社会科学》，2016年第6期。

责编/孙娜 美编/于珊