村庄规划中非政府组织参与的形式选择与实践

龚丹丹

摘 要：针对我国当前乡村规划领域缺乏有效的主体参与，政府、公众之间碍于权力和权利的冲突，互动合作匮乏。本文分析了非政府组织在规划管理中的角色影响力，以成都乡村规划师这一制度经验入手，重点探讨非政府组织在参与村庄规划中的形式选择，倡导建立志愿者组织这种沟通桥梁，以正确引导行政管理部门，公众，设计部门更加有效地参与城市规划的决策和管理。

关键词：乡村规划；非政府组织；形式选择；志愿者组织

0 引言

近年来，随着美丽乡村建设的不断推进，村庄规划在农村建设中的先导作用愈发凸显。再加上中国公共管理体制的改革，要求将单一自上而下的传统公共决策逐步转变到公众参与型、双向互动合作型决策。村民作为新农村建设的受益主体，必然要参与到村庄规划的编制实施中。但由于在村庄规划中，政府管理部门单方主导现象严重，而村民参与村庄规划的现实条件比较严峻，村民参与权的主动放弃和被动剥夺的情况比较普遍。因此，在村庄规划中，如何协调参与者利益，建构多方参与互动的桥梁成为一个急需解决的问题。

1 非政府组织的概念

目前，由于强调重点和角度的不同，对于非政府组织的定义，在不同的国家或地区有着不同的称谓，如“第三部门”、“非营利组织”、“独立部门”、“志愿组织”等。非政府组织是介于政府与市场之外的庞大的社会组织体系，主要在政府和社会公众之间起着中介桥梁作用。

在我国，政府一般将非政府组织称作民间组织。它通常是不以赢利为目的的，非政治性的、相对独立的，主要以研究社会发展政策、参与社会事务、服务公众为主要工作的组织[1]。

2 非政府组织的影响力

在规划领域，非政府组织发展较晚且数量较少。组织中以专业人员为主，主要以专业知识向公众提供技术支持，帮助公众理解政府规划意向。同时承担社会工作者的角色，协助政府调查社区状况、了解公众需求，向政府机构提出困难，申请建设改造资金。例如，1999年，台北市创立“社区规划师制度”以及2001年，深圳市的“顾问规划师制度”，意在鼓励具有专业知识、熟识当地现状、热衷志愿工作的专业者走入社区，为社区提供专业咨询服务。

3 非政府组织参与村庄规划的实践情况——成都的“乡村规划师”

与发达国从时间和环境分析，乡村规划师制度的启动源于汶川地震后农村住房重建的督导员模式[2]。2008年10月，成都市政府从规划国土、房管等市级部门调派大约 150 个工作人员以督导员的身份派驻到都江堰市、彭州市、崇州市、大邑县等灾后重建乡镇，帮助当地开展农村住房重建工作。调派的政府人员均是熟悉业务、懂专业技术的干部，是一股投入到乡村的坚实力量[3]。督导员模式的建立深深地影响了乡村的发展，同时为乡村规划师制度的建立奠定了基础。

4村庄规划中非政府组织参与的形式选择建议

鉴于前文关于非政府祖師的分析，同时总结其他地区实践经验，笔者认为在条件成熟的地区进行非政府组织的试点和尝试，成立“乡愁志愿者组织”，使更多的具有乡村情怀的专业人才通过这种非政府组织参与到规划管理和农村建设当中来。

4.1组织定位与架构

乡愁志愿者组织致力于在中国农村地区向政府部门和公众提供高质量、专业、灵活、低成本的志愿者项目。组织通过志愿者活动向乡村地区提供相关服务和支持

在组织架构及成员组成方面，借鉴乡村规划师经验，按10%组织成员占比，聘任乡村规划师作为核心成员，其余90%为其他机构志愿者和个人志愿者兼职，如图4-1。

4.2成员要求

组织成员需要具备怎样的素质，满足怎样的标准，是一个很难定量的问题。比较和借鉴社区规划师和乡村规划师的遴选，乡愁志愿者组织成员的筛选则更为复杂和艰巨。与前两者相比，组织成员以志愿服务为主，需要的专业知识面更广，薪酬、身份等很难定位具体标准。如果要求标准过低，则很可能达不到组织的定位和预期的目标；如果标准过高，则很可能导致志愿者队伍的不稳定，难以持久发展。

笔者经过反复考量，认为遴选成员不仅要从个人的专业技能、学历、年龄等方面进行了可以量化的规定，也应该重点考虑整个团队成员的合作能力。

4.2.1成员基本条件

组织成员必须有强大的乡村情怀；具备大专以上学历，在校大学生优先考虑；了解知晓其服务地区村庄基本的人文风俗，具备公众利益价值观；核心成员专业知识宜涉及广泛，以社会学专业和规划专业为主；成员有明确分工；沟通协调能力较强，具有较强的合作精神。

4.2.2成员权利和义务

成员有接受志愿者组织基本知识和服务技能培训的权利培训；成员享有监督、建议、批评、出入组织自由的权利。同时，成员在法律法规规定的范围内开展乡村规划和建设服务；完成志愿者组织安排的服务工作等。

4.2.3保障机制

组织活动的经费可接受社会捐赠和资助。任何单位和个人不得侵占、私分或挪用。组织日常运转按我国非政府组织相关管理规定给与保障。成员报酬方面，建议组织内除核心成员为专职，其他成员皆以志愿者角色参与乡村规划和建设。志愿服务期间餐费和交通费的给予适当补贴。

4.3工作阶段与内容

组织总体的工作主要是安排成员深入公众，从事咨询和信息活动；沟通规划师，协助规划设计工作；提供专业经验，影响政府决策。

总之，非政府组织在参与乡村规划的过程中，协调自上而下的权力和自下而上的权利是关键，保证性息渠道的畅通，代表弱势群体的利益。

5小结

村庄规划的管理和实施，关系到农村地区的长远发展和农民的切身利益，它既是政府的职责，也是公众的利益。因此，非政府组织应该履行其应有的权利和义务，充分发挥桥梁和纽带的作用，以推动规划民主决策和公众参与的深层次发展[4]。农村规划中的非政府组织的参与，其本质是为实现村庄持续发展、实现农民利益创造条件。我国村庄规划中的各主体参与机制尚处于探索阶段，面临主体互动匮乏、方式过于简单等不足。因此，融合政治学、社会学、规划学等多学科，在乡村规划过程中，构建非政府组织参与机制，使农村建设走向开放、协同、合作的未来，如图5-1。

参考文献

[1]张晖.非政府组织兴起的背景和理论依据.陕西行政学院学报.2008，62—64.

[2]成都市灾后城乡住房重建工作领导小组办公室.灾后城乡住房重建资料汇编（四）.成都，2009.

[3]张惜秒.成都市乡村规划师制度研究.清华大学.硕士学位论文.2013，12.

[4]陈乃华.非政府组织在规划管理体系中的作用—以社区规划师制度为例.城市规划.2009，07.

（作者单位：苏交科集团股份有限公司）