地方推行“街区制”法律问题及对策研究

童超越+罗雨琪+龙欢

摘 要：当前街区制是一个具有前瞻性的、与时俱进的城市发展理念，出于对解决城市交通拥堵和公共资源浪费问题的考虑，开放小区将成为未来城市住宅规划的发展方向。本文针对地方推行街区制可能遇到的具体障碍，分析深层原因，结合社会学、法学、管理学等多学科交叉知识提出推行街区制的基本原则和具体对策措施，为地方推行街区制提供理论依据和实践参考。

关键词：街区制；推行阻碍；推行基本原则；具体对策

《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（下文简称《意见》）不仅提出“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区”，还要求“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开。”加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一；原则上不再建设封闭住宅小区；树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念；实现中心城区公交站点500米内全覆盖；城市公园原则上要免费向居民开放等。

1 何谓街区制

（一）从封闭住宅模式到街区制模式

1.封闭住宅模式概念及发展

封闭住宅小区，又叫做“门禁社区”，其最大的特点是实体住宅围合、封闭，并且禁止或限制非成员进入居住区，区内成员通过一定的法律契约实现公共环境的共享并达到共识。

2.街区制模式概念及发展

街区制是由城市主干道围合、中小街道分割、路网密度较高、公共交通完善、公共服务设施就近配套的开放街区模式。街区制简单而言就是不采用传统围墙分割的形式在城市规划的道路旁直接进行住宅建设的一种城市建设布局形式。其中，四周由街道所围绕而成的最小区块——街区是城市规划的关键元素，街区功能的多样化也成为决定城市多样物质空间的基础。[1]

3.街区制和封闭住宅对比

街区制优点是可以增加公共道路和路网密度，街区制的显在优势是开放和融合，使居民享受更加便捷的生活服务；缺点是居住区楼下的车流增加、车速更快，增加了老人和小孩的交通安全隐患，增大了居住区的近噪音干扰，会降低居住的舒适度和生活品质并且物业管理模式出现适应困难局面。

（二）街区制模式实施意义

1.首要疏解交通压力、细化路网密度

交通拥堵已经成为我国现代城市发展的致命缺陷，其直接或者间接影响了社会生产率和生活效率提高。交通拥堵现象在我国不是个别现象而是普遍存在，北京上海等一线城市因为资源限制、城市密度等原因而久堵不解，重庆等发展中城市则是受制于地理环境因素而直接拖了经济发展的后腿，一些中部人口输出大省由由于自身道路规划跟不上交通需求而停滞不前。归根到底，解决交通拥堵问题必须细化完善城市路网。交通规划发展应当坚持主次结合、疏密有致，不仅要关注主干道的建设，还需要配套次级道路的完善。城市中次级道路对于交通压力的疏解作用可以比拟人体的毛细血管对于主动脉血液循环的分压作用。街区制模式将一部分住宅区道路公共化，大大增加城市交通路网密度，有效疏解交通压力，促进城市效率提高。

2.街区功能复合化、提高建设土地利用率

封闭住宅模式割裂了建筑物的向外性，街区功能单一化，公共资源建设闲置，建设土地效用难以最大化。就当前我国具体国情而言，人口基数大、分布失衡，主要人口集中在东南区域一带，微观层面人口主要由农村向城市聚集，导致北上广等一线城市存在严重资源缺口。由土地勘测规划院发布的《全国城镇土地利用数据汇总成果分析报告》资料显示，2009—2014年，全国城镇土地面积增加165万公顷，增幅为22.8%，年均增长4.2%。增速总体呈逐渐放缓趋势，年度增幅由2010年的4.7%下降至2014年的3.7%。在地类上，占比最高的为住宅用地，占33.2%，其次为工矿仓储用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、商业服务用地。我国可利用的住宅土地逐渐减少帶来了住宅用地面积增幅放缓，同时公共用地面积呈降低趋势。房价畸形只是当前困境的缩影，城市化进程中如何合理分配资源已迫在眉睫。封闭式住宅其内部资源仅供内部使用，割裂了资源的整体性，一方面资源紧缺，另一方面资源重复使用率低，加剧了资源的浪费。街区制将建筑物整合规划，细化城市功能，整合优质资源，实现资源共享。同时街区制赋予了房地产开发模式组合的多样性选择，商住一体性设计增加了更多的临街面积，这意味着商业功能增加，商业价值上升，也意味着城市内部与外部接触界面增大，有利于城市的功能复合性增强，强化城市的新陈代谢功能，挖掘城市发展的潜力，旺盛城市的生命活力。城市容积率提高，建筑物临街面增加，有益于建设高效便捷的现代城市文化。[1]

3.重建近邻文化、开放接纳彼此

封闭式住宅既隔离内外也割裂区域共同体内部。熟人社会一去不可追，但新时代下近邻文化尚可重塑。街区制运用小地块住宅建设、楼栋式物业管理，大大缩小了邻里距离。拆除公众内心的围墙，有利于建设包容性和谐社会。

2 我国街区制模式当前局面及形成原因

（一）当前街区制模式阻碍

1.心理上的抗拒。《意见》出台以后由于没有适时加以正确宣传，导致公众理解出现严重偏差，也直接导致了公众对于街区制模式的心理抵触。将“街区制模式”直接解读为“拆围墙”，触动了公民关于私权利神圣不可侵犯的警戒线。并且《意见》出台悄无声息，未经过广泛的民意调查，缺乏程序民主和公众参与决策，产生公众的心理隔阂。以重庆市为例，在调查报告中显示，对街区制了解的人员比例仅占总调查人口的18%，完全没有街区制概念的人员比例占总调查人口的26%。这一数据明显突出地方推行街区制阶段宣传效果欠缺。

2.法律上的争议。街区制模式中关于已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开的要求，面临诸多法律上的争议。首先，法律争议焦点主要围绕《物权法》为核心的保护小区业主利益的现有法律规范体系展开。物权法规定，建筑区划内的道路、绿地、公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。街区制将已建成的住在小区和单位大院打开，可能存在将原本业主们支付合理对价取得的集体私有空间公有化，而侵犯原本业主的产权。其次我国目前可适用调整街区制的法律规范主要有《物权法》《物业管理条例》《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》和《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等。[2]由于一般性法律法规尚不完备，在具体落实过程中可能出现法律空白或者适用漏洞。

3.物业管理不适应。改革开放初期，深圳没有健全的城市基层组织，这直接决定当时从香港引入的物业管理模式承担了社会管理和行政辅助职能，这一非社会化的物业管理模式一直延续至今，由于其固有缺陷（难以突破对物的管理范围，承担对人和社会的管理职能。）而不适应当前街区制改革要求。[3]

（二）深究当前局面的背后原因

1.基本国情是根本原因。中国长期处于社会主义初级阶段的基本国情决定了我国当前推行街区制改革遇到阻碍。纵观欧美国家成熟街区制发展经验，不难发现欧美国家经济水平发展较高，社会普遍富裕，普遍高福利政策，社区公共设施建设完备，分布均衡，作为街区制制度基础的城市规划具有科学性、系统性、稳定性、长期性等优势。[4]与此相比，我国当前社会发展总体水平较低且发展不均衡，地域发展差距大，贫富差距大，社会公共设施建设尚待发展，街区制规划水平较低。基于这一基本国情，开放小区建设易加重私有资源公有化矛盾，社会利益失衡。

2.程序未纳入民意是直接原因。《意见》出台激起大部分民众反对，反映了我国人民当家做主意识建立，民意表达渠道及公众参与管理决策平台尚未发展成熟。国务院制定行政法规应先拟定草案并审查群众的异议。公共政策的制定需要经过长时间的考量，法规制定机关与人民群众之间应充分沟通和交流，交换意见。对比欧美国家，无论是在项目实施前收集民意还是在项目实施过程中，均采取自主自治治理模式，小区业主享有充分表达意见和对切身利益密切相关事项的表决权。尤其在社区安全管理方面，欧美许多城市都有由商家、志愿者组织、居民共同组成的社区互助巡逻队、社区治安小组，以居民监测、邻里守望方式保护社区安全。[4]

3 街区制模式如何落实

（一）落实街区制须把握原则

1.程序合法民主

街区制实施前民意调研，意见接纳，试点阶段措施实施都应坚持程序正当，政府在街区制推广过程中限制过度行政干涉，行政合法合理。

2.规划科学合理

规划是否科学合理是街区制推广的重要因素。尤其是世界各国都存在街区制实施经验的现状中，对于国外经验不能照搬照抄，要结合中国国情和地方实际，联系交通等具体情况整体宏观规划。规划的合理在于规划的适度，即小区开放不可过度，并非所有地区所有小区都须改建开放，按需改建达到目的即可。

3.逐步循序推进

目前街区制尚未全面推行，整体处于国家政策层面，地方试点推行阶段，需要从法律、社会经济、社会观念、公共设施、治理模式等多方面逐步配套细化。首先街区制改革是一个系统化工程，从战略层面，需要社会各个部门及群体予以配合。住建部陈政高部长在答记者问时指出，推广街区制并不是“一刀切”，讲的是“逐步打开”。“逐步”就是要分门别类、循序渐进，“打开”应该是因地制宜、采取多种方式，不是简单的所谓“拆围墙”[5]。立法机关应及时完善配套法律释明法律争议焦点，政府作为主要推广主体，须区分责任，落实任务。规划部门应着手结合地区实际，本着解决交通拥堵和公共资源浪费的目的整体规划。市场主体（房地产开发公司和物业管理公司）应在政府相关部门引导下，适时提出完备开发模式和管理模式改革方案。公安部门应适当根据小区街区制开放导致的区域变化重新配置社区警力资源分布。其次，就街区制改革当前遇到阻碍设计整套解决方案，在立法层面解决业主和产权纠纷，财政补偿，细化解决小区安全问题，物业管理、公共配套设施、公共资源享有和维护问题。最后，实践是检验真理的唯一标准，任何改革都免不了摸着石头过河，理论联系实际，坚持试点先行，积累经验，逐步推行。[6]

4.利益均衡保护

街区制建设应当首先考虑到绝大多数人的利益，尤其在贫富差距较大的基本国情下，不能偏顾一方利益，加剧社会阶层分化和社会不稳定因素。尤其改建封闭式住宅小区时，遵循市场经济的自然规律，让市场发挥作用。尊重民众意愿，政府干预应适度，综合交通等多方面需求考虑界限。树立正确改革观念，不能将封闭式住宅模式全盘否定，[7]统一改造成街区制开放模式，对于城市边缘地区，既无交通需求也无公共资源共享必要的高档社区（如别墅），因为地理位置处于郊区，暂时不用强制规划改建。

5.因地制宜发展

（1）不同城市不同策略。中国地域辽阔，在行政治理上要保持方向的统一，具体落实依靠地方自力更生。从自然环境而言，东部和西部由于在地势、地形、水资源、人口密度、气候等方面的显著差异，其进行建设规划必然侧重不同。从社会发展层面而言，北上广等一线城市与国内二三线城市因为发展需求、基础配套设施、后期建设资金和人口结构素质等方面差异必然无法统一街区制建设思路和基本方案。

（2）不同小区按需定制。首先老新小区区别规划。新小区采取街区制建设社会接受度较高，面临阻碍较小。人们是否接受新式小区大部分可以交由市场作用，不会侵犯民众过多的既得利益。老小区也就是已建小区，由于涉及业主的权益，公共资源和私有资源会产生一定的冲突，公众对于私有权利的维护可能阻碍街区制推广，所以已建小区街区制改造更要求充分考虑公私利益均衡，准确定位“公共利益”边界。其次并非所有小区都具备街区制建设的条件。住宅小区面积、地理位置、小区道路等情况差异明显，不同小区内部道路公共化必要性和可行性存在差异，即使是同一个小区内部也存在差异。

（二）具体措施

1.破除心理藩篱

（1）程序上征求民意。各个地方在实施街区制模式之前应展开全面调研，搜集民生民情，拓宽民意表达渠道，提高公众参与决策面，制定合理街区制实施标准，公布标准之后再实施具体规划。加强街区制宣传力度，及时对民众的误解主动释明。

（2）以事实说服大众。街区制在民众观念里尚属于新兴事物，只有科学规划好街区制典例，街区制模式实际发挥作用才能有效说服大众。以政策推动实施，具体进展由市场自由作用，尤其在部分城市新區或者开发区推行时，由市场杠杆作用显示的房价和销售现状来验证街区制效果。以公带私，先易后难，自上而下，建议部分有条件的高校、机关大院等政府机构和事业单位等率先打开围墙，为街区制改革树立榜样，事实胜于雄辩。[7]

2.维护利益均衡

（1）私有空间利益保护。小区道路公共化必然会带来私有空间和公共利益的矛盾，因此，在交通路网设计中尤为着重私有利益的维护。采用“曲径通幽”的路网设计模式不失为一个有效方案，小区内道路科学规划好主次，毛细血管式的路网体系可以将社区内部的次级道路与城市主干道加以折线连接遮挡，避免直接贯穿设计，维护社区内的宁静。以折线代替直线连接可以形成一定的视线遮蔽，让司机一条城市主干道上难以直接窥见社区内具体情形，对外部车辆干扰社区起到了一定程度的阻挡缓冲效用。折线连接可以很好避免了一些外部车辆出于好奇心理而穿越社区给社区居民生活带来的干扰，平衡公共利益与私有空间利益。

（2）公共设施分散化。封闭住宅模式下的小区公共设施有小区业主承担成本和维护责任，公共设施的品质影响了小区业主的生活品质也决定了小区业主是否会为公共设施买单。打开已建成小区的过程中，小区内公共设施势必也将服务于社会大众，大量人員过于集中的适用设施，但是维护成本却由业主承担必然产生权利义务的不对等性。此时可以适当将公共设施（如休闲健身娱乐设施）伴随着小地块改革配套改革，微小化公共设施建设区域，公共设施分散化分布，既能控制人流聚集，方便管理和安全保障。

（3）私有利益公共化合理补偿。已建成小区业主支付合理对价取得对小区土地附有期限的使用权和对房产享有的占有、使用、收益、处分的所有权。这些权利由我国《宪法》和《物权法》加以保障。当前封闭式住宅模式下，业主对小区建筑的共有部分（小区绿地、道路、停车位等）享有共同共有的合法权利。开放街区制模式改建，业主对小区建筑共有部分享有的权利受到公共利益限制，私有财产由私变公，小区业主支付的合理对价得不到补偿必然会阻碍街区制推广的合法性基础。因此，推广街区制改建必须处理好私有利益公共化的合理补偿。在我国，政府应统筹私有利益公共化合理补偿。首先，有法可依，修订完善现行法律法规以配套街区制推行，国务院应当以统一形式确定街区制改建中私有利益合理补偿标准，明确公共利益界定标准和程序制度。其次，有法必依，在地方政府推行落实过程中，由地方政府根据实际情况适当调整，进一步具体明确合理补偿主体、对象、范围、价格、程序等，但不得突破国务院统一的标准的合理底线。[7]

（4）污染治理。一方面，小区道路公共化带来的一个负面影响是噪音污染。针对噪音污染，除了可以限定小区道路出入车辆车型、时速，还应该限制鸣笛，并且划定夜间禁止外来车辆通行范围，在道路规划建设方面，综合设计人车混行、人车分流制度、保留或者新建人行道，目的是为了隔断噪音。另一方面，小区公共区域的环境污染问题应该落实责任主体，街区制改革会倒逼传统物业管理模式改革，原先由物业管理负责的环境保洁工作，由小区业主支付费用的方式必然不适应公共化局面。只有通过政府适当为公共利益承担成本、物业公司应市场要求调整管理模式，物业管理老旧设施及时换新，监控管理设施覆盖，才能有助于街区制模式推广。

3.保障安全定大局

（1）交通安全。小区内道路应制定限速、限行标准，控制车流量为维护社区内交通安全。在英国，规定社区内及附近道路车速控制在每小时20英里，而美国芝加哥则将社区道路上车辆限速为25英里每小时。

（2）居住安全。

①小区治理模式改革；原来的治理模式基本单元在开放小区后会相应改变，客观上，原来的小区区域已经被划分片段化，采取楼栋为治理单位更为适应现状。设立门禁之类管理措施可以正常实施，以保证居住安全，选择在一栋楼或者同地块相邻几栋楼之前设立基本管理模式，配备门禁系统和安保人员。

②技术设备适当分摊人力安保压力；开放小区中不安全、不稳定因素增多，物业安保由于公共区域划分而出现区域混乱，加上物业安保人力资源和素质存在不均衡和欠缺，完善覆盖监控设施和报警等安全设施是必要配套措施。欧美国家逐步实现警务前移，针对小区内安全问题进行直接回应，增加小区警力部署，完善小区警务发展，在美国很多地区都逐渐设立区域固定、责任具体明确的社区步行巡警。[4]这种制度的发展结合中国具体国情而言实施难度较大，首先中国人口密度大，分布密集，小区普及这种制度会导致警力需求大，其次警力资源紧张且我国警察职责范围广，任务重，难以集中在小区安全维护区域中。但是取其精华，我们在警力配置中结合小区地域位置、交通状况、人员密度、周围环境来合理细分责任区域。政府应该结合当地实际，在警力资源不足的客观制约下，适当弱化“大包大揽”的管理者角色，适当放权，做好政策性引导和安保市场管理工作，将政府权责清单中可通过购买服务实现的职责以签订服务合同形式赋予物业服务或者专业安保等公司，充分发挥物业服务或者专业安保等公司的安保专业服务能力，发挥市场能动性的同时要做好宏观监管措施，对于此类物业服务和专业安保公司的市场资质进行必要审查，提高市场准入标准。[7]

5 结论

街区制改建工程是一个系统性工程，也综合了社会学、法学、管理学等多方面专业知识。无论是推行程序还是推行实体内容都应当立法先行，以合法性为底线。在中央宏观政策指导下，程序正当合法和具体法律法规统一完备基础上，借鉴国外经验，地方在推行过程中结合地方实际，因地制宜，循序渐进，逐步推行，平衡利益保护，尊重民意。

参考文献

[1]刘伟徐晓童浅谈开放街区制度的可实施性意见[J]科技经济与管理科学2016

[2]刘奕彤街区制改革中《物权法》面临的困境与出路[J]南阳师范学院学报（社会科学版）2017

[3]李国庆日本街区治理的经验与启示[J]域外观察

[4]陈偲欧美国家这样发展街区制[N]学习时报201603

[5]朱云开.街区制不能简单理解为“拆围墙”[J].党政视野，2016（3）

[6]王格芳街区制改革具有精神层面意义[N]大众日报

[7]朱玳萱从“小区制”到“街区制”：行政公权力介入的法理分析[J].深圳大学学报（人文社会科学版）2016（33）

作者简介

童超越（1995-），女，汉族，安徽芜湖，本科，学生，民商法。

罗雨琪（1996-），女，汉族，重庆北碚，本科，学生，民商法。

龙欢（1995-），女，汉族，安徽安庆，本科，学生，民商法。

注：西南政法大学创新创业训练项目