有关撤回、撤销、注销、吊销四种行政行为的理解与辨析

摘 要：行政机关实施行政许可、行政处罚职权的过程中，往往会涉及对某一行政许可进行撤回、撤销；亦或是作出吊销、注销许可证照等行政决定。行政机关实际执行的过程中往往容易因概念模糊进而导致行政违法。本文主要针对行政机关作出的撤回、撤销、注销、吊销四种行政决定从现行法律框架内进行探讨并加以辨析。

关键词：行政行为；撤销；吊销；注销；撤回

行政机关在行使行政许可或行政处罚职权的过程中，常常需要作出撤回、撤销、注销、吊销等行政决定，但由于该四种行政行为之间相互关联且名称类似，实际中极易混淆进而导致行政违法。笔者在本文中将从行政机关如何合法行使相应职权的角度，对撤回、撤销、注销、吊销等四种行政行为进行法律上的辨析和厘清。

一、撤回、撤销、注销、吊销的法律概念

（一）撤回

撤回主要是指行政机关基于公共利益和客观情况发生变更，将已经颁发的但期限尚未届满的行政许可收回。根据《行政许可法》第八条的规定，当作出许可的依据被修改或废止，或作出许可所依据的客观情况发生重大变化时，行政机关可以合法地收回已生效的被许可人合法取得的行政许可，如因此造成被许可人损失的，行政机关应当给予其一定的補偿。

（二）撤销

撤销是行政机关在监督检查过程中实施的纠正措施，主要是指在行政机关进行监督检查的过程中，发现行政许可的实施过程中存在法律规定的违法情形时，撤销许可期限尚未届满的行政许可。

《行政许可法》第六十九条规定，如有下列情形之一，行政机关可以撤销行政许可：（1）工作人员滥用职权、玩忽职守的；（2）超越法定职权的；（3）违反法定程序的；（4）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（5）如被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

（三）注销

注销主要是指在某些特定情形下，由行政机关通过法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。根据《行政许可法》第七十条规定，上述所指的“特定事实”主要指的是行政许可已经失去法律效力或者在事实上行使不能的情况，主要包括：（1）行政许可有效期届满未延续的；（2）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（3）法人或者其他组织依法终止的；（4）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（5）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的。

（四）吊销

与撤销、撤回、注销不同的是，《行政处罚法》第八条明确规定，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚的一种类型。吊销是指因被许可人在从事许可事项的活动中存在严重违法情形，行政机关作出剥夺其从事许可事项资格的行政行为。

二、撤回、撤销、注销、吊销的性质及辨析

在向读者介绍上述行政行为的概念后，笔者将从上述行政行为的性质入手，将容易混淆的行政行为进行对比，以便读者准确理解和辨析该四种行政行为。

（一）撤销与吊销

在实践中，存在许多将吊销与撤销相混淆的情况，甚至误认为撤销属于行政处罚。但根据《行政处罚法》的规定，吊销明确属于行政处罚。而从《行政许可法》的规定上看，撤销被规定在“第六章监督检查”，而不是“第七章法律责任”，由此可知，行政机关作出撤销决定，不是行政处罚，而是行政机关对行政许可进行监督检查过程中发现的违法因素所进行的纠正。

2017年2月23日，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会就公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题进行答复，答复内容也持上述观点，“行政许可法第六章监督检查第六十九条第一款对行政机关违法履行职责而准予行政许可的撤销作了规定，第二款对被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的撤销作了规定。第七章法律责任第七十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。依照行政许可法的上述规定，撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可，是对违法行为的纠正，不属于行政处罚。”

此外，《行政许可法》第七十九条明确规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。在被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的情况下，撤销和作为行政处罚的吊销将存在重叠。

（二）注销与吊销

首先，从性质上说，注销实际上是一种程序性行为，主要是指在许可证到期、被许可人事实上不能继续从事许可事项的、行政许可已经被终止的情况下，行政机关将该失去效力的行政许可进行登记消灭的行为，更类似于一种行政管理行为。而吊销则是针对行政相对人在从事许可事项的严重违法行为所作出的带有惩罚性的行政行为，吊销的对象是正在生效但期限尚未届满的许可证或执照。

此外，《行政许可法》第七十条明确规定，“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的”。由此可知，注销与撤销、撤回、吊销在时间顺序上有明显区分，即撤销、撤回、吊销在前，注销在后，注销是撤销、撤回、吊销行政行为作出后的程序性行为。

（三）撤回与撤销、吊销

与撤销和吊销相比，撤回最大的特点是行为的合法性，即行政机关与被许可人均不存在过错，只因客观情况发生变化，所以行政机关需要收回已经颁发的许可。而撤销的主要事由是行政许可的实施存在违法因素，吊销则是在被许可人合法取得行政许可后，因在从事行政许可事项的活动中存在严重违法行为而被剥夺从事许可事项的资格。

三、撤回、撤销、注销、吊销的程序

（一）吊销

吊销作为行政处罚的一种类型，其实施程序必须按照《行政处罚法》的规定进行，且涉及到行政相对人的切身利益，因此法律赋予了行政相对人陈述申辩权。根据《行政处罚法》的相关规定，行政机关在作出吊销许可证或执照的行政处罚决定时，需要经过下列程序：（1）在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见；（3）行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；（4）当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

（二）撤回、撤销、注销

《行政许可法》的第四章第四节明确规定了听证的适用情形，分别是：（1）法律法规规章规定应当听证的；（2）行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项；（3）行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的。

尽管《行政许可法》并没有明确作出撤回、撤销、注销等行政行为前是否需要听证，但如果行政机关作出撤回、撤销、注销的行政行为符合上述适用情形时，从程序正当的角度看，行政机关在作出撤销、撤回、注销等行政行为之前，应当告知被许可人、利害关系人享有要求听证的权利，否则将有可能构成程序违法。

除此以外，《行政许可法》没有规定撤回、撤销、注销的具体操作流程。因此，在实践中，撤回、撤销、注销的具体操作流程一般由主管行政机关制定，例如国家工商总局发布的有关企业注销程序的一系列文件。但从合法行政、规范行政行为的角度上看，作出撤回、撤销、注销的行政行为时，行政机关或有关部门都应当出具书面文件，告知行政相对人作出该行政行为的法律依据和事实基础。

综上所述，撤回、撤销、注销、吊销等四种行政行为彼此之间既存在一定的联系，也有根本区别。只有厘清和辨析撤回、撤销、注销、吊销行政行为，行政机关才能正确理解和适用法律规定，做到依法行政、合法行政。

参考文献：

[1]徐晓明.行政许可撤销制度研究.行政法学研究，2008（4）.

[2]杨晓玲.终止性行政许可行为.中国硕士学位论文全文数据库，2005.

作者简介：

段燕山（1980～），男，律师，湖北竹山县人，现居住地广东省东莞市，民族：汉，学历：研究生。研究方向：民商事法律、行政法学。