农业保险精准补贴的着力点和配套保障

何小伟

提高农业补贴政策的精准性和指向性，不仅是近年来我国中央一号文件的明确要求，也是我国农业供给侧结构性改革的应有之义。作为我国农业补贴的重要组成部分，农业保险保费补贴当然需要在提高精准性和指向性上做文章。

农业保险补贴政策的设立目的，是为了引导和支持农户参加农业保险，从而构筑农业风险安全网，提高农业生产抗风险的能力。为此，自2007年正式实施以来，我国农业保险补贴政策就采取了“广覆盖、保成本”的基本原则。所谓“广覆盖”，即农业保险补贴在原则上将覆盖所有的农业生产者；而“保成本”则是指农业保险产品只提供涵盖农业生产成本的较低保障水平，不提供涵盖价格风险和收入风险在内的较高保障水平。尽管近年来我国农业保险在覆盖区域、补贴范围、保障水平等方面不断升级和完善，但是“广覆盖、保成本”的基本原则并没有改变。然而，过去十年的实践经验表明，虽然现行补贴方式有助于农业保险项目的迅速推广，保证了公平性，但是却也存在着“撒胡椒面”的现象，在补贴的实施方面缺乏差异性和灵活性，导致补贴的精准性和指向性不足，实效性也有所欠缺。

我们知道，农户个体之间是存在着差异的。即便是两个同样种植小麦或养殖生猪的农户，他们对农业保险的需求也不完全相同。比如，从生产规模来看，大户因为有着更大的规模和更高的投入，所面临的农业生产风险也更为集中，利用农业保险抵御农业风险的动机也就更为强烈。从收入结构来看，对于有着较高务工收入、工资收入和租赁收入的农户，由于农业生产收入对家庭收入的贡献有限，其对农业保险的需求自然不那么强烈。从历史损失记录来看，如果农户在过去几年里遭遇到严重的农业损失，那么农户会有着很强的风险意识，投保的积极性更高。不难看出，农户对农业保险的需求会受到多种因素的影响，即农户之间存在着异质性。如果忽视这些差异，简单采取“一刀切”的补贴方式，补贴资金对农户生产的激励作用就不能最大程度发挥。

那么，如何进一步提高农业保险补贴的精准性和指向性？这就需要我们结合我国农业补贴以及农业战略的发展走向，对农业保险的补贴对象、补贴区域、补贴品种等方面进行适当调整，做到统筹兼顾、突出重点。

首先，在补贴对象上，要在目前农户“广覆盖”的基础上，逐步向新型农业经营主体倾斜。国内外经验表明，现代农业一定是适度规模经营的农业，小规模经营难以实现农业生产的专业化、集约化和组织化。截至2016年年底，我国家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营总量达到280万个，有力地推动了农业适度规模经营，成为农业现代化发展的引领力量。相比于小规模农户，新型农业经营主体的经营规模更大、现代要素更多、风险也更高，对农业风险保障的需求也更为迫切。因此，优先对新型农业经营主体进行保险补贴，满足其风险分散和转移的需求，有助于增强其抵御风险的能力，推动我国农业适度规模经营稳步向前发展。需要强调的是，优先向新型农业经营主体进行补贴，绝非不考虑财政部门的实际承受能力搞“大水漫灌”，而是应该结合新型农业经营主体的实际需求，不断丰富农业保险产品体系，并进行差异化的补贴。比如，政府可支持保险公司提供从成本保险到产量保险再到收入保险的不同产品类型，并允许投保人选择不同的保障水平选项，如果投保人选择的保障水平越高，保费补贴的比例就越低。

其次，在补贴区域上，要加大中央财政向粮食主产区和贫困地区的保险补贴力度，并合理划分中央和地方在农业保险补贴中的责任分担机制。近些年来，在农村人口流出、农业成本上涨、农民收入增长缓慢等多种因素的推动下，我国的粮食主产区陷入“粮食大省、经济弱省、财政穷省”的怪圈，粮食生产与利益分配出现“倒挂”现象。因此，加大中央财政对粮食主产区农业保险的补贴力度，减轻粮食主产区特别是产粮大县的保险补贴压力，对于完善粮食主产区和粮食主销区的利益补偿机制、调动粮食主产区政府和农民的种粮积极性，进而保障我国的粮食安全，有着十分重要的意义。令人欣慰的是，2016年年底财政部出台了《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，进一步明确了中央和省级财政在农业保险保费补贴中的责任分担，并规定了比较灵活的“以奖代补”方式来鼓励地方政府实施补贴。该办法还规定了中央财政将对产粮大县三大粮食作物（稻谷、小麦和玉米）保险给予额外的补贴，补贴力度较之前有较大提高。

最后，在补贴品种上，各级财政要加大对基本粮食作物保险的补贴力度，同时探索中央财政对地方特色农产品保险的“以奖代补”政策。粮食作物是我国居民日常膳食中最为重要的组成部分，粮食安全事关国运民生，维系经济发展和社会稳定，是国家安全的重要基础。因此，中央和地方财政应该旗帜鲜明地构筑粮食安全保障体系，加大对三大粮食作物保险的补贴力度，努力调动农民种粮的积极性，把粮食安全的主动权牢牢掌控在自己手中。对于基本粮食作物之外的农产品，比如地方特色的种植业、养殖业、渔业等，由于具有较强的地方性，需因地、因时而制宜，因此主要应由地方财政承担保费补贴责任，而中央财政可采取“以獎代补”的方式予以额外补贴。

除了在补贴对象、补贴区域和补贴品种等方面精准着力之外，我们还需要在农业生产基础信息系统建设和保险补贴资金监管两个方面做好配套保障，以确保农业保险精准补贴的顺利实施。

一是加强农业生产基础信息系统建设，为农业保险精准补贴“铺路架桥”。从目前来看，由于缺乏农业生产经营的准确信息，农业保险补贴工作中存在着不少问题。比如，2014年保监会和财政部在对某省农业保险市场检查时发现一些怪象——保险与农户没关系、定损与灾害没关系、参加保险的农作物与补贴品种没关系。这些怪象的产生，与农业补贴基础信息的缺失显然有着直接联系。因此，尽快完善包括农户个人资料、土地承包与租赁信息、种植面积、作物类别、作物产量等在内的农业生产基础信息系统，让农业保险补贴的工作有章可循、有据可依，对于提高农业保险补贴的精准性和指向性具有基础性的意义。

二是加强农业保险补贴资金的监督管理，防范各类骗取农业保险补贴资金的行为。自农业保险补贴政策实施以来，各类骗取补贴资金的行为屡有发生。骗取的主体不仅包括地方政府部门，也包括农业保险经办机构和乡镇协办人员。骗取的方式多种多样，既有虚构或者虚增保险标的、以同一保险标的进行多次投保的，也有通过虚假理赔、虚列费用、虚假退保或挪用赔款、挪用经营费用的，不一而足。无论任何形式的骗取行为，都严重背离了国家对农业保险予以补贴的初衷，导致了财政补贴资金的漏损，并削弱了财政资金的补贴效果。（作者为对外经济贸易大学保险学院副教授，国家自然科学基金面上项目，71573041）