边境口岸城市扬长补短创新发展对策研究

张成立

[摘要]“一带一路”战略背景下，绥芬河市应扬国际通道之长，避物流产业发展滞后之短，大力打造现代物流产业体系；扬进口资源之长，避落地精深加工不足之短，充分延长进出口加工产业链条；扬政策富集之长，避地域范围狭小、土地资源稀缺之短，在集约用地、发展“飞地经济”上寻求突破；扬对俄贸易之长，避受外界因素影响大之短，在推进对外经贸转型发展上聚焦发力；扬率先开放之长，避移民城市人口流动性大之短，大力吸引外来客商和各类人才安家定居；扬良好生态之长，避借势利用不足之短，做好绿色发展这篇“大文章”。

[关键词]绥芬河；口岸城市；扬长避短

[中圖分类号]F7402

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2017）06-0015-05

众所周知，中俄两国有着长达4300多公里的共同边境，黑龙江省与俄罗斯远东的边界线为2981公里，有25个对外开放口岸和3个边境互市贸易区。这些口岸是国家对外开放的桥头堡和枢纽站。绥芬河在众多口岸中以其独特的地缘优势、区位优势、通道优势、口岸优势、政策优势、开放优势、市场优势和进口资源优势引起国内外关注，走出了一条以开放促开发的特色发展之路。从30多年前靠吃国家财政补贴维持运转的边陲小镇发展成为一座现代化、国际化口岸名城。在全省上下深入贯彻学习习近平总书记对黑龙江两次重要讲话精神和中国东北振兴与俄罗斯远东开发两大战略互动对接的步伐加快、俄罗斯设立“符拉迪沃斯托克自由港”、中国支持东北振兴的力度加大、黑龙江省人民政府近期出台了《支持绥芬河——东宁重点开发开放试验区建设若干政策》，如何用创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，科学、动态、辩证、客观地审视分析和把握边境口岸城市的优势与不足，对于我们保持定力，找准路径，迎接挑战，攻坚克难，使潜在优势转化为经济优势、竞争优势、发展优势，推动边境地区经济社会平稳健康发展，具有十分积极的意义。

一、扬国际通道之长，避物流产业发展滞后之短，全力打造现代物流产业体系

绥芬河是承接中国东北振兴与俄罗斯远东开发“两大战略”互动对接的重要节点城市，对内有绥满高速公路、滨绥铁路、牡丹江至绥芬河电气化快速铁路；对外有一条铁路和两条公路与俄罗斯远东交通网对接，直通俄罗斯远东南部港口群。经由绥芬河的国际陆海联运大通道，是最久远、最重要、最成熟、最有潜能的一条货物运输走廊，能够通海达洋、联接欧亚、走向世界。来自省内腹地的货物通过绥芬河、俄罗斯纳霍德卡港、东方港、符拉迪沃斯托克港，可直达我国东南沿海城市以及日本、韩国、美国、东南亚等国家和地区，可实现“借船出海”、“借路发展”。目前，经由绥芬河的“哈绥俄亚”、“哈绥符釜”跨境货物运输班列基本实现了常态化运营，这条国际陆海联运大通道与俄罗斯“滨海一号”项目实现了对接，打通了黑龙江的“出海口”，为我国对韩国、日本的贸易、物流、加工企业创造了新机遇，为省内企业向我国南方港口运输货物开辟了新通道。绥芬河公路口岸、铁路口岸基础设施改造全面完成以后，口岸年综合换装能力将提升至3850万吨，集装箱年作业能力由29万提升至16万标箱，年过客提升至2200万人次。而牡丹江至绥芬河电气化铁路自2015年12月28日投入运营，形成了“牡绥”1小时经济圈。随着哈—牡客专项目和绥芬河支线机场项目加快推进，绥芬河在不远的将来就会进入高铁和空港经济时代，在全国沿边开放和全省对俄、对东北亚多边合作中不可替代的窗口、枢纽、平台地位和作用日益突出。

但纵观绥芬河市物流产业发展现状，仍以传统运输物流为主，现代物流技术水平低，业态创新不够等问题突出。进出境物流企业分散经营，尚未形成集群效应。而且，中俄间公路运输不对等，中方车辆难以在俄境内开展跨境运输业务。绥芬河市应加快推进专业化物流产业园区建设，构筑物流基础设施平台和基础信息平台，增强绥芬河物流产业的吸货能力、仓储能力、包装分拨能力和中转配送能力，提升绥芬河物流产业现代化、专业化、科学化水平，建设陆海内外连通、产业内外联动、市场双向开放的物流产业集聚区和陆海联运货物的分拔、集散、交易中心。积极招引战略投资者建设绥芬河边境经济合作区宽、标轨铁路专用线，力促“边合区”木材交易中心早日建成，推动铁路物流加快发展（据测算，“边合区”木材交易中心建成以后，每年可实现一千立方米的动态交易量）。加快“电子口岸”建设，打造集电子政务、电子商务平台于一体的口岸公共信息平台，完善“一次申报、一次查验、一次放行”的通关模式，大力推进口岸通关便利化。

要努力争取国家和有关部门的大力协助与支持，力争把经由绥芬河的东北亚国际陆海联运大通道建设纳入国家战略，加强与俄罗斯联检机构和国内沿海港口合作机制，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助，推动跨国资金、货物、信息和人员往来更加便利。力推中、俄、日、韩四国建立相关部门协调配合机制和物流合作体系，早日签署陆海跨境联运协定，更好地发挥“哈绥俄亚”陆海联运优势，加快融入国际物流网络。

要与国内外有关部门加快推进跨境基础设施互联互通，积极推动绥芬河—（俄）格罗杰阔沃跨境铁路套轨扩能提速改造和绥芬河—符拉迪沃斯托克高速铁路纳入两国合作规划，吸引国内外生产要素和产业投资向口岸城市转移和聚集，推动边境口岸城市成为我国陆地边境地区新的经济增长极。

要以国际化水准规划建设绥芬河支线机场，大力开辟境外与地区航线，争取承接国际客货运业务，建成连接国际、服务世界的国际区域性航空枢纽。围绕绥芬河机场谋划建设空港经济区。

二、扬进口资源之长，避落地精深加工不足之短，充分延长进出口加工的产业链条

绥芬河是黑龙江省唯一铁路、公路俱全的国家级一类陆路口岸，货物进出境不受季节影响，每年过货量接近1000万吨。近年来，经由绥芬河口岸进口了大量的木材、化肥、纸浆、铁矿砂、煤炭等资源类战略性物资。但这些进口资源中除了一部分木材进行了落地加工以外，纸浆、铁矿砂等大宗商品未经加工就直接运往内地了。而木材大都以粗加工为主，高科技含量、高附加值的产品不多。

今后，绥芬河市应以中俄边民互市贸易区、边境经济合作区、综合保税区等特殊功能区为载体，加强区内外互动，加快生成一批进口能源资源加工转化利用和深加工产业项目，延长跨境产业合作链条。可借助保税区政策优势开展俄罗斯小麦、大豆等绿色农产品、海产品、水产品、乳制品回运加工和复出口业务。争取国家支持绥芬河综合保税区扩大范围，设立保税区附属配套区，扩大加工贸易规模，放大绥芬河综合保税区功能。积极探索复制国内自贸区创新制度，在贸易自由化、投资便利化、通关一体化、运输便利化以及跨境产业合作、区域金融合作、地区间双边多边交流合作机制等方面大胆尝试。

引进和扶持一批有一定规模和发展潜力、进出口贸易贡献大、能够延伸口岸加工业产业链条和改善进出口商品结构的“以贸带工型”、“产业扩张型”、“龙头拉动型”企业做大做强，形成产业聚集效应。

不断完善现有境外园区基础配套设施，提升园区承载功能，推动园区晋升为国家级境外园区，重点打造木材加工、食品加工等跨境产业链。按照“境外开采、境内回销”模式，在矿产、林业等资源领域与俄方加强合作，构建境内外园区产业互动发展、产业链衔接配套格局。

三、扬政策富集之长，避地域范围狭小、土地资源稀缺之短，在集约用地、发展“飞地经济”上寻求突破

绥芬河作为国家首批沿边扩大开放城市，集中享受了我国多种开发开放政策，有一套完备的政策体系。比如，卢布现钞使用试点、跨境贸易电子商务试点、中俄投资贸易结算中心试点、对俄医疗旅游试点、对俄粮食进口指定口岸、对俄猪肉出口指定口岸、进境食用水生物试进口、俄罗斯公民免签进境以及绥芬河边境经济合作区、中俄边民互市贸易区、绥芬河综合保税区、绥芬河（东宁）重点开发开放试验区等特殊政策。这些特殊政策的利用和特殊功能区的开发建设，是推动对外开放转型升级、深化对俄投资合作、促进绥芬河与“符拉迪沃斯托克自由港”互动对接的有力支撑。

然而，绥芬河地域范围狭小，土地资源稀缺，现有经济功能区由于受行政区划限制，难以在要素资源配置上大幅度提高效能，导致产业发展空间不足，承接产业转移的能力较差，限制了大型投资项目的入驻。鉴于工业用地缺乏、寸土寸金的实际情况，绥芬河的招商引资要紧扣项目，明确产业导向，精准产业定位，优化产业布局，努力实现由“招商”向“选商”转变。要以“楼宇经济”、总部经济、现代服务业作为招商引资的主攻方向，集约利用土地资源。鼓励工业项目建设多层、高层厂房和公寓房，并在政策上予以倾斜。要建立土地集约利用引导和激励机制，充分利用地上空间发展高层建筑、高架桥、立交桥；利用地下空间建车库、车位、市场、停车场、人行道，走出一条科技含量高、资源消耗低的新型工业化道路。引导企业向园区集中、人口向城区集中、住宅向社区集中，力求经济效益、生态效益、社会效益的统一。同时，要与牡丹江及周边市县进行合作，采取异地开发、联合兴办等模式，积极探索发展“飞地经济”，在对外开放、通道服务、产业项目、电子商务、旅游产业等领域开展全方位、立体化合作，形成优势互补、合作共赢的局面。

四、扬对俄贸易之长，避受外界因素影响大之短，在推进对外经贸转型发展上聚焦发力

绥芬河是一座典型的口岸城市，是一座因口岸而兴，因贸易和物流而盛的城市。自1985年开始，就与原苏联率先开展了“坐车贸易”、“堆货（易货）贸易”、“寄售贸易”，特别是1992年国务院批准绥芬河为沿边开放城市以后，借助国家赋予的优惠政策，凭借有利的地缘优势、独特的通道优势、悠久的商贸历史、浓厚的商业氛围，充分整合利用国内外“两种资源”、“两个市场”，闯出了一条以贸兴业、富民强市、口岸特色鲜明的振兴发展之路，对俄贸易额曾连续多年占黑龙江全省的一半以上。经过多年的发展，绥芬河现已成为黑龙江对外贸易进口、出口商品的重要集散地。值得一提的是，近两年绥芬河的“俄货”市场火爆，线上线下结合经营，形成了伊戈尔等多个俄货专业市场，树立起了“买全俄，卖全国”的俄货品牌。

然而，口岸城市外向型经济结构过分依赖国外的资源和市场，易受国际市场大环境与俄方经济状况和政策变化的影响。在国际金融危机的影响依然存在和欧美等西方国家对俄罗斯进行经济制裁的大背景下，全球经济复苏缓慢，俄罗斯经济下行、卢布贬值、俄罗斯国民购买力不足。中俄民贸昔日无序、低质和暴利时代已经结束，现已进入“优质”“常态化”“薄利”的时代。加之，从事边境贸易的主体（公司）规模偏小、合作层次偏窄，抵御世界市场波动风险能力差。一般贸易面临南方省份“越顶贸易”等国内外激烈的市场竞争。口岸城市作为边疆地区，远离国内中心城市，物流成本高，产业结构单一、产业发展层次不高、产业链短，规模效應和集群效应不显著，资源集聚力和地区带动能力有限，在与国内各类国家级新区、保税港区、自由贸易区、综合实验区的招商引资竞争中往往处于劣势。因此，推进对外经贸转型发展势在必行。

要积极参与“中蒙俄经济走廊”和“龙江丝路带”建设，搞好与俄远东地区开发战略合作，积极主动地与俄符拉迪沃斯托克自由港和超前发展区对接，加快创建国家级中俄边境自由贸易绥芬河试验区，抢占中俄合作新的战略制高点，实现中俄各种经济要素在自由贸易区流通、汇集，赢得中俄合作发展主动权，使“绥芬河自由贸易试验区”成为中俄地方合作与优势互补的示范基地，成为东北亚区域合作、次区域合作的战略平台，成为中国资本、商品、品牌、商业渠道参与俄远东大开发的窗口、通道和重要出发地，成为中俄日韩多元生产要素自由流动和配置的集聚区，成为中国文化与东北亚多国文明交融升华的示范中心。

大力实施优进优出、大进大出战略，着力优化进出口贸易结构，培育以技术、标准、品牌、质量、服务为核心的对外经济新优势，提升现代商贸业态的国际化水平。在做好原木、板材、铁矿砂等主力品种基础上，重点扶持煤炭、石油等资源性货物及高附加值产品进口和机电等高新产品出口。以境外投资带动出口，积极向境外输出成熟的设备和技术，带动原材料、零配件、成套设备出口以及劳务输出，促进出口贸易从数量增加向质量提高转变，加快形成边境小额贸易、一般贸易为主、互市贸易、采购贸易、旅游贸易、加工贸易、旅游贸易、电子商务贸易、保税区仓储转口贸易等多种贸易方式并重的大商贸格局。

要以企业为主体，以市场为主导，积极开展管理、模式、体制、机制等方面的先行先试，培育产业联盟、企业联盟，壮大外贸主体，形成效率更高的市场结构，提升规模经济，增强盈利能力，在市场竞争中获得更加有利的地位。

以“互联网+”为契机，大力发展互联网+贸易和电子商务，推动商贸业线上线下同步发展，打造电子商务产业集群和跨境电商产业园区，拓展贸易合作新渠道，融入国际经贸发展新格局。

借鉴东兴、瑞丽等地互贸区“可管、可控、搞活”的发展模式，扩大边民互市贸易规模。深入挖掘对俄服务贸易潜力，承接俄方旅游、运输、工程承包等服务外包离岸业务，建设对俄服务外包专业园区，培育发展对俄通信、保险、金融、教育、文化等新兴服务贸易。

在巩固俄罗斯市场的同时，努力开拓周边国家和地区市场，培育新的贸易增长点，促进区域多边贸易合作，推动对外贸易规模不断扩大。

引导企业诚实守信、守法经营，保护知识产权，保证产品质量，杜绝假冒伪劣，营造对外贸易的良好环境和与国际贸易规则相适应的对外贸易服务体系。

五、扬率先开放之长，避移民城市人口流动性大之短，大力吸引外来客商和各类人才安家定居

绥芬河的开放历史悠久，且一直是国家沿边开放的前沿。从1903年中东铁路开通至今，绥芬河作为国际通商口岸已有114年历史。据史料记载，上世纪二十年代初，张宗昌驻绥期间，开放烟赌禁令，引来数以万计的季节性烟农，商业、服务业盛极一时，曾有俄国、美国、英国、日本、朝鲜、丹麦、澳大利亚等18个国家和地区的客商云集于此，被誉为“旗镇”和“国境商都”。1933年绥芬河被日本侵占，口岸封闭，边境贸易处于萧条阶段。新中国成立后，口岸、贸易有了恢复和发展。1949—1988年绥芬河作为国家一类口岸，长期承担着中苏贸易商品的中转运输和分拨任务。期间，1975年绥芬河设为县级市，1985年成立第一家本市的边贸公司。自1992年进一步扩大开放以来，国家在对外贸易、财政、税收、投资、金融等方面给予了较多的优惠政策，吸引了四面八方的有识之士纷至沓来投资兴业，但这些新移民人口来自全国各地，原因各不相同，有为谋生而来，有为创业而来，有为其他原因而来。应该说，在长期的对俄经贸合作和沿边开放过程中，绥芬河市形成了“边合区”、“互贸区”、“综保区”、“重点开发开放试验区”、“境外工农业产业园区”等“多轮驱动”格局，也积累了丰富的开发开放与经贸合作经验，涌现出一大批会俄语、懂经营、善管理、能创新、熟悉俄罗斯国情、文化与市场的优秀而成功的创业者、个体户、商人、企业家等。这其中的一些人把绥芬河当作了第二故乡——购房、安家、落户、定居。另外一些人则把绥芬河作为临时栖息地或者驿站，缺乏长远打算，赚了钱就走，他们显然对绥芬河市没有家乡的认同感。截至目前，绥芬河的户籍人口只有六万多人，而无户籍的流动人口不确定因素较多。中共绥芬河市委第十次党代会报告明确指出，要提前建成高水平全面小康社会，打造东北亚区域性国际化口岸名城。要实现这一奋斗目标，应该突出以人为本，积极凝聚“人气”，将绥芬河市建设成为全体居民的家乡。只有这样，绥芬河市的发展才会同心协力，才会有真正和持久的活力。

建议国家对边境地区实行宽松、特殊的人口政策。大力推进边境地区人口管理制度改革，建立健全户籍制度、居住证制度、有效衔接的人口管理制度，提高边境地区自我发展能力，促进边疆稳定、社会和谐。凡有意到边境地区生产生活的合法居民，应积极支持，提供优质服务，落实市民待遇。探索建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分，以城市治理模式取代村镇治理模式。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

实行积极的人才政策。大力吸引国内外专业技术人才到边境地区工作。切实增强人力资本意识，把人才作为创新驱动的第一资源，激发创新人才的积极性，对携带技术成果进入创新性企业的人才，给予政策扶持。

优待企业家和创业者。进一步强化企业家和蓝领队伍培养的长效机制，探索建立市场化的用人机制和员工持股等多元化的激励机制，用待遇、情感、事业、环境吸引人才，留住人才，实现员工和企业共同成长。大力培养和引进重点产业和项目发展急需的基础性、实用性、专业技术人才，并为他们施展才华创造公平竞争的舞台，为外来人才在工作、生活、户籍、子女入学等方面提供良好的服务。扭转重学历重职称的倾向，建立健全以能力和业绩为主的人才评价机制和适应创新发展的人才考核体系。

谋划项目，做强产业，鼓励“双创”，提升人气。要立足口岸优势，把握新技术、新业态、新商业模式带来的一系列商业机会，围绕“绥芬河（东宁）重点开发开放试验区”配套园区规划布局和产业需求，有针对性地包装一批进出口加工、对俄投资合作、跨境电商、现代物流、金融服务、旅游会展、特色农业等重点项目，改造提升传统优势产业，大力发展生产性服务业，扶持壮大生活性服务业，培育战略性新兴产业，加快形成新的经济增长点。大力支持本地市民和外来移民创业、创新，强化企业在创新驱动中的主体地位与主导作用。加强政府与企业之间的协调联动，用好用足国家已出台的各类扶持政策、措施，提高“双创”服务效率，激发创业主体活力，营造大众创业、万众创新的政策和制度环境。将“双创”与盘活闲置资源紧密结合起来，拿出部分闲置厂房、楼宇、设施专门为大学生、高层次人才、返乡农民工创业创新提供平台。建立中小微企业发展服务机制，打通“政、产、学、研、用”协同创新通道。加快完善中小微企业信用担保体系建设，拓宽创业融资渠道。

六、扬良好生态之长，避借势利用不足之短，做好绿色发展这篇“大文章”

绥芬河市属高纬度山地城市，森林覆盖率759%，空气清新宜人，夏季空气负氧离子含量比一般城市高出20倍以上。冬无严寒、夏无酷暑、四季明显，鲜明地呈现出“春季春暖花开，夏季青山绿水，秋季五花山色，冬季白雪皑皑”的四季景致，是全省生态环境最好的县市之一，在全国亦居前列。产业结构以商贸、旅游和现代服务业为主导，境内无水泥、钢铁、化工、印染等重污染企业。拥有日月湖公园、和平公园、中俄文化体育广场等公共娱乐休闲场所，城市环境优美，社会治安良好，俄罗斯风情浓郁，适宜各类户外活动。习总书记在讲话中指出，生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。保護环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。在这方面绥芬河大有文章可作，要牢固树立绿色发展理念，充分利用自然生态优势，坚持不懈地打生态环境牌，走绿色发展路，把生态价值附加到相关产业、产品上，推动自然资本大量增值，把绿水青山变成“金山银山”。

围绕四时四季，立足口岸特色，大力发展特色旅游产业。如，春季踏青游、夏季清凉避署游、秋季观山游、冬季北国冰雪游以及边塞风情游、对外开放教育游、医疗游、保健游、健身游、口岸游、会展游、工业游、乡村游、节庆游、中俄自驾游、中俄体育赛事交流游等。

积极引进旅游行业龙头企业整合绥芬河旅游资源，努力打造能够留得住人的旅游景点景区和特色旅游项目。加快开发天长山旅游综合体项目，对天长山宾馆进行深度利用。整合、开发百年口岸的历史遗迹和红色资源，对现存欧式古典建筑恢复原貌，打造成影视拍摄基地、商业性旅游参观基地，带动服务业延伸与发展。

利用绥芬河便利的交通条件和得天独厚的气候优势，打造养老地产和度假地产项目，发展候鸟式养老产业、医疗健康养老服务业、体育健身休闲竞赛娱乐产业、休闲度假避暑产业、市场化培训教育服务业等。引进国内外优质高端医疗资源，面向俄、日、韩和国内市场，大力发展康复理疗业。

加快全域旅游城市建设，完善旅游配套服务设施，提升餐饮、住宿、娱乐环境档次，提高旅游接待能力，提升游客参与热情，让游客切实体到会绥芬河的清凉、干净、舒适和异国情调。与俄罗斯双向开发旅游产品、旅游线路，与国内外重点景区景点互联互通。完善旅游商品市场体系，大力发展旅游商品专业市场和销售网络，促进旅游业和城市特色潜力行业融合发展，促进旅游购物业提档升级。

加强中西方文化融合交流，推动旅游和文化融合发展。积极引进俄罗斯、日本、韩国文化娱乐项目，打造特色演出团体，建设高品位的旅游剧场。支持各类文化、美术、体育等企业或协会在口岸开展活动，形成文化产业集聚，促进中俄及东北亚地区文化艺术交流，把绥芬河建设成东北亚文化艺术交流中心。

（责任编辑：顾晓滨马琳）