新农保主要利益方均衡机制构建研究

赵春江

摘 要：农村社会养老保险问题涉及多个利益相关主题，利用博弈理论对其进行研究，阐释主要利益方中农民与地方政府、地方政府与中央政府之间的博弈机理。通过构建主要利益方的赢得矩阵，确定纳什均衡点，推导出利益方之间对应的最优行为决策，并发现在这个均衡点上双方均不能在对方尚未做出行为变动时，做出有益于自己的决策，没有理由和积极性去打破这一均衡。最后提出资金保障机制、缴费激励机制、诉求维权机制和立法约束机制四个方面的主要利益方博弈均衡机制的构建。

关键词：农村社会养老保险；利益方；博弈分析；均衡机制

中图分类号：F840.66 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2017）04-0027-05

一、引言

我国2009年实施新型农村社会养老保险（以下简称新农保），到2012年用3年时间基本实现了社会养老保险制度全覆盖，实现了农村居民与城镇非就业居民享有同样养老保险待遇是我国社会保障事业发展的重要里程碑[1]。但也要注意到，目前新农保的保障水平还非常低下，主要利益方之间的筹资关系亟待改善。

薛惠元（2009）以收支平衡数理模型入手，对现收现付制和基金制两种制度下的养老保险成本进行了比较研究，指出现收现付制不符合我国农民养老需求，而对于基金制下应倡导农民尽量长期和高档次的缴费，地方政府应根据自身情况制定“多缴费多得补贴”和“长缴费多得补贴”的配套政策，同时还要注意避免因“多缴”和“长缴”而产生新的不公平现象[2]。华黎（2011）指出，由于城乡养老保险差别存在巨大差别，建议各级财政共同对农村社会养老保险进行补贴，中央财政和地方财政二者按照3∶1的比例关系补贴。经过测算，提出新农保的改进探析方案，给付金额应该以上年度当地农民纯收入的20%为标准，那么中央财政负担补贴的15%，地方财政应该负担补贴额的5%水平。[3]麻雪锋（2011）以民族地区为例，基于利益视角对新农保的政策过程进行了分析。农民为了扩大自身利益往往会选择适合自身的较高档次的缴费标准，从而获得较高的政府财政补贴。政府由于支付高额度财政补贴会产生较大的财政压力，从而尽可能压缩财政支出，使新农保政策大打折扣。新农保各个利益主体的利益均存在不同程度的被剥削感，从而产生利益诉求欲望，多方之间存在博弈。利益主体之间通过利益表达机制整合各方利益，完成进取演进，实现博弈均衡，使得各方在一定程度上获得动态的利益实现。[4]罗遐（2012）通过对新农保试点调查，分析了政府行为对农民参保行为选择的影响，发现农民对新农保政策越是了解，以及政府补贴程度越高，农民参加新农保的可能性就越大，意味着其中P值小于临界值a，即制度设计对农民参保新农保的行为具有显著性影响。因此，在各利益方均衡机制构建的过程中，应该充分重视政府行为的制度设计问题。[5]于建华（2014）通过分析政府与农民之间的博弈关系形成，提出了新农保的进化博弈模型，利用博弈支付矩阵的计算，对进化稳定策略影响因素进行了分析，推导了各利益主体在新农保中的博弈机理和行为选择的混合战略纳什均衡点，并从创造良好沟通渠道、完善制度激勵机制和提高制度稳定性等几个角度提出了建议[6]。余志刚（2014）指出粮食主产区的农民养老问题不仅涉及农民未来养老，同时也关系到农民当期的经营种植积极性，对确保粮食主产区产量，保证国家粮食安全具有重要意义。在这种情况下，中央政府、地方政府与农民等相关利益主体在养老问题的博弈中会产生新的均衡点，中央政府倾向于提供更高的财政补贴支付比例，农民倾向于努力经营获得更高的补贴水平，而地方政府倾向于想方设法将补贴责任转移给中央政府，减少自己的财政补贴压力，会在中央政府和农民的行为变化中，不断调整自己的行为，以达到利益均衡[7]。

根据上述文献综述发现：从研究方向看，横向研究居多，纵向研究数量较少，对新农保利益主体博弈的演进过程进行数量分析的不多；从研究立场看，主要以静态研究为主，静态分析了参保过程中政府与农民之间的博弈，很少有对利益主体之间的动态互动机制进行量化研究的文献；从研究手段看，定性研究多，定量对策少，很少使用数量模型，或者使用了博弈模型，结合纳什均衡点进行了计算，但往往建议的提出与模型结合不紧密。

为了深入研究新农保各利益方的均衡机制构建问题，笔者尝试从纵向研究、动态研究和定量研究的角度去进行探析，通过构建主要利益方的赢得矩阵，确定纳什均衡点，在纳什均衡点上双方均不能在对方尚未做出行为变动时，做出有益于自己的决策，没有理由和积极性去打破这一均衡。在综合考虑新农保博弈进程中央政府、地方政府和农民的收益和损失等变量，推导出利益方之间对应的最优行为决策。进而期望通过分析，得到影响中央政府、地方政府和农民在行为选择中的作用机理和影响要素，实现新农保主要利益方均衡机制的构建。

二、新农保主要利益方的博弈机理

本研究中，新型农村社会养老保险的利益方主要是指筹资主体中的中央政府、地方政府和农民。假定每一参与分子在博弈中均为理性决策，以实现自身经济效益和其他效用最大化为根本目的，行为活动受制于其他参与分子的决策。各利益方在决策过程中遵循经纪人假设，因此形成了利益方之间的博弈状态。新农保的筹资采取“个人缴费、集体补助、政府补贴”，形成了中央政府与地方政府，地方政府与农民，集体组织与农民的博弈关系。由于很多地区的实践表明，集体组织在推动新农保的过程中，由于财力不济，其实际效果并不显著。因此，简化各利益方的博弈分析，以农民与地方政府的博弈，地方政府与中央政府的博弈作为研究对象进行分析[8]。

（一）农民与地方政府的博弈机理

改革开放之前的国家权力高度集中，政府和农村之间的关系被粗糙为命令和执行。而改革开放后，尤其在2004年以后，农民在经济社会中以理性经济人角色从事活动，追逐利益也顺理成章。在我国农村政治氛围发生巨大变化后，农民可以自由参与到利益博弈中，追逐自身利益最大化。中国特色社会主义基础上，政府受托于人民，农民、地方政府和中央政府的根本利益应属一致，但是在某些目标取向上确实存在偏差[3]。中央政府布局于宏观、长远、重大之事，而农民更谋求于微观、短效、眼前的利益，地方政府在某些情况下，也存在一定的私利性，这就容易引发农民和政府之间，特别是与地方政府之间的利益冲突，进而产生博弈格局。

根据对新农保的规定，农民个人的年缴费标准为5个档次，分别是100元、200元、300元、400元、500元。地方政府可以根据实际情况增设缴费档次，农民自愿选择，多缴多得[9]。中央政府补贴“出口”，每人每月55元，其中西部地区完全补贴，东部地区补贴50%；地方政府负责补贴“入口”，按照人均每年不低于30元的标准进行补贴，东部地区还要负担“出口”50%部分的补贴。中央政府和地方政府的补贴标准是固定的，因此农民在选择补贴标准的时候倾向于选择低档次进行缴费[10]。从农民理性角度考虑和实践经验看，目前农民更倾向于在年纪较大时进行缴费，从而缩短缴费年限，降低缴费风险。地方政府考虑保险缴费问题时，更希望农民可以较长时间、较高额度地进行缴费，从而维持保险费用的充足和接续。这样农民和地方政府本来一致的权益便发生了背离，双方都从各自理性的角度做出决策判断，构建起博弈格局。在这样博弈下，双方均希望自己少承担义务，多获取利益，希望对方能够多承担责任。地方政府为缓解补贴带来的财政负担，往往不根据社会经济发展的实际状况，而采取最低的补贴标准，这种消极思想和行为也会影响地方政府采取阶梯式补贴职责的积极性。当存在制度漏洞时，农民的监督成本较高，而当制度完善时，农民对待地方政府的懒政行为将会倾向于采取监督措施。

（二）地方政府与中央政府的博弈机理

计划经济体制下，中央政府与地方政府表现为“中央主导型”的指挥与执行的关系，地方政府的私利行为没有表露机会[11]。分税制改革的实施与行政分权深化的背景下，中央和地方政府的原有隶属模式正在发生变化，逐步演变成“委托人VS代理人”的关系，构建起博弈格局。地方政府作为理性经济人，在中央政府的指导下，会尽可能利用自身范围内的权力资源来追逐私利，实现利益最大化。有些地区在出现较大的地方财政缺口时，容易瞒报有关农村人口数量、参保人数等指标，从中央获取更高的财政转移支付。一些贫困地区甚至会违规操作，将农民个人账户里的资金改变用途，移用至本周期的财政补贴，实际上构成了本期征收，本期使用的现收现付模式，代际间的收入再分配矛盾较突出，阻碍了动态效率。同样的，中央政府也作为理性经济人，会期望用最小的财政转移支付实现更有效的社会资源配置，促使自身利益最大化，这种博弈格局会造成双方的利益冲突，耽误新农保的顺利推行。

三、纳什均衡点与行为选择

（一）农民与地方政府的纳什均衡点与行为选择

1. 参数解释。假定农民与地方政府在博弈中，规则稳定，信息公开透明，参与双方同时进行决策，只要农民认真执行，地方政府违规必然被发现，并且要承担政府信用损失，但不必承担经济惩罚。（1）农民与地方政府的收益分别为R和P。（2）在农民实施监督，地方政府懒政被发现的情况下，地方政府不会受到农民处罚，地方政府的超额收益为G1，政府信用受损为H，农民的损失为N1；如果农民未实施监督，地方政府懒政行為将不会被发现，地方政府能够获取超额收益为G2，农民受损是N2。则有G2>G1，N2>N1。（3）农民实施监督的成本用C表示，后面考虑C

2. 构建赢得矩阵。农民与地方政府在博弈选择中，地方政府希望能在不被农民发现的情况下而获得超额收益，农民则是希望以最低的监督成本来实现监督，当成本上升时，趋于放弃监督。基于此，便可以得到农民与地方政府在新型农村社会养老保险博弈中的行为选择，构建赢得矩阵见表1。

3. 纳什均衡点的确定。假定农民监督的概率为α，而地方政府懒政的概率为β，得到博弈双方的行为取舍为（α，β）。农民的最优监督概率α*取决于地方政府执政决定的两个极端值，即绝对勤政（β=0）或绝对懒政（β=1），具体地，可令这两个极端值下的行为选择期望值相等。

E（α，0）=Pα+P（1-α）

E（α，1）=（P-H+λG1）α+（P+λG2）（1-α）

E（α，0）=E（α，1）→α*=

地方政府的最优执政概率β*取决于农民监督行为的极端状况，即绝对监督（α=1），绝对不监督（α=0），并且令这两种情况的期望值相等。

E（1，β）=（R-λC+N1）β+（R-λC）（1-β）

E（0，β）=（R-N2）β+P（1-β）

E（1，β）=E（0，β）→β*=

4. 行为影响因素分析。（α*，β*）在这个均衡点上双方均不能在对方尚未做出行为变动时，做出有益于自己的决策，因此地方政府和中央政府都没有理由和积极性去打破这一均衡。

农民会根据政府的执政行为决定是否进行监督，农民监督的集合符合VF={β│β∈（β*，1）}，为了扩大农民监督的空间范围，β*应该尽可能缩小。根据β*=，发现λ、C与β*正相关，可以通过减小λ，即弱化农民风险倾向；或者减小C，即有效降低于农民对地方政府的监督成本。（N2-N1）与β*反相关，当地方政府懒政给农民带来的损失额越大，也就是（N2-N1）的值越大，越能引起农民监督的积极性。

同样地，地方政府懒政空间的集合为VL={α│α∈（0，α*）}，为了抑制地方政府的影响，α*也应该尽可能减小。根据α*=，发现λ、G2与α*正相关，应考虑降低地方政府的风险倾向λ和地方政府未被监督发现能够获取的超额收益G2。（G2-G1）和H与α*反相关，应该增大地方政府的信用损失值H，并且要增大（G2-G1）。

（二）地方政府和中央政府纳什均衡点与行为选择

1. 参数变量解释。假设地方政府与中央政府在养老保险的博弈中，信息公开透明，规则稳定，参与双方同时进行决策，只要中央政府认真执行，地方政府违规必然被发现，并且要承担信用损失和经济惩罚。

（1）地方政府与中央政府的收益分别为R和P。其中R表示地方政府在自然状态所能获得中央政府财政转移支付的收益，P表示中央政府在充分优化和统筹资源状态下，为社会所实现的正外部性收益。

（2）在中央政府实施监督时，成本为C，若地方政府违规没有被觉察的情况下，地方政府将能够取得超额收益为G，包括丰富的中央财政转移资金等。若地方政府被发现违规需要接受经济惩罚F和政治信用损失H，同时也会给中央政府的政治形象带来影响，损失值用I。

（3）λ表示地方政府和中央政府的风险倾向。在λ大于1状态下，表示风险偏爱型，在λ等于1状态下，表示风险中立型，在λ小于1状态下，表示风险厌恶型。地方政府的风险倾向体现为利用违反政策规定手段获取超额的中央财政转移支付资金G，而中央政府的风险则是寄托于仅通过监督成本就可以完全获得地方政府认证执行的信息。这里设定为C

2. 构建赢得矩阵。地方政府与中央政府在博弈选择中，地方政府希望能取得丰厚的中央财政转移支付的支持，而中央政府当然希望愈发有效率地统筹资源。根据上述条件假设，便可以得到地方政府与中央政府在新型农村社会养老保险博弈中的行为选择，构建赢得矩阵见表2。

3. 纳什均衡点的确定。假定中央政府合规的可能性和地方政府监督的可能性分别是μ和v，得到博弈双方的行为取舍为（μ，v）。地方政府的最优执行概率v*取决于中央政府行为的两个极端值，即监督（μ=1）或不监督（μ=0），具体地可以使得这2种极端情况下的行为取舍期望值相等，即表示为：

E（1，v）=（P+F-λC）v+（P-λC）（1-v）

E（0，v）=（P-I）v+P（1-v）

E（1，v）=E（0，v）→v*=

中央政府的最优监督概率u*同样取决于地方政府行为的两个极端值，即完全合规（v=1）或完全违规（v=1），另这两种情况下地方政府的期望值相等。

4. 行为影响因素分析。（u*，v*）就是在纳什均衡点状态下，地方政府和中央政府对应的最优行为决策。在这个均衡点上双方均不能在对方尚未做出行为变动时，做出有益于自己的决策，因此地方政府和中央政府都没有理由和积极性去打破这一均衡。

理性的中央政府决策取舍会根据地方政府的执政方式决定是否进行监管，地方政府的违规概率如果大于v*，中央政府就会对地方政府进行监管。而如果当地方政府的违规概率小于v*，中央政府便失去了监管的意义。因此中央政府监督的集合符合VC={v│v∈（v*，1）}，相关措施制定时，应该力争中央政府监管域范围的扩大，为了扩大监管域范围，v*应该尽可能缩小。根据v*=■，发现λ、C与v*正相关，所以可以考虑降低中央政府的风险倾向λ，中央政府还应该降低对地方政府的监督成本C。（F+I）和β*反相关，应考虑以多种手段加大对地方政府违规的惩罚程度，提高其违规成本，同时应该不遗余力地维护中央政府的政治形象[10]。

同样地，地方政府会根据中央政府的监督情况相机抉擇选择合规或者违规执行。地方政府违规空间的集合为VL={u│u∈（0，u*）}，中央政府监督的可能性大于u*，地方政府就会合规，为了抑制地方政府违反政策规定的影响，u*也应该尽可能减小。根据u*=■，发现λ、G与u*正相关，应考虑降低地方政府的风险倾向λ和地方政府违反政策规定未被发现能够获取的超额收益G。F、H与u*反相关，应该增大对地方政府由于违规而进行的惩罚F，并要增大因违规而带来的地方政府政治形象损失H。

四、新农保主要利益方博弈均衡机制构建

新农保的实施有利于各个利益方主体，制度的建立需要时间和成本的投入，在各个相关利益主体实现博弈均衡过程中，建议采取以下策略。

（一）建立和完善各级财政补贴资金保障机制

新农保因其广泛的社会性而具有准公共产品的特征，需要在各级政府的统筹指导下进行协调和部署，政府应担当绝对的筹资责任。中央和地方各级政府应该厘清出资责任，处理好财政权责的分配关系，并且依据事权、财权相对应的标准，构建健康的财政资金投入和保障机制。从近期全国各省份实践经验发现，中央政府在新农保的推动过程中，政策制定和推动作用较大，但是出资责任较小，经济方面的责任主要压在县和乡一级地方政府头上。落实政策的重点在基层政府部门，即事权较大，而在目前地方政府财政紧张的背景下，中央政俯应加大对新农保的财政支持。中央财政收入在2013年为60 198亿元，在2014年达到64 490亿元，统计发现，最近几年绝对值和相对值增加相当显著，中央政府的财政转移支付能力不断加大，可以考虑中央和地方政府对新农保的财政补贴的出资比例调整为各自一半。由于我国区域经济发展水平相差较大，各省可以根据实际经济发展情况确定补贴比例，另外省、市、县、乡四级财政补贴的分配没有必要在全国设立统一水平，可以根据自身实际状况进行调整。

补贴出资标准是前提，资金投入的保障机制是关键。国务院和财政部应尽快出台中央财政补贴新农保的资金管理办法，地方政府也应根据中央指导精神，充分考虑自身情况，积极推出本级政府的财政补贴新农保的具体办法。中央和地方政府应严格按照科学化、精准化的标准，实现新农保补贴资金的管理合理化和制度化，为新农保制度保驾护航。此外，要注意保障新农保补贴资金的及时到位。各级政府应严格监管新农保补贴资金的分配，杜绝因监管不善而致使补贴资金被挪用和占用。

（二）农民积极缴费的激励机制构建

无论是中央财政还是地方财政，在负担农民养老保险的过程中都存在较大压力，因此在参保农民能够更早、更多地缴费的基础上，还需要对个人账户和统筹账户的资金进行市场化运作，通过金融市场和资本市场实现资金的保值增值。有效的缴费激励机制建立不仅没有背离公共财政均等化，反而是“广覆盖、保基本”的重要激励机制。如果参保农民在45岁时开始对个人账户进行缴费，并且选择现行规定的每人每年100～500元的缴费档次，连续15年缴纳养老保险，其中中央每人每月补出口55元和地方每人每年补入口30元的水平都保持恒定，银行未来15年的平均利率水平按照2.5%计算。在农民达到60岁时，即所谓的退休年龄，开始逐月领取养老金，但通过表3的计算发现，实际领取的金额还十分有限。

各地市应该充分考虑当地GDP水平、物价水平、农民收入水平等指标，在保险精算分析的基础上及时调整缴费水平。国际上有个针对缴费水平的“双十原则”，即在缴费水平不超过农户家庭收入10%和农民个人收入10%的状况下，农民是可以负担的。这里选择农民个人收入指标进行比较，2014年我国农民人均纯收入为9 892元，这里即便选择最高档次的每年500元水平进行缴费，也只占个人收入的5.05%，远低于缴费总额占个人收入10%的国际惯例标准。说明我国农村社会养老保险缴费水平还非常低，农民没有更高的积极性参与。为了能使广大农民参保过程能尽早缴费、尽多缴费，必须通过各种行政手段和市场机制，充分调动广大农民缴费的积极性。各地区要因地制宜，在调研的基础上制定动态补贴政策，对缴费年限增加和缴费标准提高的农民，可以逐步提升政府补贴，但是要防止补贴过度，避免损害社会公平现象出现。另外还可参考商业养老保险的模式，可对连续缴费的农民在一定时期，进行一定程度的保险费用返还。

（三）农民利益诉求的维权机制构建

直至今天，我国农民在经济社会事务中的组织化程度仍然很低，这种“碎片化”状态，使得农民在博弈过程中，始终是个人面对集体的博弈模式，博弈力量极其不对等。如果政府垄断信息资源，那么农民就极有可能盲目跟从而导致利益受损。通过农民利益诉求的维权机制构建，能够有效达成农民与政府之间的心理契约，彼此互惠互信，最终实现双方利益均衡。当下，农民养老水平低的事实进一步促进了博弈格局的深化，假定政府能从根本上重视提高农民的养老保险水平，双方的博弈机会和程度就会降低。为了有效提高农民的博弈力量，降低农民和地方政府的博弈程度，使新农保制度在反复博弈中不断完善，就必须重视农民利益诉求的维权机制的构建。具体应做到：第一，要实现农民利益表达的机制建设，通过法律手段和媒介宣传手段确保农民合法权益拥有诉权的途径；第二，通过宣传教育手段提升农民的素质，提高农民的利益维权意识，改变农民在各主要利益方博弈中的弱势地位。

（四）新农保立法的约束机制构建

农村社会养老保险方面的立法不仅能够保证新农保的顺利实施，同时也是完善我国社会法律保障制度的重要组成部分。2010年7月1日出台的《社会保险法》，对我国社会养老事业的发展具有非常重大的意義，但是针对农村养老的某些具体操方面执行难度还比较大，其中只描述了些原则性的规定，对筹资、运营、给付和监管等方面缺乏具体操作意见。目前为止，新农保的运行还基本上处于“无法可依”的真空地带，亟需利用法律形式将相关操作进行规范。为了避免新农保在执行中出现“踢皮球”现象，各级政府应加协调一致，建立分权管理体系以及相互制衡的监管模式。通过立法来提升信息披露效率，并且加大对违规行为的惩治力度，降低相关利益方的违规收益，促进博弈均衡向更合理方向移动。利用新农保立法的约束机制构建，减小制度运行过程的监督成本，极大程度提升社会资金的配置效率。

参考文献：

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责任编辑：高钟庭