健全京津冀城市群协同绿色发展保障机制

牛桂敏

摘 要：坚持协同绿色发展，是京津冀城市群破解发展与保护尖锐矛盾，建设世界级城市群的必由之路。协同绿色发展，需要健全城市群政府工作协调机制、绿色发展政策标准体系，产业转移利益诱导机制、绿色发展利益分享机制，产业绿色转型引导基金、绿色金融创新服务体系，协同创新共同体、工业云服务平台，一体化的市场监管体系、生态资源产品市场化机制等相关的保障机制。

关键词：京津冀；城市群；绿色发展；保障机制

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2017）04-0017-03

中共中央、国务院关于设立雄安新区的战略部署，为打造以首都为核心的世界级城市群增加了新的引擎。京津冀城市群土地面积21.8万平方公里，常住人口约1.1亿人，2015年地区生产总值69 312.9亿元，占全国的10.2%[1]。城市群所处区域是我国环境污染的重灾区，除了生态环境承载力先天脆弱外，也与发展方式密不可分。因此，转变发展方式，坚持协同绿色发展，是其破解发展与保护尖锐矛盾，建设世界级城市群的必由之路。而京津冀城市群协同绿色发展，亟需营造相关的体制机制和政策环境作为保障。

一、建立城市群政府工作协调机制，统一绿色发展政策标准体系

1. 建立城市群政府间的工作协调机制。京津冀城市群协同绿色发展，关键是协同。因此，除了国家层面设立京津冀协同发展领导协调机构，统一制定《京津冀协同发展规划纲要》等总体规划和《京津冀产业转移指南》等城市建设、产业布局专项规划外，城市群各城市之间还应建立起有效的、常态化的信息沟通和工作协调机制，强化有机联系，分层次、分部门有序对接。工作协调机制应更加注重站在城市群全局和长远的视角，引导绿色循环低碳产业和企业发展，协商解决实际问题，弥补绿色发展的“短板”，在政策、资金和技术等方面加强相互协调和对接，避免形成新一轮同质、同构的恶性竞争，避免城市群发展失衡。

2. 统一城市群绿色发展相关的政策和标准体系。京津冀城市群有必要统一动态地调整相关的绿色发展标准。一是根据需要适当提高冶金、水泥等高耗能、高污染行业的能耗和排放标准。二是扩大实行节能减排降耗标准的行业范围。三是加快制定和实施绿色产品、生产设备、绿色企业标准和标识等。

建立城市群能源综合利用的排放标准。随着循环利用和综合利用技术的发展，单项指标往往不能反映企业的能耗和污染排放水平，应加快制定资源综合利用效率和最终排放标准。（如：我国大容量火电机组可以达到优于燃气轮机的排放水平[2]，小规模热电联产的综合能耗远低于电站和供热锅炉的能耗之和）。因此，不能简单地根据煤耗标准考核企业，而应考核其最终排放和能源利用效率。

二、建立城市群产业转移利益诱导机制，完善绿色发展利益分享机制

1. 建立产业转移利益诱导机制。城市群产业转移（无论是企业还是生产要素）过程中，不能过多依靠行政手段，必须坚持市场对资源配置的决定性作用，可以通过政策设计建立针对产业转移的利益诱导机制。比如，企业项目转移可依据《京津冀产业转移指南》确定的产业发展格局，在鼓励重点疏解某产业的城市，可对有移出意愿的企业，在法律规定范围内出台一些退出奖励政策；而在鼓励重点承接某产业的城市，可对有移入意向的企业，相应出台若干鼓励性政策，双向施力，引导企业转移。又如，对技术要素转移，城市群可以共同制定技术输出地、承接地的相关配套优惠政策，推动企业、研究院所异地设立科技成果转化示范区（如将石家庄的“中国硅谷”、保定的“中国电谷”、秦皇岛的“中国数谷”等），促进京津的高新产业技术成果在城市群相关重点产业聚集区转化为现实生产力。

2. 完善城市群产业协同发展的利益分享机制。城市群绿色产业和资本的跨城市流动，很大程度上是地方利益的羁绊，核心是地方财税利益。只有突破这个障碍，才可能打破地方政府对产业转移和资本流动的限制，才有可能实现产业、资本等生产要素的自由流动，从根本上消除绿色产业和资本优化配置的制度障碍[3]。因此，可以考虑依据财政部、国家税务总局2015年6月3日發布的《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，在京津冀城市群率先开展财税体制改革试点试验。根据城市群的实际情况，找到利益契合点，深入完善“存量不变，增量分成”的财税体制，建立城市间税收分享的利益分配机制[4]。

比如，对政府主导的异地搬迁企业，实行一定时期内地方税收基数留在原注册地，增量部分由两地按比例分享；对新增项目增值税、所得税等地方留成部分，投资方所在地和注册地政府可按一定比例和期限分成等。

三、设立城市群产业绿色转型引导基金，建立绿色金融创新服务体系

1. 设立城市群产业绿色转型引导基金。京津冀城市群的协同绿色发展，需要有相应的资金支持。可以考虑积极争取设立协同绿色发展专项基金或产业协同绿色转型引导基金。基金由国家财政和各大城市财政，按照一定比例共同出资构成。同时，整合各种相关的产业发展基金，共同用于城市群过剩产能输解、传统产业升级、战略性新兴产业发展、绿色循环低碳产业发展、节能环保产业成长、清洁和可再生能源开发利用等与产业绿色转型相关的项目，引导城市群产业协同绿色转型。

2. 建立绿色金融创新服务体系和机制。绿色金融在我国刚起步，京津冀城市群需要结合金融创新运营示范区建设，加快推动绿色金融的探索。一是进一步完善价格和财税体系，提高绿色经济、绿色产业、绿色生产经营活动的收益，或者加大非绿色经济活动的环境污染成本；增加绿色经济活动、投资项目的现金流和竞争力。二是财政政策与绿色金融相结合，通过信贷贴息或风险补偿等方式，发挥“四两拨千斤”的作用，促进资金投向绿色经济、产业、企业项目。三是绿色信贷与国家节能减排、循环经济专项资金相结合，优先支持绿色发展项目。四是积极探索各种绿色金融工具的运用，包括绿色贷款、绿色债券、绿色保险、绿色基金、绿色证书交易等。

3. 积极探索推广政府和社会资本合作（PPP）模式。依据《国家能源局关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知——国能法改〔2016〕96号》精神，京津冀城市群可以对可再生能源及分布式光伏发电、天然气分布式能源及供热、农村电网改造升级、光伏扶贫、页岩气开发、煤层气抽采利用等项目，积极探索、推广实施政府和社会资本合作模式，即PPP模式。对符合财政投资补贴条件的，城市群各级能源主管部门应积极鼓励财政补贴向上述PPP项目倾斜。

四、打造城市群协同创新共同体，搭建城市群工业云平台

1. 打造京津冀城市群协同创新共同体。落实京津冀推进全面创新改革试验方案，围绕构筑京津冀协同创新共同体，立足共建，着眼共享，力推共建园区、共创基地、共搭平台、共设基金、共同攻关等五种合作模式，开展创新资源（知识产权、人才流动、激励机制、市场准入等方面）协同性改革试验，争创具有示范带动作用的城市群协同创新平台。

以北京打造国家自主创新重要源头和原始创新主要策源地，天津建设国家自主创新示范区和全国产业创新中心为基础，强化中关村示范区创新引领作用，不断完善“一区多园”统筹发展格局。推动天津滨海-中关村科技园区、中关村保定创新中心、中关村海淀园秦皇岛分园等各分园建设，争取中关村自主创新相关先行先试政策向京津冀城市群适度拓展，构建富有活力的创新生态系统。

组建一批城市群产业技术创新战略联盟，推动创新资源开放共享。推动天津清华高端装备研究院、北大信息技术研究院等行业领先的研发转化平台，以及石家庄正定中关村集成电路等高端产业转移合作基地建设。围绕传统产业的绿色转型、战略性新兴产业创新发展、绿色循环低碳产业发展、节能环保产业成长、清洁能源开发利用等领域实施协同创新工程，支持各类创新主体开展核心、关键和共性技术联合攻关和集成应用。健全科技成果转化应用激勵机制，推动创新成果资本化、产业化。

2. 共同搭建城市群工业云平台。在北京工业云平台和天津滨海工业云平台被列入国家首批“工业云”创新服务试点的基础上，争取工信部支持京津冀城市群整合各城市的工业云，共同建设“京津冀城市群工业云”创新示范工程，搭建城市群工业云平台。

城市群可以依托这个智能“工业云”平台，形成区域性云计算产业联盟，形成云计算创新发展的合力。

更重要的是，依托该“工业云”平台，城市群可以聚集各城市先进制造的各种资源和要素，协同开展产品研发设计、协同创新、协同制造、协同市场营销等，通过信息共享，实现要素共享，弥补自身短板，实现优势互补，有效地提升城市群的智能制造、先进制造、绿色制造水平。

五、完善城市群统一的市场监管体系，建立生态产品市场化机制

1. 完善城市群统一的市场监管体系。京津冀城市群有必要尽快对接各城市的产业准入市场准入标准、市场开放政策和市场监管制度，消除各城市不利于统一市场形成的制度和政策障碍，推动形成京津冀城市群统一大市场[4]。在市场监管方面，可以国家的企业信用信息公示系统建设为契机，建立城市群市场监管服务平台，实现城市群涉企信息统一归集共享、依法公示、协同监管、联合惩戒、社会监督等功能。通过城市、部门间的互联共享，不断提高市场主体信用数据的使用效率，在企业任职限制、政府采购、工程招投标、国有土地出让、荣誉授予等方面发挥作用。推动城市群治理体系和治理能力现代化，形成统一的市场监管体系和协同监管的合力[5]。

2. 建立城市群资源环境交易体系，提高生态资源市场化程度。京津冀城市群的绿色发展，需要建立和完善城市群的碳交易、排污权交易、水权交易等区域性生态环境资源交易体系，优化配置京津冀生态环境资源，推进生态资源产品进入市场交易体系，实现生态资源产品的市场价值，使得生态环境保护更经济，即从生态环境保护的活动中也可以获取经济效益，实现“从绿掘金”，破除“环保不经济”的生态贫困魔咒。

京津冀城市群生态环境资源交易体系的建立，先期可以碳交易为试点，整合京津两地碳交易市场为统一的区域性碳交易市场，并将河北省各大城市纳入碳交易体系。如：允许张家口、承德两市的造林和减少毁林产生的碳汇进入市场交易，通过区域性碳交易市场，扩大张承两市的碳汇交易规模，使其森林和湿地蕴含丰富的可以市场化的碳汇资源价值得以实现。在碳交易试点基础上，逐步建立城市群排污权交易、水权交易等其它生态环境资源的交易体系。

参考文献：

[1]陈一诺.京津冀GDP占全国10.2% PM2.5平均浓度降10.4%[EB/OL].（2016-03-04）[2016-03-04].http：//bj.people.com.cn/n2/2016/0304/c82839-27867341.html.

[2]李瞧，孙红.煤电清洁高效利用应是能源技术主攻方向[EB/OL].（2015-03-24）[2017-05-01].http：//www.cinn.cn/zbzz/dgdq/335327.shtml.

[3]高智.京津冀协同发展 体制机制创新是关键[C]//连玉明，等.京津冀协同发展的共赢之路.北京：当代中国出版社，2015：70-76.

[4]田学斌.京津冀产业协同发展与制度创新[C]//连玉明，等.京津冀协同发展的共赢之路.北京：当代中国出版社，2015：205-216.

[5]王国明.建立健全统一市场监管体系的基础支撑[EB/OL]. （2016-12-28）[2017-05-01].http：//www.cicn.com.cn/2016-12/28/cms93987article.shtml.

责任编辑：高钟庭