国家军民融合创新对接平台构建研究

2017-08-23王文涛刘燕华王静汪航龙开元南雁

经济与管理 2017年4期

王文涛　刘燕华　王静　汪航　龙开元　南雁

摘要：军民融合是我国的国家战略，并已从政策顶层设计到部门地方落地。但是军地分割局面尚未真正打破，民营企业难以参与国防生产领域，缺少信息平台和创新服务体系。美国、俄罗斯、日本、以色列等发达国家在军民融合创新方面有很好的实践经验，值得我国学习借鉴。我国应加快军民融合创新对接平台建设，建立“军转民”“民参军”两用技术池、资金池、人才池、信息池；依托国家自主创新示范区，拓展军民融合创新对接功能；加快军民融合的激励、金融、人才、税收、知识产权等政策的设计，设立军民融合专项资金；加强科技计划顶层设计的军民融合。关键词：军民融合；平台；创新驱建国以来，我国军民融合发展经历了军民兼顾、军民结合、寓军于民、军民融合等多个发展阶段。中共十八大以来，习近平总书记将军民融合深度发展上升为国家战略，这是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家发展和安全全局出发作出的重大决策，是应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势的重大举措。2017年6月20日习近平总书记主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议，强调推进军民融合深度发展，根本出路在改革创新。要加快形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局，需用改革的办法、创新的思路，突破体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，统筹各方面工作，把军民融合战略部署落实到位。

高新技术，特别是军事高技术，从概念原创、技术成熟、产品设计验证、产业化推广应用等环节都需要长周期的资金投入，且具有相当高的风险[1]。从军民融合的视角，快速地发现初露头角的技术火花，发现探索其军事应用的潜力，有效地跟踪掌握高新技术的进展信息，到最终适时地研发成为高新科技武器装备，既是在更广范围、更高层次、更深程度上把军事创新体系纳入国家创新体系之中，实现两个体系相互兼容同步发展的需要，也是强力支持和持续推动军事科技创新发展的需要[2-3]。建立军民融合创新对接平台是实现和推动两个体系兼容发展的重要举措，对于促进科技军民融合的深度发展具有重要意义。

一、发达国家军民融合的创新实践

（一）美国：军民兼容

美国为了促进军民融合，颁布了《国防转轨战略》《国防授权法》等促进军民融合的相关政策制度，在实施中出台技术转移计划、技术再投资计划。委托民间企业管理国家实验室，积极推行军转民技术投资，为民用研究提供经费；向地方政府和民用企业传播国防部科技情报、技术诀窍等。建立了以国家科研院所、高等院校、非营利研究机构等为主的创新主体，并投入巨资吸引创新主体以需求为导向开发军民两用技术。

早在1998年美国国防部就专门成立了高级研究计划局（DARPA），负责高新技术的研究、开发和应用[4]。其宗旨是为解决中长期国家安全问题提供高技术储备，保持美国国防科技的世界领先地位。DARPA重点资助超前研究未来军事技术与应用转化，其研究计划项目向全社会开放。如超高速集成电路计划和战略防御计划中的基础研究项目，一半以上由高校承担。大量民间机构承担DARPA的研发项目，不仅形成一批军事技术的基础研究队伍，还通过技术转移机制，促进了民用技术的发展。DARPA以其引领颠覆性技术创新而闻名，同时也是美国军民深度融合发展的典范，其深层的基础是建立在人才培养和交流的深度融合之上。

2015年，美国国防部先后发布国防创新倡议，在硅谷创建了国防创新实验单元，将国防科技创新融入到硅谷的创新生态系统，探索在装备建设中采用市场化的风险投资模式，推动国防科技与武器装备的创新发展；美国国家航空航天局（NASA）实施“新兴NASA”倡议项目，加速军用技术的商业化应用。美国民营企业正发挥着无穷创新活力，美国太空探索技术公司（SpaceX）在商业航天发射成本、颠覆性技术创新等方面超越了NASA；谷歌公司打造的超级对地观测卫星，分辨率达到了十厘米级。

（二）俄罗斯：军转民用

俄罗斯通过颁布《俄罗斯联邦共和国国防工业“军转民”法》积极推动“军转民”。建立军民联合集团，通过改革成立了集融资、科研、生产、销售于一身的金融工业集团。利用国防工业独特的生产和科研实力，大量生产品质高、竞争力强的民用产品；利用军民两用技术加快改革军工企业的结构，逐步实现军工生产与国民经济的连接[5]。

俄罗斯总理兼任跨部门科技政策协调委员会的主席，统筹考虑军民两方面的科技发展需要。目前，俄罗斯对庞大的军工企业正在进行改革，相当一批军工企业实行军转民，并建立竞争机制，刺激军转民提速，实施有效的军转民拨款机制。为了加速转型，总统设置了专职转产问题顾问，责成俄罗斯政府工业部门协调和领导军工企业的转产问题。凡是转轨快的企业，都可以优先取得军转民的订单和贷款。

（三）日本：寓军于民

日本一直高度重视以发展军民两用技术为核心的军民融合，军工企业和民间企业之间的界限很模糊。日本不断完善自上而下、高度集中的管理体制，以及结合政、军、民各个阶层的决策运行机制，对完成任务的重点军工企业，在税收、金融、资金等方面给予优惠和倾斜。

日本武器装备的研制生产和军队后勤物资供应，都由民间工业企业开发，且订货合同集中在三菱重工等30家大公司，形成官、军、民企一体化多层次军工体制，专業化分工明确。现行的“寓军于民”的军工体系，重视培育民间基础工业的军事潜力，对可生产军品的民企实行优惠扶持政策，注重开发军民两用技术和人才，为防卫部门创新和采用民间先进技术和产品提供了很大便利。

（四）以色列：以军带民

在政府引导下，以色列军工企业组建了许多民用集团，从事民用业务，带动了一大批相关民用高技术产业的形成，军事高技术推动着整个国民经济的发展。为与国际市场接轨，有利于国防部下属机构及企业开拓业务范围及开展国际合作，以色列将国防部下属的以色列军事工业公司（TAAS公司）和拉法尔武器研究公司转变为国有公司，转变职能，迅速提高竞争能力。

以色列政府鼓励从军工企业下来的员工发挥其在军事工业中的经验和技能，为“军转民”工作做贡献；军工企业收购民用企业，以分散企业风险；利用民间资金推动技术的转移，进入准军用市场。

（五）国外军民融合创新实践特点

（1）建立有效的管理机构，如DARPA，目光长远，不受过度约束地推进奇思妙想的探索创新。（2）积极推动军用规范和标准的改革，减少采办的强制规定，尽量采用民用标准，促进军民用技术的单向相互转化或双向转化，以提高军民融合的科技创新活力和应用的速度。（3）采用开放的工业体系，更多地利用民用企业、高校和科研院所研发的先进技术。（4）引进竞争机制，规定在采办单一来源的武器装备项目时，必须要在分系统或配套产品上有竞争者参与。（5）积极采用民用先进技术，推进民技军用，以缩短武器装备研制的周期。（6）建立健全各种法律法规，保障科技创新和技术转型的有效实施。（7）鼓励民用资本进入军工技术创新探索领域，采用风险投资方式降低成本风险。

二、我国军民融合发展进入新阶段

中共十八大以来，习近平总书记将军民融合深度发展上升为国家战略，强调要坚持需求牵引、国家主导，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，引导国家经济社会资源更好服务国防和军队建设。习近平总书记指出，在过去相当长时期内，科学技术的重大突破都首先运用于军事领域，现在这一趋势正在发生变化，许多高新技术率先在民用领域得到突破和运用。

（一）编制军民融合和科技创新战略规划，强化顶层设计

2016年中共中央印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，明确了军民融合战略的顶层设计，将军民科技协同创新体系作为六大体系建设目标之一，将加强科技领域统筹、着力提高军民协同创新能力作为八项重点任务之一。2016年中共中央、国务院印发的《国家创新驱动发展战略纲要》明确“建立产学研结合的军民科技创新体系”[6]。发改委牵头编制的《“十三五”经济建设和国防建设军民融合发展规划》，把建立军民科技协同创新的组织管理体系作为重要工作内容。科技部会同军委科技委等军地部门组织编制《“十三五”科技创新军民融合发展专项规划》，工业和信息化部组织制定了《促进军民融合式发展的指导意见》和《“十三五”国防科技工业发展规划》，装备发展部制定了《装备动员建设“十三五”规划》，提出了推进装备领域军民融合深度发展的思路举措。四川省、湖南省编制了《“十三五”军民融合发展规划》，浙江省、湖北省出台了《推进军民融合深度发展的意见》，包头市制定了《“十三五”科技创新军民融合发展专项规划》，北京市海淀区发布了《军民融合创新发展的行动方案》，对科技创新和军民融合工作进行了统筹部署。

（二）军地各部门、地方加强军民科技成果信息交流对接

工信部自2011年起，每年印发《军用技术转民用推广目录》《军民两用产品与技术信息共享目录》，向军队装备部门推荐并向市场发布推广。2014年12月，工业和信息化部建设的“国家军民融合公共服务平台”正式上线，为军工单位、军队、民口企业、高等院校和政府部门等用户提供信息发布与查询、信息定向推送等服务。2015年，军委装备发展部建设的“全军武器装备采购信息网”正式上线，面向社会公众、民营企业、军队装备采购部门、军工集团全面开放。另外，许多地方、科研院所也在不同层面进行了有益的尝试。2016年，包头市组建了军民融合综合评估中心，组织对军工企业、民营企业以及科研项目、成果开展评估，形成推荐目录。西安军民融合公共服务平台、河南军民融合协同创新产业转化平台等地方平台不断完善[6]。

中国（绵阳）科技城成立了国内首家“国家军民两用技术交易中心”，2016年上半年共签订技术合同186份，技术合同成交总额2.67亿元。企业在军地相关部门的指导下，建设了一批军民融合服务平台，如深圳华创中心、深圳军民融合创新发展有限公司搭建军民融合创新服务平台。

（三）强化科技资源在军地统筹应用，建设一批军民融合技术创新和共享平台基地

目前国家已立项建设17家军民共建国家重点实验室，支持载人航天、探月、二代导航等工程实施；在信息、新材料等领域，组建完成15个军民两用技术发展的国家工程技术研究中心；实现了空气动力学试验设备设施信息资源和实物资源共享，促进军队科技资源向民口企业开放服务。绵阳建设“西部一流仪器共享服务平台”，以军工资源向民口开放为重点，建立涵盖63位专家、15个重点实验室和1 300多台（套）大型科学仪器的科研资源共享平台，已有300多家企业受益。贵州省建成“贵州大型科学仪器协作共享平台”，入网服务机构107家，仪器总数1 257台。

（四）加强科技军民融合金融和人才支持，为军民科技成果产业化应用提供持续动力

创新军民融合科技金融模式。发改委国防司研究设立国家军民融合发展投资基金。包头市成立20亿资金规模的军民融合创新基金，支持引导军民科技成果的双向转移转化。湖南省每年安排2 000万元财政资金，支持军民两用高端装备、光电信息、特种装备等产业发展。2012年至今，四川省共投入军民结合产业发展资金2.9亿元。绵阳科技城设立了“军民融合支行”“科技城发展银行”支持军民融合和科技创新。

探索军民融合科技人才发展机制。中国工程物理研究院按横纵任务分类管理，员工工资总额20%与横向任务挂钩，技术人员创业可获30%技术股权；鼓励以兼职形式创办企业，催生了利尔化学、中物仪器等军转民企业。清华大学与成都军区、兰州军区就军民融合人才培养签署战略合作协议，军地联合培养高技术人才。国防大学和海淀区共建“军民融合共育新型军事人才教学基地”。绵阳科技城拟依托中国工程物理研究院设立科技城大学。

（五）各地方发挥优势，特色鲜明地推进科技军民融合

地方政府根据各地实际和优势，特别是发挥国家自主创新示范区、高新区、科技城等国家科技创新园区的特色，大力推进军民科技协同创新。中关村国家自主创新示范区吸引了一批高端军民科技人才，搭建中小微军民融合企业创新创业、军民技术双向转化平台。绵阳市建设了国家军民两用技术交易中心，大力推进军民融合银行、保险、担保等金融政策试点。浙江省积极招引高层次军工科研机构来浙江设立分支机构，加强民营企业与军工成果的对接和双向转化。上海发挥军民科技信息和金融资源集中等优势，军地双方共同拓宽军民融合路径，全方位推进军民融合深度發展。天津在滨海新区设立军民融合研究院，与国防科技大学开展战略合作，大力推进超算、麒麟操作系统、飞腾CPU、北斗、物联网等重大项目的产业化。湖南军工产业基础好和优势明显，通过深化军工改革，促进产业创新和结构升级的新型工业化，推动军民融合发展。陕西省依托军工和科研资源优势，积极推动军民融合产业发展，形成了航空、（民用）航天、兵器、战略新兴等军民融合产业集群。包头资源富集，工业基础雄厚，具有良好的军民融合发展传统，在加强组织领导、完善政策措施、强化资金保障、深化军民融合发展等方面取得了明显成效。山东省威海市与军事医学科学院、航天十二院、中国技术交易所、中物院技术转移中心建立联动共享机制，大力推进技术与专利转化应用、创新平台建设、人才引进等科技军民融合重点工作，探索走出一条具有地域特色的军民融合发展新路子。

三、我国军民融合的瓶颈和不足

（一）军地分割局面尚未真正打破

国防及军工行业长期处于相对封闭状态，军民分割、行业分割、相互封闭等现象依然不同程度地存在；科技资源、信息资源等各种壁垒目前仍未消除。軍地部门之间、部门与地方之间在规划布局、任务部署、重点领域等方面的全面统筹不足，导致军工技术创新对地方经济发展的贡献并未得到充分发挥[7]。军民相互分割的管理体制，使得军用技术的研究与开发很少考虑民用市场前景和开发成本，民用技术的开发也很难进入军用领域，失去了协同攻关的机会，军民各自领域的先进成果得不到相互应用和转化，军民双方均损失很大。

（二）民营企业难以参与国防军队科研生产领域

民营企业“参军难”，管制多、门槛高、程序复杂、时间长。目前，针对民营企业的军品市场准入管理，包括武器装备科研生产许可、保密资格审查认证等相关制度较为繁琐且协调衔接不够[8]。因民用高技术为军所用的机制不畅，出现部分民用技术向国外流失，甚至对国家安全带来影响。从国外经验看，美国1994年出台《联邦采办精简法案》，扩大政府可采购的民用项目范围，减少和取消军用规范标准，以法规形式保护中小型企业参与国防科研竞争。

（三）军民技术成果双向转移机制不完善，缺乏统筹布局的对接机制、信息平台和创新服务体系

国防科研成果处置审批限制过于繁琐，国防科技成果转移转化利益分配机制尚不完善。国防科技成果存在定密标准不准确、解密程序繁琐等问题，一些可以军民两用的技术成果因定密范围过宽而难以向民用领域转化[9]。军民融合创新服务体系必要环节缺失、军民技术标准体系分立等因素也阻碍了军民技术双向转移。尽管设立了全军武器装备采购信息网，但是在配套采购中缺乏明确的技术标准，信息不透明。由于双向转移体系不完善，导致了高新技术、核心技术的闲置，甚至于损失[10]。

四、军民融合创新对接平台的功能定位

建设军民融合创新对接平台是在更广范围、更高层次、更深程度上把现代化国防建设和经济建设融合起来的重要途径，也是国家军民融合创新体系建设的重要组成部分[11-13]，平台功能包括：

（一）建立“军转民”“民参军”两用技术池、资金池、人才池，作为国防和经济建设的基础储备

通过相关数据库、网站的建设与管理、大数据、云计算等技术手段，开发网络应用系统，用于发布军民两用技术、资金和人才信息，以及军队、部门、地方政府军民融合创新对接的法律法规和相关政策。实现信息的军民融合与共享，既满足国防技术需求，又带动行业共性技术的研究开发。

（二）根据国防和经济建设需求，用市场服务体系推动军民融合

疏通技术要素供求渠道，对技术市场服务体系进行有针对性的顶层设计，重点扶持各类专业化、市场化运作的技术转移机构、技术（产权）交易市场、企业（行业）技术联盟和跨区域技术转移联盟等；加强军民两用技术成果评估体系和技术市场信用体系建设，加强技术产权交易市场建设，建立并完善技术经纪人机制和体系。

（三）建立有效的军民融合创新对接机制

目前，部门和地方都在开展军民融合对接工作，但是缺乏统筹的部署，创新对接的层面、规模、运行方式千差万别，虽然发挥了部分作用，但做不到规模有效。因此，急需建立有效的对接机制，可考虑通过增量调整存量，采取先易后难逐步推进的方式尽快启动，特别是在已有平台基础上，通过完善提高，发挥作用，以适应国际、国内的发展需求。

五、政策建议

（一）依托国家自主创新示范区，拓展军民融合创新对接功能

目前国家已有14个自主创新示范区，代表着国家创新资源最密集、人才最密集、高新技术企业最密集的区域。国家自主创新示范区已经有了较完善的运行体制和管理机制，也有国际国内接轨的经验。依托这些示范区，开展军民融合创新对接工作，可能是最快捷、最高效的运作方式。建议科技部、工信部与军队的主管部门联合启动，进行部署，先行先试，辐射带动全国，完善军民科技协同创新体系，争取在较短的时间内把军民融合这项战略落地。

（二）加强制度保障，健全军民协同创新的法规体系

强化军民融合科技创新的法治保障。完善国家科技创新、国防技术装备采购供应、知识产权保护、保密解密、“民参军”市场准入等法律法规，构建系统完备、适用管用的法规制度，打破军地科技创新发展的“二元”结构。制定资金保障、利益补偿、优惠扶持等政策，营造开放公平、竞争有序的政策环境。加强军民融合创新创业，凝聚体现国家战略意志，激发军口民口相关单位和科技人员的创新创业热情，加快研发和孵化颠覆性技术创新。建立健全相关的民企评估体系和准入退出体系。

（三）加快军民融合的政策设计，设立军民融合专项资金

根据已有军民融合的经验，以及整体的部署，加快对开展军民创新对接活动的激励政策、金融政策、人才政策、税收政策、专利政策的制定，鼓励民间创新活动为军方所用，鼓励军队技术在国家经济建设中发挥作用。鼓励各类优秀人才投身国防事业，促进军民深度融合发展，建立军地人才、技术、成果转化对接机制。同时，也要考虑市场机制在军民融合创新对接过程中的有效途径。建议财政部设立军民融合专项资金，具体可以采用后补助的方式管理。

（四）加强科技计划顶层设计的军民融合

当前，国家对于民口科研计划正在进行分类合并改革，但是军民口的科研计划协调工作没有展开。美国涉及科技经费管理的联邦机构有30多个，联邦政府采取多种方式推进科技计划的军民融合，科研经费管理体制实行高层统一协调下的部分分工负责制。建议军民口的科研计划预算均纳入高层统筹，在科研计划层面实现军民协调，既避免重复又促进合作共享。尽快部署开展以重大科学目标为牵引的颠覆性技术研究，重点推进量子技术、超材料、脑控技术、人工智能等战略前沿创新技术研究。

（五）为民营企业参与国家军民融合战略减负松绑，降低门槛

“民参军”是国家军民融合的重要一環，建议进一步发挥民营企业的积极性，培育一批军民科技融合的创新型企业，支持企业牵头承担军民两用技术领域重大科技项目，降低民营企业进入国家军用品生产体系的门槛，调动全社会的优势资源为国防建设服务。无论是军工集团还是民营企业，谁的制度和标准执行得好，就选择谁，定价、税收和投融资等政策也要一视同仁。

参考文献：

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[2]杜人淮，申月.国防工业军民融合自主创新若干问题探讨[J].科技进步与对策，2015，32（20）：113-119.

[3]董晓辉.我国军民科技深度融合发展基本态势与主要模式研究[J].科技进步与对策，2016，33（23）：111-115.

[4]徐小奇，钱振勤.美国DARPA军民融合式科技创新发展路径探析[J].国防科技，2015，36（1）：65-67.

[5]杜兰英，陈鑫.发达国家军民融合的经验与启示[J].科技进步与对策，2011，28（23）：126-130.

[6]游光荣，闫宏，赵旭.军民融合发展政策制度体系建设：现状、问题及对策[J].中国科技论坛，2017（1）：150-156.

[7]张纪海，乔静杰.军民融合深度发展模式研究[J].北京理工大学学报（社会科学版），2016，18（5）：111-116.

[8]王亚玲.军民科技融合发展的制约因素及对策研究[J].西安交通大学学报（社会科学版），2012，32（4）：57-62.

[9]肖鹏，杜鹏程.军民融合中技术双向转化的障碍及对策研究[J].科技进步与对策，2011，28（23）：6-9.

[10]董晓辉，齐轶，张伟超.创新驱动发展下军民两用技术成果转化特点及模式研究[J].科技进步与对策，2015，32（21）：135-139.

[11]王一然.国防科技领域军民融合创新发展的思考与建议[J].卫星应用，2015（11）：22-24.