环境应急全过程管理机制探讨

刘一帆

摘要：结合我国环境安全形势，针对环境应急管理工作要求，提出了应建立贯穿事前防范、事中应对、事后修复等各个环节的环境安全管理机制，从严格环境风险准入、预警监控体系建设、环境风险隐患排查等三个方面防控风险；从应急物资、应急联动、应急预案、信息化管理等四个方面做好应急准备；从环保部门和企事业单位两个主体做好应对处置；就事后损害评估和调查处置，做好事后修复，最终实现环境安全稳定目标。

关键词：环境应急； 全过程管理； 环境安全

中图分类号：X507

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）14-0143-03

1 引言

近年来，随着我国经济的飞速发展，环境污染事件频发，各类环境风险日益凸显。在严峻的环境安全形势下，环保理念从末端处理到源头治理转变，环境安全管理也由传统的环境应急被动应对模式转变成“事前防范、事中应对、事后恢复”的全过程管理模式。加强环境应急全过程管理工作，能够有效的预防环境事件的发生概率，降低环境事件的危害程度[1]。2013～2016年，环保部公布的年度突发环境事件数量依次分别为：712起、471起、330起、304起，呈逐年降低趋势，事件均得到妥善处置，应急全过程管理工作成效明显。当前，我国环境保护“十三五”规划明确提出“加强风险评估与源头防控，开展环境与健康调查、监测和风险评估，严格环境风险预警管理，强化突发环境事件应急处置管理，加强风险防控基础能力”[2]的过程管理基本要求。笔者从风险防控、应急准备、应急处置、事后恢复4个方面浅谈实现应急管理的全过程内容，构建环境安全大格局体系。

2 风险防控

环境风险是指发生突发环境事件的可能性及突发环境事件造成的危害程度[3]。环境污染一般是环境风险源具备形成污染事件的条件后对环境风险受体作用的过程[4]。环境风险防控是保证环境安全的重要基础，是环境安全工作从被动的末端治理向全过程管理转变的必要前提，通过严格风险准入、排查环境风险隐患、建设预警监控体系，形成有效的风险防控体系。

2.1 严格环境风险准入

严守生态保护红线，根据区域环境容量、环境承载力和产业布局，加强规划环评空间管制，将水、大气、土壤等各类重点领域环境风险管控纳入整体规划。强化战略与规划环评引领作用，构建分级管理、相互衔接的环境空间规划体系。落实战略环评和规划环评对项目环评的指导和约束作用，严格建设项目环境影响评价审批和监管，要求环评单位和申报单位在项目环评和产业园区规划环评中对可能存在的环境风险进行全面评价，并提出完善的环境风险防范及应对措施。重点督促化工、石化、电镀、印染等高环境风险行业企业实施精细化管理，从源头防范环境风险。

2.2 排查环境风险隐患

以治理为重点，消除为目的，开展各类环境安全检查、排查、督查，建立风险源档案。环保部门开展各类环境安全检查排查，适时组织相关行业专家进行监督检查，对存在重大环境隐患且整治不力的企业约谈企业法人代表，通报当地政府和安委会督促整治。同时，开展风险性预警评估机制，根据建立的风险源档案情况，分析研判特定时期内风险源的特点，以及可能存在的危害程度、发生概率等问题，提出预警措施[5]。企事业单位定期或不定期开展突发环境事件隐患排查治理，将落脚点放在每道工序的规范上和每名员工的行动上，健全隐患排查治理制度，建立隐患排查治理档案台账，形成隐患排查治理常态化机制，保持企业应急管理持续稳定发展的良好态势，把环境隐患消除在萌芽状态。

2.3 建设预警监控体系

环境预警监控是污染事件发生之前，监测系统测得的异常前兆， 向相关部门发出紧急信号， 报告异常监测数据，避免污染在不知情或准备不足的情况下发生，以便最大程度地减低危害所造成的损失的行为。建立预警机制下的水质预警系统对防范水污染事故的发生、降低水污染事故的影响具有积极作用[6]。重点流域建立水质预警监测站，24小时掌握水质情况。目标建立宏观与微观融合、质量与通量并举、手工与自动互补的区域环境质量、通量与风险监控“三位一体”的水质预警监测网络[7]。加强空气质量预报预警能力建设，构建大气风险评估与预警技术体系，2013年以来环境保护部在全国范围内推进重点化工园区有毒有害气体预警系统建设。开展园区突发性大气污染事件风险源识别与评估，污染监测与预警，提升有毒有害气体预警能力，为我国大气环境突发事件应急防控工作提供必要的技术支撑[8]。设置土壤环境监测基础点位和风险点位，构建土壤环境质量监测网络，实现土壤环境质量监测点位全覆盖，提升土壤环境监测预警能力。通过预警监控体系，切实掌握重点区域环境质量状况和变化趋势，实现源头防治统一监管、过程监管全防全控、末端监控防范风险目标。

3 应急准备

3.1 环境应急队伍和物资

做好应急保障是确保环境安全的重要措施。首先应急队伍建设是妥善处置突发环境事件的前提，环保部门建立完善环境应急管理机构，并以社会企业队伍以及其他优势专业应急救援队伍为依托，成立省、地市、区县、企业四级应急救援队伍，形成完整的突发环境事件应急救援队伍体系。其次科学处置方法是事件处置的关键。在事件处置过程中，充分听取专家意见，研判发展趋势，科学决策，能有效提高处置效率。建议建立各级环境应急专家队伍体系，专家信息互通，提升环境应急工作的科学性。最后物资齐全事件处置的基础。污染事件发生后，高效、合理的调配应急资源能有效减少环境污染危害，根据區域易发环境事件类型，环境风险源的分布以及受体的分布特点等[9]，提前做好重要应急物资的储备、调拨、配送以及质量监管，对降低环境污染带来的损害具有积极意义。

3.2 应急联动

当前，突发环境事件诱因多、类型杂，整合应急救援资源，建立完善环境应急救援机制，形成“大应急、大救援、大联动”工作格局是大势所趋[10]。首先应建立环保部门与公安消防、安全监管、交通、住建、水利、气象等部门的应急联络机制。建立日常联系，加强信息互通，技术资源共享，协同会商，及时沟通因极端天气、安全生产、交通事故等原因引发次生环境污染情况及事件处置相关信息，提高事件处置效率，合力保障环境安全。其次，建立跨界应急联动机制。近年来，跨界水环境污染事件时有发生，处理事件时上下游信息不互通，处置不配合等问题使处置工作处于被动，事倍功半。建立各级跨界环境污染纠纷处置和应急联动机制，开展联合执法监督、应急会商、协同处置事件、妥善协调处理纠纷、信息互通共享、联合监测预警等合作，能为污染事故的快速、妥善解决发挥重要作用。

3.3 应急预案体系

应急预案是应急准备的核心内容，是及时、有序、有效地开展应急处置工作的重要保障。落实“纵向到底、横向到边”的环境应急预案要求，构建不同类型、不同级别的突发环境事件应急预案相互衔接的机制。政府相关部门落实各自承担的专项预案，要按照总体应急预案的要求，做好纵向和横向的协同配合工作。企业预案应体现自救互救、信息报告和先期处置特点，侧重明确现场组织指挥机制、应急队伍分工、信息报告、监测预警、不同情景下的应对流程和措施、应急资源保障等内容[11]。实行企业应急预案卡片化管理，落实员工环境安全职责，为企业及时处置事件防止事态扩大提供重要保障。做好培训和预案演练，能够增强应急人员对预案熟悉程度，明确职责和任务，确保有效组织快速反应，降低事故损失，妥善处置突发环境事件。

3.4 建设环境应急管理信息化系统

以应急业务为主线，规范环境应急管理业务流程，提供科学的业务管理辅助分析，推进环境应急管理业务联动和信息资源共享，建立环境应急管理信息化系统。

建立环境安全应急资源数据库。深入调查区域各级环境应急资源，全面掌握环境应急物资储备现状，包括应急机构、人员、物资等空间信息和属性信息，制定“环境安全应急救援资源数据库”及空间分布图，建立动态更新机制，建立“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”应急机制。

建立重点环境风险源信息数据库。以环境风险排查为基础，以行政区域、工业园区、典型流域等不同尺度为单元，统计分析区域内涉环境污染的各类行业企业区域和流域分布，以及企业生产工艺和排污等基本情况，对各类污染源排序分级，筛选重点环境风险源，为实施环境风险管控提供基础数据支撑。

建设区域环境安全综合管理平台。充分利用大数据等先进技术与管理理念，形成水文气象、污染源与危害特性、风险受体与暴露途径、周边应急物资与专家、污染物扩散模型、环境容量风险模拟等各类数据及建立预警、应急指挥调度、辅助决策、评估等功能，建成覆盖各级应急管理机构的区域环境安全综合管理系统，为环境安全“挂图作战”工作提供信息化平台。

4 应急处置

科学有效地处置污染事件是保障环境安全的关键。应急处置的主要任务是确保污染事件发生后能及时科学有效的处置，最大限度的减小污染损害范围，降低环境污染事件可能的影响。在落实风险防控和应急准备工作的前提下，各级人民政府及各部门、有关企事业单位和社会团体根据各自的法定职责和义务，实施一切控制、减轻和消除突发环境事件的紧急应对活动。一旦发生突发环境事件，企业应成为第一处理人，必须在第一时间开展事故处置和救援，防止事故蔓延到周边环境甚至其他地区，并及时向当地环保部门报告[12]。环保部门严格按照突发环境事件应急处置“五个第一时间”。第一时间报告、第一时间赶赴现场、第一时间开展监测、第一时间开展调查、第一时间信息公开，准确研判污染趋势，控制事态恶化，辅助政府决策，追究事件责任，保障区域环境安全稳定。

5 事后恢复

目前，我国普遍存在重应急处理轻事后修复的现象，可能导致污染事件的后续影响加大，进一步威胁人民群众的健康和生态系统安全[1]。开展突发环境事件事后恢复是保障环境安全的最后一个环节。其主要包括损害评估和调查处理。损害评估是及时准确的评估环境污染的危害程度和范围，追究相应的环境污染赔偿责任，科学的预测出环境污染事件对环境可能造成的中长期影响，合理制定具体的修复和生态补偿措施，减轻环境污染压力。调查处置要求调查突发环境事件原因，确认事件性质，划分环境污染事件的责任主体，检查环境污染事件发生前的预警机制以及决策的制定是否妥当，提出科学的处理意见，及时加以改进和完善，并总结经验教训，为下一步保障环境安全稳定提供理论经验。

6 结语

通过环境应急全过程管理，扭转长期以来被动末端应急的传统模式，将防范环境风险的关口前移，从风险防控、应急准备、应急响应、事后恢复等层面统筹环境管理各相关部门，形成环境风险防范与应急管理合力，逐步实现“无急可应，有急能应”的最高境界，从而为环境应急管理构筑一个完善的运行机制。对于避免和降低环境事件帶来的危害，构筑人与自然和谐共处，确保生态环境安全，对促进资源节约型、环境友好型社会的建设具有积极意义。

参考文献：

[1]付丽洋，刘瓛. 环境风险管理全过程机制研究[J]，资源节约与环保，2014（12）：123～124

[2]国务院.国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知，国发〔2016〕65号[R].北京：国务院，2016.

[3]环境保护部办公厅.关于印发《企业突发环境事件风险评估指南（试行）》的通知. 环办〔2014〕34号[R].北京：环境保护部，2014.

[4]毕 军，杨 洁，李其亮. 区域环境风险分析和管理[M].北京：中国环境科学出版社，2006.

[5]洪燕峰，刘 凡，窦燕生，等.环境风险预警评估方法研究[J].重庆环境科学，1999，21（2）：18～20.

[6]计 红，韩龙喜，刘军英，等.水质预警研究发展探讨[J]. 水资源保护，2011，27（5）：39～42.

[7]广东省人民政府办公厅.关于印发广东省生态环境监测网络建设实施方案的通知，粤府办〔2017〕19号[R].广州：广东省人民政府，2017.

[8]张艳军，余 游，罗庆俊.化工园区大气环境风险评估与预警平台设计研究[J]. 四川环境，2014，33（5）：77～81.

[9]邵超峰，鞠美庭.环境风险全过程管理机制研究[J].环境污染与防治，2011，33（10）：97～100.

[10]刘 静，杨 超.突发环境事件应急联动机制建设初探[J].中国科技博览，2014（23）：350.

[11]环境保护部.企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行），环发〔2015〕4号[R]北京：环境保护部，2015.

[12]庾 乐.突发环境事件应急中企业作用的探究[J].低碳世界，2014（3x）：6～7.