论土地利用转型与土地资源管理

侯洪升

摘 要 人类的生存和发展离不开土地资源，作为人类活动的载体，土地资源为经济的发展提供了基础。近年来，随着土地利用转型概念的引入，相关的研究逐渐成为人们关注的重点。基于此，结合土地利用转型和土地资源管理的概念，分析了土地利用转型和土地资源管理之间的关系，并从土地利用转型对土地资源管理的影响和土地资源管理对土地利用转型的影响两个方面进行了具体的分析。

关键词 土地利用转型；土地资源管理；相互影响

中图分类号：F301 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.14.035

随着社会经济的发展和工业化进程加快，土地资源的压力日渐加大。分析土地利用及其相关问题，能够为土地资源的管理提供解决途径；同时依据土地利用的转型合理地调整土地资源管理，有效提升土地资源管理的科学性，进一步促进我国经济的可持续发展以及综合实力；同时也是对土地管理政策的深入贯彻落实，有利于促进我国土地资源的综合、高效利用。

1 土地利用转型和土地资源管理

1.1 土地利用转型概述

土地利用转型是指同经济社会转型相适应的土地类型的构成，通过相关的改革，实现土地资源利用形态的转变。经过土地利用转型的发展出现了隐性和显性两种形态，在这两种形态的共同引导下，我国土地利用转型逐步实现健康的发展。通过对土地利用的合理规划，促进利用形态的转变从而不断提升土地资源的利用效率和水平，其中，区域土地的转型是土地利用转型的重要研究方向[1]。最初土地利用形态是指在某一特定时期国家或地区土地利用类型的结构，该结构与社会经济发展的状态相对应，且有林地、耕地以及草地组成的空间表现形式以及在国家或地区中不同土地利用类型所占份额的非空间表现形式。土地利用形态的变化随着农村宅基地利用转型不断变化，随着社会经济形态的变化，土地利用的形态逐渐超出数量和结构范畴，也拥有了更加深刻的内涵。

1.2 土地利用转型的理论模式

一般来说，不同部门土地利用劣性利益的冲突变现为区域土地利用转型，也是区域土地利用转型的实质，通过时间上形态的转变解决此类冲突，在此基础上，土地利用转型的理论模式被提出：社会经济的不断发展，使得土地利用类型在转换时形态的格局由强冲突向弱冲突转变，使各部门之间土地利用类型出现新的平衡状态。进而促进该时期城乡土地利用系统形态的转变。

1.3 土地资源管理概述

土地资源管理是指有关部门采取相关的措施，运用行政手段和法律对土地资源的利用和土地财产制度实施管理制度，实现对土地资源的有效管理，其本质是在特定环境下运用技术、法律、经济和行政等综合手段，为了提高土地利用的社会、经济和生态效益，维护土地所有制和对土地关系进行调整，监督土地利用而进行的控制、协调、组织、计划和决策等综合性的活动。中国的土地制度有节约集约用地制度、土地征收征用制度、土地用途管制制度和耕地保护制度，作为人类生存和发展的载体，土地资源为经济的发展提供了巨大的资源。加强对土地资源的有效管理和利用效率，能够在提升土地利用价值的同时，促进土地利用的可持续发展，同时为我国农业生产以及经济的发展提供了基础保障。

2 土地资源管理和土地利用转型之间的关系

2.1 土地利用转型对土地资源管理的影响

一个国家的土地利用形态和土地资源管理的措施应与经济发展的形式相适应，根据经济发展的具体要求对土地利用存在的问题和管理的措施进行合理的调整。土地资源的开发和利用是一个国家的长期发展战略，同时也是国家经济健康发展的基础。目前，我国现有的土地利用模式具有滞后性，部分利用形式和我国经济发展的形态不相适应。在新的经济发展形态下，中国的建设用地和耕地管理需要进一步的加大改革的离地。在长期的土地盲目开发、毁林复垦以及水土流失和荒漠化等的影响下，我国的生态问题日渐突出，长期以来掠夺式的开发方式，使得土地利用形态的调整成为必要[2]。

2.1.1 退耕还林及耕地保护政策

由于长期的不合理开发，我国生态环境遭到了严重的破坏，出现风沙危害和水土流失等现象，严重危害了国家生态安全，面对工业化和城镇化发展造成的耕地面积减少的现象，为了保证国家粮食安全，实现土地资源的再利用，提出了退耕还林及耕地保护政策，通过部分耕地退还林地，使我国的生态环境得到恢复，同时有利于我国经济以及用地的可持续发展，是对可持续发展战略的深入贯彻和落实；同时，退耕还林是土地利用转型的重要体现，对土地资源管理产生重要影响。

2.1.2 土地流转政策

土地制度得以实施的行为准则和措施体系为土地政策，土地流转政策主要包括集体性建设用地和农地承包经营流转两方面内容。近年来，我国农村劳动力大量转移，进一步加快了农地承包经营流转的速度；同时农业生产技术装备水平的提高，使得规模化的生产经营模式成为未来发展的方向。实践证明，加强土地流转市场的规范性，促进土地流转的速度和合理的规模化经营，有利于促进我国现代农业的健康、持续发展。当前，我国对规模化经营制度和模式的创新，在取得一定成效的同时，也出现了相应的问题，使得农地流转的持续性受到影响，为了进一步促进引导农业的规模化经营，我国相关部门在2014年12月针对集体经营建设用地，发布了相关的意见并选定了30个左右的地区（县市）作为试点。

2.2 土地资源管理对土地利用转型的影响

2.2.1 受土地资源管理政策的影响

土地资源管理的政策在一定程度上对土地利用方式具有约束作用。为了引导土地利用转型、提高土地利用效率，结合社会经济发展以及社会利益进行土地资源管理政策的制定，促进了土地资源总体的合理利用。第一，集约化用地制度。用地的集约化是土地利用的隐性转型，对土地用地规模和用地效率的严格控制，能够有效实现土地利用，促进工业用地向高新区集中、农业用地向工业用地集中。第二，土地资源管理制度的创新。通过对土地资源管理政策的创新，促进土地利用隐性转型，从而进一步促进土地利用顯性转型。第三，城乡二元土地制度。《土地管理法》中明确规定，农村集体所有土地的使用权不得出租、转让、出让进行非农业建设，这一政策使得集体土地向国有土地的转变受到限制，致使农村发展落后的显性难以摆脱。因此进行农村土地改革，促进农村用地的流转，必然会带来土地利用的转型[3]。第四，农村土地政策。对农村土地的政策主要是承包经营权流转的政策，鼓励农民将土地的使用权转让给农业企业、家庭农场或者专业大户，发展农村用地的规模化使用。这种方式属于土地产权的变化，有利于土地利用隐性转型。随着农村用地的不断规模化，以及流转的完善和规范，将促进土地利用的转型。

2.2.2 受土地资源管理经济手段的影响

土地资源管理的经济手段是指为了实现管理职能，土地资源管理者参照相关经济发展的规律，对土地利用的活动进行引导。常见的土地资源管理经济手段有地价和地租两个方面，也是管家调控宏观经济的杠杆。通过对土地利用结构的调整达到管理土地资源的目的，同时促进了土地利用的显性转型。例如，国家有关部门利用耕地占用税来保障耕地的稳定性；通过征收耕地占用税，在对非农建设占用耕地的同时稳定了耕地的面积，控制耕地用地类型的转变；此外，利用财政拨款进行土地利用的宏观调控，加大财政对用地单位的支持，通过借贷等方式来促进用地单位对土地的投入，提高土地利用的集约化，从而实现土地利用的转型。

2.2.3 受土地资源工程的影响

土地资源工程的技术涉及较广，包括土地规划、土地整治、系统工程技术，其涉及的学科知识从管理学、工程学到农学，内容极为广泛。耕地利用的转型需要依靠沙化土地综合治理、沟道土地综合治理、村庄空废土地整治以及高标准农田建设等工程技术推进。对土地的开发、复垦等都整治都属于土地资源工程技术，也是土地利用转型的重要方式。我国当前土地利用还存在很多不合理的结构，如农业用地的经济性不高、城市用地结构失衡等，通过对土地的治理可以有效地解决这些问题，因此未来对土地资源的管理的重点应在对土地的整治方面。土地的整治主要是对土地利用隐性形态进行优化从而实现土地利用转型，通过调整农地利用结构将零散的地块进行归并，实现土地产出率和利用率的优化；耕地隐性形态的变化，进行盐碱地的改良和田地产量的提高，提升耕地的利用价值和质量；通过增加投资整治城市的建设用地，不断发掘城市土地利用的内涵，提升土地利用效率进而实现土地利用的隐性转型；同时将促进土地利用结构的合理化、提高有效耕地面积作为工作目标，促进土地利用和经济发展的结合度[4]。从实质上来说，土地整治就是通过优化土地利用的隐性形态，从而实现土地利用的转型。

3 结语

我国作为农业生产大国，对土地资源的合理利用和土地资源的高效管理是实现经济发展稳定的基础和重要方式。在经济发展的不同阶段，不同区域内土地利用的形态和管理的措施应做出相应的调整，以更好地适应社会发展的要求。为了协调土地资源保护与经济发展的关系，相关部门应结合土地利用形态变化的情况，及时调整土地资源管理的措施，更好地实现土地资源的优化配置及高效利用。

参考文献

[1]刘永强，廖柳文，龙花楼，等.土地利用转型的生态系统服务价值效应分析——以湖南省为例[J].地理研究，2015，34（4）：691-700.

[2]李丹，符海峰.新形势下土地资源管理现存问题及解决措施[J].科技致富向导，2014（3）：52.

[3]郭贯成，仲济香，陈会广.经济新常态下产业转型引致土地利用管理的新矛盾及其应对——基于“经济新常态下产业转型与土地利用管理改革”研讨会的思考[J].中國土地科学，2016，30（1）：75-81.

[4]张金龙，陈英，葛劲松，等.1977—2010年青海湖环湖区土地利用/覆盖变化与土地资源管理[J].中国沙漠，2013，33（4）：1256-1266.

（责任编辑：刘昀）