以深化财税改革推动实体经济发展

罗红

（中共安徽省委党校管理学教研部，安徽合肥230022）

以深化财税改革推动实体经济发展

罗红

（中共安徽省委党校管理学教研部，安徽合肥230022）

如何着力振兴实体经济？成为我国当前深化供给侧结构性改革的当务之急。在国际环境复杂、全球经济形势萎靡，国内经济下行压力加剧的情况下，实体经济发展中面临着诸多困难和压力，究其原因，政府财政收入不合理的制度安排，使企业税费负担重，综合成本高，成为振兴实体经济的严重掣肘。为此需要调整相关税费政策，通过税费“加减法”推动实体经济发展。

财政收入减税降费实体经济

一、振兴实体经济是深化供给侧结构性改革的当务之急

自2015年底中央首次提出通过实施供给侧结构性改革，来适应引领中国经济新常态，解决世界经济深层次问题的战略布局以来，2016年我国就进入到了“去产能”、“去库存”、“去杠杆”、“降成本”、“补短板”的供给侧结构性改革的攻坚之年。2017年，党中央审时度势，根据改革过程中的难点和重点问题，提出继续深化供给侧结构性改革，即除了深入推进“三去一降一补”五大任务之外,还要推进农业供给侧结构性改革、着力振兴实体经济、促进房地产市场平稳健康发展,为供给侧结构性改革注入了新内涵。

实体经济的主体是制造业，它也是供给侧结构性改革的主战场。由于政府不合理的财税制度安排，使得企业普遍面临着税费负担重、综合成本高的问题，不仅造成经营利润低，而且缺乏创新和转型升级的动力。如果通过实施减税降费、完善税费制度等一系列财税改革举措，就可以让企业轻装上阵，激发创新动力，提质增效，转型升级，以尽快实现产业迈上中高端，从而提高核心竞争力。为此需要通过深化财税改革，推动我国实体经济发展。

二、不合理的财税制度加重企业税费负担，成为振兴实体经济的严重掣肘

（一）当前我国财政收入的构成

⒈一般性公共预算收入。它是纳入预算内、实行预算管理、资金可以在不同层级政府之间统筹使用的财政收入，包括税收和非税收入。2016年我国一般性公共预算收入15.96万亿元，其中税收12.88万亿元，占比80.7%。所以税收通常被称作财政收入的主要来源。

政府财政收入除一般性公共预算收入外，还有三个部分：

⒉政府性基金。是指是指各级政府及其所属部门根据法律、法规和有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。分为中央、地方、中央地方共享政府性基金，其中各级地方（特别是市、县两级政府）的政府性基金主要是土地出让金。2016年全国政府性基金4.67万亿元。

⒊国有资本经营收益（国企红利）。即国有企业税后利润。这部分资金曾一度（1994——2006年）留给企业、归企业自行支配，以解决因改制而给国企带来的生产经营陷入困境、出现大面积亏损等系列问题。直到2007年才恢复上缴财政，但比例较低，而且大部分上缴的资金又以各种由头循环回到企业，用于扩大再生产、弥补国有资本金投入不足、解决企业历史负担、科技创新等方面问题。党的十八届三中全会通过的《决定》，对国企利润上缴的比例，提出到2020年提至30%，以更多用于保障和改善民生。2016年，由于经济形势持续回落，国有企业利润普遍下降，因此全年实现的国企红利规模只有0.26万亿元。

⒋社保基金。是指政府向单位和个人按照工资总额的一定比例收取的用于基本养老、失业、医疗、生育、工伤等方面的费用，这部分资金专款专用，任何组织和个人不得占用或者挪用。2016年，全国实现社保基金4.83万亿元。

由于后三部分财政资金在支出的运行中带有专款专用的性质，尽管均已纳入预算内，实行预算管理，但是资金的使用还不能完全统筹（打酱油的钱不能买醋），因此，目前中国政府的财政收入共有四本账：一般公共预算收入、政府性基金、国企红利、社保基金。只有一般公共预算收入不仅纳入预算内，实行预算管理，而且资金还可在不同层级政府之间统筹安排使用，它从预算计划的编制、执行，到执行的结果，全程接受各级人大的监督，所以一般公共预算收入的规范性程度最高。

附图：

通过上图，我们可以看出我国财政收入有大小两个口径：其中小口径的财政收入即一般公共财政收入（2016年为15.96万亿元）；大口径大财政收入还要把政府性基金、国企红利、社保基金算上，这三部分收入2016年是9.76万亿元，因此，我国政府的大口径财政收入2016年共计25.72万亿元。

现在通常一提到财政收入就会想到税收，而一谈到税收就会想到企业负担重。但一提到企业负担重，就直接想到企业的税负重，这其实还是局限于小口径的财政收入视角，也是片面的。对企业负担重的分析，应该放在全口径财政收入的背景下进行，才是全面和客观的。按照现行的财税制度的规定，与其说企业税收负担重，不如说企业税费负担重、综合成本高。

（二）现行财税制度下企业税费负担重、综合成本高的主要表现

⒈工资成本持续上涨，社保缴费居高不下。随着人口红利的逐渐消失，企业普遍出现招工难、用工荒，使得劳动力成本不断攀升。而随着工资的持续上涨，以工资总额作为计缴基数的“五险一金”始终居高不下。尽管2015、2016年我国阶段性将企业的社保费率进行了小幅下调，但由企业负担的五项保险依然占到工资总额的30%以上，再加上住房公积金，更是超过40%。这个比重还是很高的。

⒉制度性交易成本多而繁杂。制度性交易成本又称体制性成本，是指企业因遵循政府制定的各种制度、规章、政策而需要付出的成本，包括对安全、质检、环境、消防、能耗、清洁生产、土地等的评估评价和审批方面的成本。尽管近几年中央强力推动简政放权，在取消、下放行政审批方面做了大量工作，也取得了显著成效，比如到2016年年底，国务院部门的各类审批事项已经取消了1/3（620项左右）。但是我们发现，在这项改革推进过程中，仍有一些审批事项存在程序繁、手续杂、时间长等问题，还有一些名目繁多的政府性基金、行政许可、资格认证、奇葩证明，以及让企业不堪重负的行政事业收费，而且有很多收费就是用来养人的。所有这些使得企业不仅耗费了金钱，还耗费了大量的时间和精力，而这些都是成本并且是企业自身不可控的，因此给企业造成了直接的负担。目前中央政府资金留存减少到23项，中央行政收费减少到了92项，其中相关企业收费68项。虽然各地政府大大减少行政费用，但是涉企收费，除了行政事业性收费外，还有中介服务收费、行业协会商会收费等经营服务性收费。许多收费中介服务与政府利益暗中捆绑，企业不经过这些中介服务，就得不到必要的行政审批和行政许可。这也给企业造成了直接的负担。

⒊税收作为企业综合成本的重要部分之一，我国企业税负偏重。这几年随着具有减税效应营改增的实施，宏观税负（税收收入占GDP的比重）无论与发达国家还是发展中国家相比都是不算高的，但为什么宏观税负不高的情况下却微观税负偏重？主要缘于我国税制结构的不合理：来自企业的间接税太多，占比太高（90%以上）；来自个人的直接税太少，占比过低。

（1）来自企业的间接税太多，占比太高。比如一个中国的制造企业，要交的税种多达十几个，其中主要的税种有两个，一个是对净利润按25%缴纳所得税，还有一个是对毛利润（增值额）按17%缴纳的增值税，这两大税种也是当前中国最重要的两个税种（两税合计占比超过60%）。再加上其他一些税种，我国政府税收的绝大部分来自企业。而在美国，企业只需按35%缴纳所得税，再加上其他一些税费，企业的税负占政府税收比例大致也就45%左右，但由个人承担的直接税却高达55%左右。通过对比我们发现，美国的税制就好比是千斤的重担由企业和个人来分担，并且个人为主企业为辅，而中国的税制好比是千斤的重担几乎都落到了企业身上，由企业一方来背负，所以中国企业就比其他国家企业的税负重。

（2）来自个人的直接税太少，占比过低。一是个人所得税按实行分类制，针对不同类别的的收入分别规定扣除标准，并制定不同的税率，既不考虑个人的综合收入水平，也不考虑家庭的负担情况。随着形势的发展变化，我国居民中出现了收入来源多、综合收入水平高、家庭负担相对轻的高收入者，那么分类制个人所得税，使得收入多的没有多缴税，收入少的也没少缴税。或者说高收入者反倒成了现行制度的受益者。比如2016年，我国个人所得税占政府全部税收的比重仅7.7%，这说明现行个人所得税对政府而言，无论是作为取得收入的工具还是调节分配的手段，都存在作用弱化的问题。二是房产持有税几乎为零。当前我国房地产领域在建设、交易环节设置的税很多、费很重，而到了房产持有环节税收的严重缺失，必然会带来一系列问题：一是政府通过过度依赖土地财政、大力发展房地产业，由此而带来的土地价格一路攀升，使房产价格严重扭曲；二是出现部分消费者对房地产过度投资和投机行为，一方面推高了房价，另方面面对房价过高又使得一些消费者想买却买不起住房。这严重违背了中央“房子是用来住的而不是用来炒的”精神。

正是制度设计的缘故，我国源自个人的直接税太少，只能仰仗企业，使得来自企业的间接税很多，因此造成中国企业税负偏重。

三、调整相关税费政策，通过税费“加减法”推动实体经济发展

（一）通过减税降费，降低综合成本，以减轻企业负担

⒈减税。适当减少间接税份额，降低间接税占比，减轻企业税负。一是扩大享受减半征收企业所得税优惠的小微企业范围，从2017年起，税率按10%缴纳企业所得税的企业由年应纳税所得30万元增加到50万元；二是进一步提高科技型中小企业研发费用加计扣除的比例，由原先的50%提高到75%。

下一步可以考虑简并增值税税率并适当降低其税率。随着营改增的全面实施，增值税成为我国税收的最大块份额，17%的基准税率高于世界平均增值税税率水平好几个百分点，如果能适当降低，对国内企业降低经营成本，特别是对推动传统制造业转型升级、产业迈上中高端、提高核心竞争力极其有利。因此有必要也有可能适当下调增值税税率。

⒉降费。⑴继续下调企业“五险一金”缴费率，缓解企业用工成本。需要说明的是，在下调企业社保费率的同时，还要确保居民社保水平继续提高，比如退休人员养老保险金、城镇居民医保财政补助这些年来一直在逐年增加，这表明在对企业降费减收的同时用于保民生的刚性支出只增不减。于是就要求政府对自身的消费继续按照只减不增的原则，严格控制“三公”经费预算，压缩会议费等支出，并对一般性支出中的非刚性和非重点项目按照不低于5%的幅度压减。另外，规范金融机构收费行为，深化商业车险改革减轻企业保费负担。⑵继续推动简政放权，一是全面清理规范政府性基金，其中两项取消一项调整，预计减负超400亿元；进一步削减涉企行政事业性收费，其中2017年取消或停征的涉企行政事业性收费共35项。只有砍掉不该有的权力，取消掉不该有的涉企收费，才能让企业轻装上阵，提高竞争力。当然，这项改革可能会触及到一些政府部门的利益，而触及利益比触动灵魂还要难，因此改革任重道远。⑶在落实好前期已出台涉企减负政策的基础上，再推出一批新的降费措施。一是降低企业物流成本。二是推进省级电网输配电价改革，合理降低输配电价格。三是减少经营服务性收费。行政审批部门开展技术性服务一律由其自行支付费用。取消行业协会商会不合理收费项目，对保留的项目降低偏高收费标准。通过以上措施实施，2017年将减轻企业负担约1200亿元，以进一步降低企业运行成本，促进企业业转型升级，切实振兴实体经济。

（二）对个人所得税实施转型改革

除少许特殊项目，将工薪、劳务、稿酬等收入综合纳入税基，加总求和一并计税，通过基本扣除+专项扣除（抚养二孩教育支出、按揭贷款利息支出等），体现每个家庭的差异。这一方面可以让收入来源多、综合收入水平高、家庭负担轻的个人承担更多的税款，另方面能够切实减轻中低收入阶层的税负，这也体现了中央近期提出的关于改革个人所得税“调节高收入者收入、降低中低收入者税负”的思路。至于免征额（基本扣除），将根据居民消费水平等因素进行综合测算，确定是否提高。同时，加快信息化建设，改进征管手段，提高征管水平，一是实现个人收入的信息全国联网，二是确保税务部门和其他有关部门信息共享，以确保个人所得税应收尽收。

（三）对房地产税进行结构调整

适当减轻建设、交易环节的税费负担，提高保有环节的税收。研究实施居民房产持有税。随着我国营改增的全面实施，迫切需要重新构建地方税收体系，而房地产税是很多国家的地方主体税。就我国而言，对居民房产持有环节征税，一方面可以遏制基层地方政府对土地财政的过度依赖，有利于促进房地产市场健康发展，另一方面有助于地方税收的可持续增加。但考虑到实施房产持有税面临两大难题：一是信息征集；二是既有利益格局的调整。因此，本届人大常委会把制定房地产税法列入了五年立法规划。2017年尚未纳入议事日程。

（四）基于“税负平移”原则开征环保税

该税税法已于2016年12月25日经全国人大常委会审议通过，将于2018年正式实施。需要说明的是，考虑到目前的经济下行压力较大，企业生产经营较为困难，此次费改税将以原排污费征收制度为基础实行平移。环境税虽然是新税种，但根据“税负平移”的原则，现有的排污费由环保税取代，也就是说，增税不加负。具体而言，环保税在税收基础，税收标准等方面，和原排污费都实现了“平移”。这样一方面倒逼高污染、高能耗的企业转型升级，推动经济机构调整和发展方式转变，另方面促使企业节约资源，保护环境，加大节能减排的力度。

总之，我国进行的减税是结构性的而非全面的，一是针对企业征收的间接税，一定要通过“减法”，把这部分税额减下来，使企业的税负降下去，为振兴实体经济，让企业轻装上阵；二是腾挪空间，对个人所得税、房产持有税、环境保护税，通过改革、立法做“加法”，为企业减负和经济可持续发展助力。

〔1〕罗红.《我国财税体制的问题及深化改革的思路》〔J〕.《安徽行政学院学报》2016年第1期

〔2〕李丽辉.《财政部将研究减税降费新措施》〔N〕.人民日报2017年1月6日

〔3〕《环保税法将于后年施行征新税不增企业负担》〔N〕.中国经济网，2016年12月25日，

〔4〕任洪斌.《着力振兴实体经济》〔N〕.《人民日报》——人民网，2017年1月12日

〔5〕《地方政府要在年内对外公布涉企收费清单》〔N〕.《中国政府网》，2017年5月17日

〔责任编辑：王星闽〕

罗红，中共安徽省委党校管理学教研部主任，应用经济学教授，研究方向为财税理论与实践。黄浩，南京航空航天大学经济与管理学院，研究方向为应用经济学。