甘南湿地保护政策法律问题探析

苏芳

甘南藏族自治州是藏文化的圣地，也是天然的生态氧吧，境内以玛曲阿万仓湿地和碌曲尕海湿地为代表的典型高原湿地具有强大的生态净化作用。近年来，甘南湿地保护工作取得了良好的成果，但在制度设计上仍存在漏洞。本文通过总结甘南湿地政策法律，分析存在的问题，并提出完善建议。

一、甘南湿地概述

湿地是水和陆地相互影响、作用形成的一个地域主要是含水的生态区域，其在保持生物多样性与维持生态等方面有独特的作用。甘南地处青藏高原东北边缘与黄土高原西部的过渡地带，有草地、森林和湿地生态系统，是长江、黄河上游道重要的一道生态屏障。甘南湿地是中国最具代表性的高寒湿地，也是全球生物多样性最关键的地区之一，主要分布在碌曲县与玛曲县境内，总面积约39万公顷，占甘南总面积的9%。湿地类型有沼泽湿地、泥炭地、洪荒地、河流湿地与湖泊湿地等，尤其以素有“黄河蓄水池”之称的世界重要名录湿地尕海湿地和“黄河之肾”之称的阿万仓湿地为典型，尕海湿地位于碌曲县尕海乡境内，湿地面积43176公顷，阿万仓湿地位于玛曲县境内，湿地总面积56251公顷。

二、甘南湿地保护政策法律现状

自1992年加入湿地公约以来，我国湿地环境保护与恢复工作蒸蒸日上，相继颁布了《中国湿地保护行动计划》（2000）、《全国湿地保护工程实施规划（2011一2015》（2011）、《自然保护区条例》、《建设项目环境保护管理条例》、《国家城市湿地公园管理办法（试行）》、《国家湿地公园管理办法（试行）》等。为贯彻生态文明建设中湿地保护的总体要求，2013年3月国家林业局颁布的《湿地保护管理规定》、2016年11月国务院办公厅发布的《湿地保护修复制度方案》都是我国对湿地保护与管理的法律依据。

甘肃省与甘南州结合国家层面的规范性文件，制定了地方湿地保护的政策法规。甘肃省为加强对湿地的保护，恢复和保障湿地的基本功能，促进湿地资源的可持续利用制定《甘肃省湿地保护条例》，同时在此基础上制定并实施《甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》（2007年至2020年，甘肃省为甘南藏族自治州玛曲县境内的湿地生态保护工作会投入66.4亿元资金），并成立甘肃省湿地保护管理中心。甘南州也制定了《甘南州草畜平衡管理办法》、《甘肃省甘南藏族自治州生态环境保护条例》等，进一步完善了草原湿地保护的法制建设。

三、甘南湿地保护政策法律存在的不足

近年来，在湿地环境保护政策法规的指导下，通过进行人工引水、牧场兑换、核心区禁牧、公路改道、建立国家自然保护区等措施有力的保护了湿地环境，在甘肃省及甘南州政府的带领下进行了多方面甘南草原生态建设及生态补偿实践，并取得一定的成效，但仍然存在很多不足以待完善。

1.政策法律規定不完善。首先，国家层面没有针对湿地保护的专门性立法，对湿地保护的内容分散于多个部门法中。其次，甘肃省与甘南州有关湿地保护的地方性政策法规也存在缺陷，保护的地域范围有限，保护方式单一，缺少损害救济方法，生态补偿制度缺乏可操作性。因此，现阶段的湿地保护法律法规难以全面指导甘南草原湿地保护和恢复的全过程。

2.行政管理体制缺失。甘南州地域广阔，存在湖泊、河流、草原、冻土、农牧用地、稀有动植物等多种生态环境要素，因此湿地的保护和恢复工作由多个部门牵头进行，导致主体权利和责任不明确，各部门间不能起到协调负责的作用，从而使基层具体工作难以实。如近年来甘南州大力开发旅游资源，在旅游业中寻求经济增长，因此在旅游过程中出现了诸多破坏湿地的情形，因无效管理导致监管不全面、不到位。

3.公众参与不全面。甘南地区由于宗教信仰的因素，大部分牧民崇尚自然，对湿地的保护自觉进行。但由于对湿地保护宣传和教育工作不到位、不具体扎实，仍然有很多农牧民以及游客对湿地重要性、保护的措施、法律规定的内容不够了解，破坏湿地或消极配合湿地保护和恢复工作。

四、完善甘南湿地保护政策法律的建议

1.构建湿地保护专门性立法和基本制度。将湿地保护的内容以更高层级法律法规确定下来，从而使湿地保护与恢复工作的全过程有制度设计的引导。同时确定湿地保护的具体法律制度，如环境影响评价制度、调查监测制度、生物多样性保障制度、自然保护区制度、公众参与制度等。除此之外，制定地方湿地生态补偿条例，建立甘南专有的生态补偿资金。

2.完善湿地政管理协调机制。成立专门的湿地管理部门—湿地管理委员会，确认其权利与职责，由其部署湿地环境保护的具体工作，其他跟部门参与并积极完成所分配的工作。各行政单位制定湿地保护的规划，确立具体的湿地保护目标，责任到人、分工明确、奖惩分明，从顶层到基层，确立一个明确的管理协调机制。

3.进行宣传教育，鼓励公众参与。全面深入到各地区进行普法宣传、健全公众参与机制，培养甘南地区农、牧民以及旅游资源开发者和游客的自觉性。对湿地保护的各方面进行宣传教育，鼓励他们对湿地保护部门执法工作和对环保资金的使用状况进行监督。

（作者单位：西北民族大学）