PPP模式下的旅游特色小镇必要性及可行性研究

陈包　庞仙

一、问题的提出

2016年10月，《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》指出，中国农业发展银行各分行要积极运用政府购买服务和采购、政府和社会资本合作等融资模式，为小城镇建设提供综合性金融服务，并联合其他金融机构提供小城镇建设的融资渠道。通知中提到的政府和社会资本合作即PPP融资模式，PPP模式（即Public Private Partnership的缩写）就是通过政府与社会资本进行合作的模式，通过合作双方建立利益共享、风险共担的伙伴关系。在旅游开发的大潮下，旅游特色小镇成为当前旅游业转型升级的新“引擎”，然而旅游特色小镇建设处于起步阶段，要想实现政府、公众和市场的共治，需要大量的稳定资金投入，社会资本如何决策，这将是一个长久的挑战。值得庆幸的是，旅游特色小镇不同于一般意义上的旅游资源开发，它是一个集旅游、产品、文化和社区功能于一体的旅游融合产业，PPP模式引入的目的就是为了搭建一个基于市场化的投资回报机制，充分调动社会力量建立合作伙伴关系，进而开发、整合旅游资源，促进旅游特色小镇健康发展。因此，只要定位精准、运营科学、机制合理，摒弃传统的BOT（即Bulid—Operate—Transfer）模式，巨大的社会效益将会满足社会资本的投资回报。

二、构建PPP+旅游特色小镇必要性分析

旅游特色小鎮在创新、融合、拓展、提升旅游空间，破解区域空间旅游资源瓶颈等方面具有显著意义。通过PPP模式引入社会资源可以结合产业运营完善规划、解决投融资问题、提高运营水平和效率、带动地方经济发展，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（一）减轻政府财政压力，开拓融资新渠道

在我国的旅游投资项目中，传统的项目融资都来源于政府的直接投资或拨款。旅游项目融资的问题主要在于融资渠道狭窄，融资方式单一，融资结构不合理。采用公私合作方式比较少。当前的旅游特色小镇的创建和开发，旅游资金需求大、投资周期长、项目风险较高，单靠政府的投资和拨款，难以满足旅游特色小镇的资金运转和后期项目的经营维护。截至2015年年底，全国建制镇（不含城关镇）总数量约为1.8万个，《关于开展特色小镇培育工作的通知》提出计划到2020年培育1000个特色小镇，约占全国建制镇的5%。要实现这宏伟的建设目标，必须开拓融资渠道，加大社会资本的融入和协调。十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”；2014年财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》开启了政府与社会资本合作探索之路；2015年5月19日国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，对推广PPP融资模式进行了统一部署。将PPP模式应用于旅游特色小镇的建设中，可以有效解决政府在旅游特色小镇开发过程中面临的融资能力短缺的问题，同时也可以实现旅游特色小镇开发中投资主体和投资方式的多元化，拓宽融资渠道，减少社会资本的闲置和浪费。

（二）提高开发和管理效率，降低风险管理能力

在旅游特色小镇建设中运用PPP模式，通过政府与社会资本建立合同协议，明确建设、投资相关的权责利关系，可以有效地降低和分散各方面不确定因素带来的风险。一方面，政府通过行政手段招商引资，一些资金雄厚，抗险能力较强的企业参与到旅游特色小镇的建设中，可以降低旅游特色小镇建设中的整体风险。另一方面，PPP模式的基本理念就在于引入社会资本，介入运营机构进行管理，而社会资本对相关风险的甄别敏锐度比较高，可以具有较强的风险管控能力。通过发挥政府和社会资本的比较优势，全程参与和把控旅游特色小镇的创建、运营、管理以及后期维护等任务，充分发挥投资主体的主动性和专业性，实现风险共担和风险转移，提高开发与管理方面的效率，强化开发中的风险管理能力，最终实现“1+1>2”的效益。

（三）实现区域经济和社会效益共同增长

PPP融资模式的引入，可以有效解决政府与旅游特色小镇开发主体之间的矛盾，通过以合同的形式明确相互之间的权利与义务，明确了双方在小镇开发、建设、运营、管理等过程的利益关系以及各种任务，一旦旅游特色小镇建成运营，其带来的综合效益和预期收益是巨大的。另外，PPP融资模式的运用还能充分调动旅游特色小镇开发社区内及周边的居民参与到开发中去，拉动区域的经济增长和投资需求，从另一个角度来讲，可以规避完全由企业开发导致当地居民的“无权状态”，失去发展的机会，也可以避免对旅游资源的过渡开发或者不可逆转导致“公地悲剧”。

（四）优化政府职能，维护公共利益

通常市场在资源配置过程中存在失灵的风险，而政府也不例外。因为政府作为一个全程参与的主体，同样具有理性“经济人”和“投资人”的基本特征，在对某一地区或项目进行投资时，出于自利最大化的考虑，往往会进行“成本—收益”分析，也会忽视公共利益采取寻租腐败（戈登·图洛克（Gordon Tullock）认为寻租是“利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为”。），尤其是在市场主体之间缺乏必要的信息来源从而缺乏对政府行为的有效监督，政府寻租腐败的程度可想而知，由此可能带来旅游项目建设雷同化、资源利用低下甚至破坏等问题。从一定程度上来讲，这就严重损坏了公共利益。通过将PPP融资模式引入旅游项目开发，尤其是将私人企业和社会机构引入项目开发主体之中，并且以合同形式规定政府在整个项目开发与运营过程中的角色，通过强化私人企业和社会机构在PPP融资项目中的主导地位，加强项目当中政府部门行为的监督力度，有效解决政府自身项目开发可能存在的低效和腐败问题。

三、构建PPP+旅游特色小镇可行性分析

PPP融资模式并非政府完全将自身责任交接给企业等合作部门，而是在坚持督导的前提下，在一定可控范围内将部分责任和利益交由企业承担，与企业共同参与项目的建设，从整体上实现公共资源利用和公共利益的最优组合。在旅游特色小镇兴起时代，结合PPP模式的基本理念和思路进行旅游特色小镇开发，可以解决开发中遇到的诸多问题，促进我国旅游特色小镇的迅速健康发展。

（一）良好的运作基础

自2014年国家财政部实施《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》以来，各级政府先后下发了十余部有关引导和鼓励全社会推广和应用PPP融资模式的文件，有效地规范了社会融资方式，并针对民间资本使用方式出台了一系列监管和规范的政策文件，为民间资本的市场有序操作提供了合法化的保障。这将在极大程度上激发民间资本进入旅游产业项目开发的积极性。2017年4月，财政部、发展改革委等六部门联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，推动地方政府与社会资本合作（PPP）操作市场化，进一步明确了政府行为信息透明和监督管理。

（二）有利的政策导向，实现稳定的投资回报

旅游特色小鎮严格按照创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，融合民俗、文化、产业和社区功能为一体的产业平台，各级政府不遗余力地给予政策支持。2016年三部委联合出台《关于开展特色小镇培育工作的通知》，标志着在全国范围内开启了特色小镇的培育工作。接着，浙江、天津、江苏广州、福建等地相应地出台了特色小镇的培育政策，从土地、资金、税收、银行信贷等给予优惠。而特色小镇的建设能否吸引社会资本的参与，关键在于旅游特色小镇的盈利空间和预期回报率。而相关政策的保障性措施，激发了民间资本的参与热度。政府清楚地知道，由于企业有非常完善的管理制度、健全的管理机制、先进经验和技术，政府可以在合作中借鉴和创新，从而提高自身的公共服务能力，随着旅游特色小镇品牌打造和管理效率提升，充分释放资源活力，使得旅游特色小镇的服务和管理有了注入了新的生机，政府和企业的合作，在预期内的投资回报率很快得以实现，形成良性的合作经营模式。

（三）独特的开发优势

旅游特色小镇开发具有公益性和商业性的内在属性，是建立在公共资源基础上的新的发展业态，其公共资源特征决定了本身的公益性，而公益性的资源和品牌决定了政府的主导地位，保证社区居民和游客的权益。同时，旅游特色小镇的建立需要市场的优化配置和有效运营，降低运营成本，形成规模效益，而社会资本作为一种有效的融资渠道，必然会介入到旅游特色小镇的基础设施建设和经营管理中来。PPP模式让公共服务领域市场实现更好的准入，让社会资本参与运营，全程把控旅游特色小镇的生命周期。旅游特色小镇的建设，离不开良好的融资体系和融资环境，通过政府与社会资本的通力合作，可发挥政府政策支持和企业市场化运作的双重优势，使得资金供给与项目建设实现良性互动，推动旅游特色小镇可持续发展。

四、结论与展望

考虑到地方政府的财政压力，未来资金约束依然是旅游特色小镇的最大瓶颈，而ppp是解决资金问题的最佳选择。将PPP模式引入到旅游特色小镇的建设中去，不但可以将社会资本和政府工作结合起来，推动社会效益的聚合发展，同时能够调动社会力量，实现资源的优化配置，包括资金运转、技术创新、管理运营等资源的协调发展。旅游特色小镇的建设，必须以社会资本为主要载体，与特色产业运营、旅游运营、城镇运营一体化，不能将建设与运营相分离。目前，PPP模式在旅游特色小镇建设中尚未得到广泛的应用，规划基础和理论研究尚且缺乏。旅游特色小镇的建设迫切需要厘清开发理念、开发逻辑和基于市场配置资源的核心发展架构，要大力发展这种模式在推广和实践，就需要充分发挥政府在政策、法律、税收和资金等领域的支持。

（作者单位：云南民族大学）