三千亿产业，如何不再“骗老人”

“毁誉参半”是保健食品三十年来最贴切的形容词。这一屡屡掀起销售神话的行业，却屡屡成为央视“3·15”晚会的重头戏、舆论炮轰的重灾区。

南方周末记者 袁端端

南方周末特约撰稿 邹成蹊 章紫璇

“2016我国保健食品抽检总样品合格率为98.1%。”在2017年7月26日召开的中国保健食品行业会议上，国家食药监总局副局长孙咸泽透露的这一数据被反复强调。2016年亦是保健食品被正式命名的二十周年。

保健食品已然成为我国重要的行业类别。2014年,我国营养保健食品行业销售收入达1932.2亿元,同比增长22.34%。2017年，保健食品产业已发展成为生产企业约3000家、产值超过3000亿的重要产业。

但它也从来不缺争议，甚至一出生就伴随质疑，在步步发展过程中更牵连着公众无数的负面联想，“虚假广告”“会议传销”“欺骗老年人”……2017年央视“3·15”晚会更是以“骗老年人的保健品谁来管”曝光了违规企业。

“毁誉参半”是保健食品三十年来最贴切的形容词。不过，近年来国家监管政策的收紧完善，这一行业或迎转折，先是新食品安全法为保健食品开启新格局，再是2017年4月，国家食药监总局新成立特殊食品注册管理司，专管保健食品等特殊食品。

保健食品为自己正名的时代，就要到来了吗？在上述行业会议上，各路专家开展了前所未有的讨论与反思，人们期盼能从过去三十年的发展历史找寻前行的方向和共识。

三十年前：野蛮生长

会议上，中国保健协会副理事长徐华锋回忆起30年前一个故事。

1988年的一天，浙江一个校办厂经理，在沿街推销课外辅导资料时，得知浙江大学一名教授有一个配方，对小孩营养消化有好处，便登门拜访并最终研制成一款儿童营养液：“娃哈哈营养液”。他还发明了一个广告词：“喝了娃哈哈，吃饭就是香”。3年间便销售过亿元。

徐华锋口中的经理便是现在娃哈哈集团董事长宗庆后，2013年，他以820亿元的财富第三次登上内地首富宝座。而娃哈哈的第一桶金，就来自于保健品行业。

这一年，正值改革开放第十年，国民生活水平不断改善，对食品和营养的需求直接驱动了保健食品行业的诞生。

这个时期具有代表性的企业除了娃哈哈，还有广东太阳神、山东三株集团等。徐华锋说，这些企业后期命运各不相同，但在早期多用了相似策略：“一招鲜”的单一产品集中推广。其中，三株集团的推广战略最具代表性。

1994年，“三株口服液”在山东济南问世。三株集团在产品宣传上倾尽全力，不仅在电视台大量投放“有病治病、无病保健”的广告，同时选择“农村路线”，即在全国各地县乡一级的楼房墙面刷广告，国道、县道及铁道旁砖墙上蓝白的三株标志十分显眼。低成本、高数量、大面积广告投放方式在当时是前所未有的。许多国内成功的保健品入市初期都将广告投入设定在30%-60%之间。

强劲的宣传获得了丰厚的回报。1996年底，三株集团销售额从1994年的1亿，一跃达80亿，农村市场占到总额的60%。“专家义诊”行销模式也在这里兴起。

1987年至1996年这十年中，全国保健食品厂家迅速激增到三千多家。太阳神、红桃K、昂立一号、巨人集团的“脑黄金”等品牌，都在这个阶段经历了疯狂扩张。

“钱来得太容易了。”一位不愿透露姓名的业内人士感叹，很多保健品的成本不到零售价的10%。三株口服液只是当时混乱的保健食品市场一个缩影。一方面，保健食品审批机制简单，市场利润大，另一方面，尚无规范的广告覆盖城市与农村，营销网点密集。

在中国保健协会市场工作委员会秘书长王大宏看来，行业诞生初期保健品经营利润空间很大，而违法获利风险却很小。

并不是没有法规。据王大宏介绍，1987年，当时的卫生部发布了《中药保健药品的管理规定》，但整份文件仅有寥寥数百字，政府的审批权限也只在临床和生产两个环节。

1995年起，关于三株口服液“虚假广告”质疑逐渐出现。仅1997年上半年，三株公司就因“虚假广告”等原因遭到起诉十余起。真正危机是在1998年，常德中级法院在陈伯顺老人服用三株口服液死亡一案中，一审判决三株公司败诉。

这条轰动一时的新闻，将处于争议中的三株口服液彻底推向深渊。尽管在一年后，三株集团终审胜诉，同时明确了三株口服液是“安全无毒、功效确切、质量可靠的高科技产品”，但此时这个轰然倒下的保健行业巨头已无力回天。

“这些企业都非常有代表性地透射出了那个商业年代所有的矛盾。”徐华锋感叹，如今，中国的保健食品行业如此脆弱，也许就是因为早期野蛮生长的发展方式。

由乱渐治：“重审批、轻监管”

尽管保健食品在我国从1980年代才起步，却很快就炙手可热。1994年，国家统计局对35个大中城市进行调查，30%以上的家庭会买保健食品馈赠亲友，而北上广等十大城市10岁以上的少年服用各种营养口服液高达83%。喝各种补脑口服液、吃保健营养粉，几乎成为那个年代独生子女的一种标志性集体记忆。

面对早期保健食品市场混乱，行业亟需一部全方位的管理法规。

1996年央视“3·15”晚会上，出现了一个特别的镜头：时任卫生部部长陈敏章提笔签署发布《保健食品管理办法》，意味着自1996年6月1日起，中国的保健食品正式纳入了法制轨道。

就在这部办法中，“保健食品”第一次有了明确定义：“保健食品指表明具有特定保健功能的食品。即适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的的食品”。同时，一系列的评价程序、检验方法、技术规程、规定要求等出台。

最大的变化是，保健食品开始实行批准文号的身份管理制度，即保健食品企业须为产品申请批准文号，在对外销售的获批产品外包装标注“卫食健字”字样，且终身有效，因标志为天蓝色，呈帽形，业界俗称“蓝帽子”。值得注意的是，当时，保健食品和其他食品一样属于卫生部门监管。

但“蓝帽”制度逐渐受到质疑。行业统计数据显示,有些企业报批“蓝帽子”的各种费用超过1000万元，过去15年各个商家为审批“蓝帽子”费用累计超50亿元。昂贵的审批费用和时间成本,使中国成为全世界保健食品行业准入门槛最严格、成本最高的国家。

很多人将此归结于“重审批、轻监管”弊病。不过，研究食药体制多年的江苏省南通市食药监局副局长缪宝迎明白，“多次机构改革更迭，让保健食品的政府管理职能交叉，困难重重”。他回忆道，1996—2003年保健食品归卫生部门管，一直到2003年机构改革，国家层面将保健食品审批职能划到食药监部门，其他还在卫生部门。但地方迟迟未能按此统一。

对于食药监部门来说，它们只负责监管具有“蓝帽”标准的保健食品，而其他普通食品冒充保健食品或假劣保健食品的，则由工商或质监管理。但工商和质监部门一度也认为，这不属于自己的监管范围。

不仅如此，虚假的广告宣传和夸张的营销攻势更让产业危机四伏。

1995年，号称从中华鳖提取了大量营养物质，配合传统中草药，能够益智健脑、补肾强身的“中华鳖精”红极一时。后经曝光，所谓鳖精基本上是糖精合成，这个风靡一时的神药也被戏称为“一只王八养活一个厂”。

之后，公众信任度一落千丈，保健食品行业进入低谷期。根据《中国保健食品产业发展报告(2012版)》统计，当时仅剩下一千家左右企业，年产值滑落至一百多亿元，其中60%是中小型企业。

这一低迷持续到了2005年7月1日，当时的国家食药监局制定新的《保健食品注册管理办法》，保健食品的批准文号终身制不再存在，再注册与退出机制使国家对保健食品的管理由被动变为主动。

不过，2008年，为实现监管职能的有机统一，国务院机构改革将国家食品药品监督管理局重新划归卫生部，成为了其下属的部管局。相应的，地方药监并归到卫生部门。

“每轮改革，国家改了，地方都要滞后好几年，保健食品的过渡花了近十年，最终到位是在2013年。”缪宝迎说，这不可避免的带来了监管空白和上下信息不对称。

食品安全法立与修：明确定位

对保健食品的质疑，存在于它模糊不清的功效及评价标准上。我国规范的评定标准和方法缺乏，不同的保健品和评价单位所用的指标和方法不同，缺乏共同的标准；评价效果的实验设计粗糙，对照缺乏或不合理，形同虚设；指标及其解释也非常随意。

安徽医科大学教授祖述宪曾回忆，1996年有一个广东生产冬虫夏草产品的厂家请他做鉴定，称产品是经过国内一流医学研究机构鉴定，如某研究所做的结语是“可显著抑制淋巴细胞的增殖”。

“尽管这个结语都靠不住，但在鉴定结论里竟变成了‘该液对肿瘤细胞的生长也可能起抑制作用。”祖述宪感到不可思议，另一些试验的试验组与对照组结果差别很小，但鉴定者即称“效果显著”。

这和保健食品在我国的定位有关。

据南方周末记者了解，2009年制定食品安全法期间，对于是否该将保健食品纳入食品安全法管辖范围，相关专家就有不同意见。

“当时有些专家说保健食品应该按照食品管，保健食品这个概念没有存在的必要，更没有单独审批的必要；如果产品有保健功能，就应该放到药品里面去管。”徐华锋回忆道，他参加过食品安全法征集意见。

最终结果是，保健食品的概念在法规中被模糊化，2009年食品安全法中保留与保健食品相关的概念为“声称特定保健功能的食品”。

王大宏主张应将保健食品单独立法管理。在他看来，我国将保健食品纳入食品范畴管理的做法很“独特”，澳大利亚将其放在药品内管理，允许宣称预防、辅助治疗等作用；美国、欧盟、加拿大则单独立法管理，美国叫膳食补充剂（Dietary Supplement），加拿大称天然健康产品（Natural Health Products），欧盟是食品补充剂（Food Supplement）。将保健食品纳入食品范畴管理的问题是，从法律层面制约了其声称预防或辅助治疗的可能。“制约保健食品行业发展的诸多问题应从顶层设计入手去解决，即应对保健食品的消费价值、科学依据和发展规律深入开展研究，赋予其更合理的法律定位，给出更科学的身份，这样才能从本源上解决问题。”

这样的担忧不无道理。2009年食品安全法之后，保健食品具体管理办法迟迟未能出台。这个产值三千多亿元、关乎健康的行业在接下来的6年处于“无轨运行”的状态。直到2015年7月28日，国务院法制办官网终于正式公布了3项关于保健食品的法规征求意见稿。保健食品立法上完成突破（详见南方周末2015年7月30日报道《保健食品初拟132条新规》）。但令缪宝迎不明白，两年多过去，保健食品监督管理条例的正式稿为何至今仍未出台。

2015年新修订的食品安全法，将保健食品纳入特殊食品实行监督管理，明确“保健食品的功能和成分应当与标签、说明书相一致”，并对其广告做出规定。

在这个阶段，保健食品几经周折终于获得了法律地位，外部环境逐渐变得明朗起来。同时，监管的相关措施也得以完善。2014年国家食药监总局开始定期对保健食品进行风险监督抽检。

部委共治：法律之外的难题

保健食品产业一路发展到今天，几乎完成了“平地起高楼”式的发展。在愈发严格的质量管控监督之下，总体质量有了明显提高，但行业最突出也最受诟病的，夸大宣传和违规营销问题仍未得到解决。

2017年央视“3·15”晚会上，湖北国创伟业生物技术公司被曝光，该公司将一款名为银杏软胶囊的保健食品，一次向五十多名老年人进行推销，销售额达到14万元。在推广中，不乏夸张的宣传语。类似的企业还有不少。

“保健食品的广告宣传是监管重点，但是大家能看得到，在屡次整治之后，夸大宣传的现象依然是行业的顽疾。”徐华锋十分痛心。

根据2003年当时卫生部发布的《保健食品检验与评价技术规范》，保健食品能够申报的功能一共有27种。所有在这27种之外的功能宣称都为虚假宣传。2015年9月1日颁布的新广告法对保健食品广告列出了6项不准的规定；国家食药监总局制定的《食品安全欺诈行为查处办法》目前正在征求社会意见过程中。

尽管食品、药品和保健食品在行政上有清晰的划分，但在消费者看来，保健滋补养生产品都是广义上的保健品，部分不具有“蓝帽子”标识的企业正是抓住公众的认知薄弱。

中国传统的“药食同源”思想，也一定程度上助长了这种虚假广告的进一步传播。

“药食同源，这是我们国家特有的养生文化传统。文化是有惯性的，不是一下子能改变得了的。”王大宏建议，与其盲目否定养生传统，不如用市场手段和企业责任来约束，即应该通过良币驱逐劣币方式，让市场份额向优秀的品牌集中，形成行业规范。

还有一些问题是保健食品本身无法改变的。

2017年4月，75岁的刘娭毑老人一年花费近十万元疯狂购买保健品的新闻被媒体报道，但她却向媒体记者解释，“明知是骗钱，但喜欢热闹的氛围，能摆脱孤独，不让子女知道，不挨骂就行了。”