城市规划中实现韧性构建：日本强韧化规划对中国的启示

邵亦文 徐江

城市规划中实现韧性构建：日本强韧化规划对中国的启示

邵亦文 徐江

邵亦文，香港中文大学地理与资源管理系博士研究生，研究方向为中国灾后重建规划中的韧性思想和策略。先后获得美国康奈尔大学区域规划硕士学位、湖南大学城市规划学士学位，曾赴日本早稻田大学社会科学学院访学交流，研究3·11东日本9级大地震海啸灾后重建规划以及国土强韧化规划经验等课题。先后在《建筑景观》《国际城市规划》《地理学》等相关刊物上发表“城市韧性:基于国际文献综述的概念解析”等多篇论文。

徐江，香港中文大学地理与资源管理学系教授、博士生导师，广州南沙新区城市规划委员会专家委员。主要承担重大研究课题有：政府空间与尺度政治、城市规划与土地利用、中国巨型城市区域的城际铁路规划、中国城市规划系统中的环境要素、中国灾后重建规划系统中的韧性特征等，还承担多项香港研究资助局优配研究金项目。先后在SSCI 与中文核心期刊上发表中英文论文数十篇，著有《改革开放后的中国城市发展：政府，市场与空间》《巨型城市区域的管治与规划：国际比较研究》等著作。

进入21世纪以来，韧性城市(Resilient Cities)俨然已经是当今城市规划和城市地理学领域的热点议题。随着现代城市系统的日渐庞杂，其所面临来自外界和内部的各种不确定性冲击也随之日益增加。任何城市系统的失序，哪怕只是发生在短时段和小范围内，也会造成不可估量的连带损失。因此，塑造城市韧性，即城市系统应对不确定扰动的应对调整能力，对于维持城市系统运行和保障市民基本人身财产安全有着越来越重要的意义。城市规划是引导城市生产生活空间布局和协调社会资源分配的主要行政和技术手段，因此在城市规划的过程中，理应将构建韧性城市的思想贯彻和落实。

作为城市韧性理论的策源地，西方发达国家也最早运用上述思维，将韧性城市规划付诸实践。例如，2013年，美国纽约制定发布了《一个更强大、更具韧性的纽约》(A Stronger， More Resilient New York)规划，以桑迪飓风对纽约造成的巨大影响为教训，通过加强气候影响分析和防灾预警，提升基础设施和人居环境，推动社区重构和资金保障等措施，全面提高纽约应对未来气候风险的能力。在荷兰，鹿特丹通过由多元主体鹿特丹气候倡议组织(Rotterdam Climate Initiative)提出的《鹿特丹气候防护规划》(Rotterdam Climate Proof)以及由市政府部门发布的《鹿特丹水计划》(Waterplan 2 Rotterdam)等城市规划文件，合理应对雨洪和水灾威胁，制定出适应气候变化的水管理策略。世界范围内，越来越多的城市和地区开始着手制定以解决特定问题、增强城市韧性为主旨的规划策略。这已经成为世界各个城市规划思路的新的导向标。为了推动全球范围内的韧性城市建设，美国洛克菲勒基金会从2013年开始发起了“全球100韧性城市”项目，通过专项资金助力全球代表性城市探讨针对自身慢性压力和急性冲击之下的存续、适应和发展能力。截至2016年底，中国已有四座城市入选了该项目，分别是湖北省黄石市、四川省绵阳市、浙江省义乌市和海盐县。

城市韧性规划有两个难点：其一，如何全面准确地定位城市面临的不确定性因素，并针对这些因素设计规划政策。其二，如何建立起涵盖不同政府职能部门，乃至跨区域合作治理的长效规划机制。第一个难点在于城市韧性规划的科学性，第二个难点则在于突破行政职能分割，跨越现有的城市规划管理制度的壁垒。我国现行城市规划制度框架和技术流程由2007年出台的《中华人民共和国城乡规划法》规定。《城乡规划法》中所认定的法定规划包括城镇体系规划、城镇总体规划以及相关的控制性和修建性详细规划。现有的城乡规划体系对于推进城镇化进程和规范城乡规划行业及实践操作有着极为重要的指导意义。同时随着国民经济和城镇乡村的快速发展，这一体系也逐渐暴露出了一些问题。这些问题的主要根源在于，现有规划体系大多服务于城乡增长目标的实现，而忽略了对具体城市不确定问题的把握。韧性规划是解决定向问题的精细化规划，而传统规划并不能服务这一要求。

本文以日本的城市规划实践为案例，深入分析该国如何通过以“国土强韧化”为主题的上层政策及法制设计，以及国土强韧化地域规划等行政手段，有针对性地提出对策，直面解决城市脆弱性问题，以达到塑造城市韧性的目标。进而从规划立法、规划组织、规划内容及实践等三个方面，对中国开展城市韧性建设做出展望并提出改善建议。

日本国土强韧化规划理念及其总体政策设计

在日本学术界，韧性概念主要有三种表达方式。第一种是“回复力” (回復する力)，主要用于早期对于防灾规划的阐述，顾名思义，相对而言更多体现出灾后复旧的目标。第二种是直译自英文的“Resilience”一词(レジリエンス)，和英文原词一样，其含义根据语境的不同而相对广泛。第三种即“强韧化”(強靭化)，近年来在日本社会和学界开始逐步得到了认同。

具有日本本土化特征的强韧化概念最早由京都大学的藤井聪教授，在借鉴西方城市韧性的理论上，作为一个宏观政策概念提出。藤井聪针对日本历史上有关震灾的经验教训，并结合潜在的首都直下型地震可能带来的威胁，提出了主动防御的三个原则，即避免致命伤、被害最小化和强韧性塑造，并基于此提出了确保韧性的八个对策，分别是设定以防灾减灾为导向的基础设施对策、推进风险交流教育(risk communication)、维护地域社区和促进地域活性化、建立为紧急状态所储备的能源系统、推行业务持续性计划(BCP，即Business Continuity Plan)、基于事先预测的救援方案准备、维持扩大国家整体经济实力和实现强韧化国土塑造。在这些对策要求下，日本需要疏解首都功能，重塑功能分散型的国土结构。

日本是一个极易遭受包括地震、台风、海啸、火山爆发等多种自然灾害侵袭的国度。在和各种自然灾害斗争和共生的漫长历史中，日本政府、社会和民众逐渐培养了适应灾害和通过灾害学习的能力。比如，1959年，造成5098人死亡失踪的伊势湾特大台风的教训直接促成了1961年《灾害对策基本法》的出台。1995年，在造成6434人死亡的阪神大地震之后，针对救灾协调调度不力的缺陷，日本中央防灾机构修改了《内阁法》和《灾害对策基本法》，推进建筑的耐震化改造，探讨高密度城市街区应对地震灾害的对策，建立自救、政府援助和社会救助等三位一体的救助体系。2011年，在造成18521人死亡失踪的3·11日本东北地区大地震和海啸之后，日本社会和学界开始集中反思除了加强硬件防护措施之外防灾教育的重要性，以及地方创生和灾后复兴相结合的必要性。这场灾害的惨痛教训也促使日本自民党政府、技术人员、规划师、社会团体、工商界及学界等利益相关者联合起来，思考如何整合现有行政资源和技术手段，将实现国土强韧化等韧性理念上升为国家战略并加以落实的可能性。在有识之士的大力推动下，2013年12月，日本颁布了《国土强韧化基本法》（以下简称《基本法》）。《基本法》的出台为强韧化规划的编制和实施创造了具有强大约束效力的法律框架，确保了规划的地位和严肃性。

除了立法和政策的框架保证，推动国土强韧化还需要从规划权力机构和技术部门入手，组织有效的规划编制和执行渠道。在藤井聪的直接动议下，日本政府成立了专门的内阁官房国土强韧化推进办公室（以下简称“推进办公室”）。推进办公室随后在2014年6月发布了《国土强韧化基本规划》（以下简称《基本规划》），规定《基本规划》享有最上位法定规划的指导地位，其他规划有义务和《基本规划》相衔接，及时修正不一致的内容。除此以外，推进办公室还负责制订国土强韧化执行计划，设置每一年度的细分工作安排。

《基本规划》的核心思想和主要内容

国土强韧化规划的核心在于针对灾害的脆弱性评估，以及基于评估之上有计划的实施步骤。日本推行国土强韧化规划有四个基本目标。其一，最大限度地保障国民人身安全；其二，维持国家及社会主要机能的无障碍运作；其三，确保国民财产和公共设施相关损失的最小化；其四，迅速复旧及复兴。图1列出了国土强韧化规划的基本制定流程。这个模型通常被称作是PDCA循环，即一个循环往复的规划(Plan)—执行(Do)—检验(Check)—纠正 (Action)路径。强韧化规划起始于对城市风险和脆弱性的科学分析，通过重点化和优先次序的政策设计，确定一个合理的应对方案包，进而通过实施结果评价反馈修正初始的分析思路。

《基本规划》的内容主要涉及四个方面（见图2）。首先，阐述了国土强韧化的基本考量，包括目标理念、政策方针和特殊考虑事项。其次，规定了脆弱性评价的框架和步骤，重点是确定45项需规避严重事态假定（由《基本法》第17 条规定）。再次，通过12个不同结构组织及3个横向议题，规定了国土强韧化的主要推进方针。最后，提出了国土强韧化规划的细化策略和修正完善的方法，包括制订年度行动计划、15个重点需规避严重事态假定、制定地域规划以及对地方的技术支援和人员培训等项目。

图1 日本国土强韧化规划的制定流程

图2 《基本规划》的主要内容框架

国土强韧化地域规划的组织框架和主要内容：以东京都为例

《基本法》第13条规定：日本地方公共团体应当制定各自的国土强韧化地域规划。从内容构架而言，国土强韧化地域规划和《基本规划》并没有太多的不同之处。其主要差别在于，地域强韧化规划需要从当地的特征出发，探讨解决实际的问题。由此可见，地域规划是各个地域根据自身特点和具体情况，在《基本规划》的框架下制定的细化规划。为了确保各地规划制定者能够准确地把握强韧化规划的指导原则，推进办公室建立了相关网站宣传强韧性规划的意义和要点，安排了全国各地巡回专场培训并帮助配备人员。

自德岛县于2015年3月4日率先出台了该县的地域强韧化规划以来，截至2016年年末，日本全国47个都道府县，已有34个完成了地域规划的制定，剩下13个府县的强韧化地域规划也在陆续制定之中（见图3）。

与以往的防灾规划相比，国土强韧化地域规划有两个显著的不同点。其一，强韧化规划针对辖区内所有可能灾害造成的影响，着眼于全面提升地域自身的强韧性，而防灾规划可以针对不同灾害一制订计划对策，即防灾规划以风险为对象，强韧化规划以地域为对象。其二，基于第一点，每个地域只存在一个强韧化规划作为所有规划的导引文件，因此享有最上位规划的地位，是制定其它规划的纲领性规划。

下文以东京都为例，具体解说强韧化地域规划的特征。作为坐拥日本四成人口，近半GDP的世界级巨型城市区域，东京首都圈的强韧化无疑对本区域和日本全国都具有非常重要的意义。2016年1月通过的东京都国土强韧化地域规划范围涵盖了首都圈核心东京都所辖的23区26市5町8村，面积2188平方千米，人口约1330万。其面积和人口均与我国深圳市相当，经济活动密度却数倍于深圳市。整个规划分成两个部分，第一部分阐述强韧化的理念，第二部分对东京都行政管辖区域做出脆弱性评估，并针对各个脆弱性提出提升强韧化的施策方案。

为了精准评估城市脆弱性以设计合理的应对方案，2012年，东京都防灾会议公布了《首都直下型地震等灾害引发的受灾情况预测》。根据这个预测，未来东京有可能发生的直下型地震在最坏情况下，可能造成多达9700人死亡、14.76万人受伤、30万栋以上建筑受损和517万人无家可归的局面。除此以外，东京都也可能遭受海沟型地震和断层带地震的影响。作为日本政治、经济、文化和国际交流等各个方面毫无争议的中心城市，东京都受灾也意味着日本国家中枢功能的中断失序。同时，因为2020年东京将会再次举办奥运会，如何保障盛会的召开也是亟须应对的课题。

图3 截至2016年年末，日本国土强韧化地域规划的制定情况

作为上位规划，东京都国土强韧化地域规划对东京都长期展望规划（Tokyo Prefecture Long-Term Vision Plan）和东京都地域防灾规划中的与国土强韧化话题相关联的部分具有指导作用（见图4）。根据地域规划，东京都将地震海啸、城市洪涝和火山灾害列为主要需要应对的灾害类型，确立了人身安全保障、首都机能维持、公共设施受灾最小化和迅速的复旧复兴等四个基本目标，以及大规模自然灾害发生时最大限度的人命保障、灾后救助救急和医疗活动的迅速开展、灾后行政机能的确保、灾后通信通讯机能的确保、灾后经济活动和供应链的确保、灾后生活经济活动所需最低限度的生活设施（包括电力、能源、上下水道、交通网等）的确保、二次灾害的控制和为灾后地域社会和经济的迅速再建创造基础等8项推进目标。

规划指导的覆盖范围涉及行政机能（警察消防）、健康医疗福利、通信通讯、经济产业、教育文化、环境以及社区营造等7个不同的领域部门。为了达成地域规划的目标，关联的协调机构还需要包括东京都所属的28个局、关东地区的13个指定行政机构、自卫队相关部门、日本邮政等24个指定公共机构、东武铁道等40个指定地方公共机构以及东京都消防协会。

脆弱性分析围绕上述8项推进目标展开，再具体到45个须规避严重事态假定，讨论具体的推进方针，进一步给出每个领域部门需要达成的指标。评价结果主要设定在三个方面：一、多样化主体合作协调的必要性。二、以建筑桥梁等耐震化为代表的硬质基础设施(hard infrastructure)（见图5）和以BCP对策和防灾训练为代表的软质基础设施(soft infrastructure)的结合度。三、将平时效率性和灾时应变性相结合的冗余替代特征。

图4 东京都国土强韧化地域规划和其他各种规划的关系

图5 东京都京岛地区的社区避灾广场

日本经验对我国的借鉴价值

随着城市化进程的进一步加深和推进，我国城市面临着建设数量快速增长和建设质量亟待提升的尖锐矛盾，暴露出越来越多的城市问题，逐步影响到城市未来的发展空间。在这个现实语境下，现有的城市规划思路和实践亟待调整，精细化规划作为法定规划的必要补充，需要更多的重视和话语权。城市韧性解决的是城市系统应对不确定性冲击，提升适应能力的问题。因此，如何客观地确定城市风险，以及分析风险下城市的脆弱性显得尤为重要。

作为一个饱受自然灾害侵袭的发达经济体，日本不仅在灾后应急救助方面走在世界前列，在前期防灾规划方面也融合了许多先进的理念。借鉴韧性城市理论，日本提出了适合国情的国土强韧化政策，并基于此制定了全国性和地域性的强韧化规划。政策的提出及其规划实践的落实历史并不算长，然而其经验仍然值得我国城市规划决策者和从业者参考借鉴。

第一，从规划立法看，韧性城市规划需要在上层设计阶段，及时出台相应的法律法规和政策文件。日本在2013年颁布的《基本法》确立了法律依据，并在这个框架下在全国有效地推动了强韧化规划。以我国海绵城市规划为例，为了推进规划进程，住建部于2014年发文明确工作要点，发布技术指南，国务院办公厅于2015年出台《关于推进海绵城市建设的指导意见》，随后国家推出了两批共30个试点城市，并调拨对口资金，有效地推动了海绵城市的实践。由此可见，在创建韧性城市时，也需要类似的上层政策设计和支持。

第二，从规划组织看，借此统一的目标诉求，加强原有规划及其职能部门之间的相互协调是日本强韧化规划推行的重要目的。在中国，由于历史上的客观原因，与欧美对应的“城市规划”功能被发展规划、国土规划和城市规划三条并行的系统所分割，造成了行政上的冗余，城市资源供求关系矛盾和效率的低下等问题。另外，交通部门、教育医疗部门、环保部门、能源部门等机构对于规划协调的呼声也越来越强大。近年来，不少城市出于经济社会发展的考量，开始逐步整合行政部门，推行以“多规合一”、“规划一张图系统”等为代表的政策，取得了不少成效。在韧性城市规划等城市问题导向的专项规划中，需要利用已有的协作平台。认真探讨每一个部门在整体问题解决框架下能够发挥的作用，细化规划执行的机构设置和人员责任是重要的一步。

第三，从规划内容和对实施效果的指导价值看，日本的强韧化规划和空间规划相比，更强调行动方案的组合和优先顺序配置，即在某种城市功能失效的情境下，需要调动何种资源，采取何种对应手段来解决问题，具有非常强的实践指导意义。与此相比，我国现有规划多注重资源的空间配置，并没有对规划实施相配套的机构设置、人员设定和具体的行动计划做出细致规定，经常造成图面效果优于实际操作，规划指导性不强的局面。

此外，需要指出的是，日本的强韧性规划虽然源于都市不确定性问题，但却有很大的扩展空间。规划中的应对手段和日本社会面临的其他议题，例如人口过疏化问题、建筑老朽化问题（城市更新）、地方创生、社区营造等都有很好的结合，很大程度上实现了最上位规划的客观要求。

本文由中国香港特别行政区香港研究资助局优配研究金（CUHK14413014）资助。