黄石市韧性城市建设实践与战略思考

董卫民

黄石市韧性城市建设实践与战略思考

董卫民

董卫民，湖北省黄石市委副书记、市长，中共党员，哲学硕士。1990年毕业于湖北工学院机械制造工艺及设备专业，2001年任共青团黄冈市委书记、党组书记，2002年任红安县委副书记、县长，2005 年任湖北省国土资源厅副厅长、党组成员，2011年任十堰市委副书记，2013年任湖北省地质矿产勘查开发局局长、党组书记，省国土资源厅副厅长、党组成员，2015年起任黄石市委副书记、市政府市长。

新形势下，随着黄石市城市规模的不断扩大，与之相关的各种城市问题会相继显现，自然灾害、基础设施超负荷运转、产业结构失衡、事故灾难、卫生疫情、社会安全事件等因素，正逐渐成为影响甚至制约城市生存和可持续发展的重大问题。如何迎接这些挑战，有力助推黄石“生态立市、产业强市，建设现代化特大城市”城市发展战略的实施？韧性城市建设无疑给黄石带来千载难逢的机遇。

黄石市概况

黄石市位于湖北省东南部，为湖北省的地级城市，处于长江中游南岸，东北与黄冈市隔江相望，北接鄂州市鄂城区，西接武汉市江夏区、鄂州市梁子湖区，西南与咸宁市咸安区为邻，东南与江西省接壤。

黄石市是新中国成立以后湖北省最早设立的两个省辖市之一，1950年8月建市，也是武汉城市圈副中心城市、我国中部地区重要的原材料工业基地和长江港口城市，1993年2月18日被国务院批准为沿江对外开放城市。

全市下辖大冶市、阳新县和四个城区（黄石港区、西塞山区、下陆区、铁山区）及一个国家级经济技术开发区（黄石经济技术开发区）。行政区国土总面积4583平方千米；全市总人口260万，其中常住人口245.8万。

黄石市是全国重点港口城市和客货主枢纽城市之一，拥有国家一类水运口岸和完善的海关、商检、边检等通关服务配套设施；行政区内有铁路、高速公路纵横贯穿，具有高速公路、铁路、水运综合配套的立体交通运输体系。

黄石市地理位置图

黄石城区襟江怀湖，自然环境优美，拥有“三山三湖”（东方山、西塞山、小雷山、磁湖、仙岛湖、大冶湖）等众多秀美自然景观，融人文历史于一体，素有“半城山色半城湖”之美誉。2005年，磁湖水环境治理工程荣获“中国人居环境范例奖”；2017年6月，黄石市被命名为国家卫生城市。

黄石有着深厚的工业文化底蕴和雄厚的工业基础，素有“青铜故里”“钢铁摇篮”“水泥故乡”和“服装新城”之称，已形成冶金、建材、纺织等主导产业。

随着可采矿产资源严重不足, 黄石的经济发展受到严重制约。2008年3月，黄石市被列为全国首批12个资源枯竭型城市之一；2009年3月，黄石市被确定为全国第二批重点支持的资源枯竭型城市，也是全国唯一的资源枯竭型城市转型发展“双试点 ”城市。

2013年，黄石市确立“生态立市、产业强市，建设现代化特大城市”的城市发展战略，社会经济、文化生态和城市功能进行全方位转型。2017年4月，黄石市被国家评为首批全国老工业城市产业转型升级示范区，一座“生态新城”正在鄂东崛起。

韧性城市，世界城市发展的新动力

韧性，译自英语“resilience”一词，也被翻译成弹性、弹力、恢复力。将其翻译成“韧性”，主要取其“坚韧不拔”之意，这种译法能够较为准确地反映出“resilience”含有的弹性和恢复力两方面的含义。

城市韧性是指城市中的个体、社区、机构、城市机能和城市大系统无论受到何种慢性压力和急性冲击的影响下所具备的生存、适应和成长的能力。其特征主要表现为：一是具有应对外部自然灾害的能力，体现为城市空间及城市基础设施留有余地，灾害来临后有抗打击能力和快速复苏的能力；二是具有应对外部经济动荡的能力；三是具有应对社会变化的能力，具备通过社会整合实现自我振兴的能力。

面对这些冲击，韧性强的城市对不确定冲击的适应调整能力强，恢复速度快；而韧性弱的城市反应能力滞后，适应性不足。韧性城市建设为完善和加强城市风险防范、建立应对机制提供了新的方向。

1.韧性城市，国外城市建设的新共识

1973年，加拿大学者霍利（Holling）首次提出韧性城市理念，此后各方学者对韧性的研究逐渐从自然生态学向人类生态学延展。城市作为人类生态学必不可少的研究主体，韧性思想也很自然地被应用到城市研究中。

2013年5月，美国洛克菲勒基金会提出一项城市发展项目——“全球100韧性城市” (100 Resilient Cities) 项目，旨在为城市制订和实施韧性计划提供技术支持与资源，帮助全球城市打造韧性。

2016年10月，第三届联合国住房和城市可持续发展大会通过的《新城市议程》，提出未来城市的愿景是可持续的、韧性的城市，韧性城市的目标是加强城市韧性,减少灾害风险，减缓和适应气候变化，通过采取和落实灾害风险减轻和管理措施,降低脆弱性,增强复原力以及对自然和人为灾害的反应能力，为市民提供基本的健康和良好的环境。

目前，韧性城市理念不断渗入城市建设实践之中，在欧美国家得到广泛认可并运用于实践，将韧性城市作为城市规划的顶层设计和城市更新的核心组成部分。

黄石市夜景

2.韧性城市，国内城市建设的新常态

近年来，我国的城市科学领域学者也越来越关注韧性城市理论，并在城市建设中进行了有益的探索实践。

2011年8月，在四川成都召开的“第二届世界城市科学发展论坛暨首届防灾减灾市长峰会”，主题是“让城市更具韧性”和“关注城市发展与合作：构建人类宜居和可持续发展城市”，通过了《让城市更具韧性“十大指标体系”成都行动宣言》，多个城市共同加入“让城市更具韧性”运动。这是我国城市建设中首次提到“韧性”概念。

随着我国不断加快城市化进程，与之相关的各种城市问题相继显现，潜在危机不断增多，当城市受到自然灾害、事故灾难、卫生疫情、安全事件等冲击时，显示出较大的脆弱性。各级政府在努力提高城市抵抗灾害能力、保持城市持续发展的实践中，也越来越关注韧性城市理念，并逐步应用于城市规划和建设。

自2014年以来，我国已有湖北黄石、四川德阳、浙江义乌、浙江海盐4个城市入选“全球100韧性城市”。目前全国还有十几个城市正在国家发改委城市和小城镇改革发展中心的指导下，积极申报加入“全球100韧性城市”项目。此外，城市和小城镇改革发展中心也将在全国开展韧性城市试点工作。

3.韧性城市，黄石城市建设的新突破

黄石市因矿设企、因企建市，钢铁、煤炭、水泥等重工业企业遍布全市，矿业经济曾给黄石带来了“矿冶之城”的辉煌，也留下了“光灰城市”的生态赤字。推进韧性城市建设成为黄石修复生态环境、加快城市转型发展的战略抉择。

2013年9月，市委十二届八次全体（扩大）会议审议通过《中共黄石市委、黄石市人民政府关于坚持生态立市产业强市，加快建成鄂东特大城市的决定》，确立了经过五年左右的努力，成功创建国家森林城市和环保模范城市的目标；再通过五到十年的努力，基本建成鄂东特大城市，成功创建国家生态市的宏伟目标。虽然文件未明确提到“韧性城市”概念，但实质上它是结合了我市实际现状而采取的迈向建设韧性城市的纲领性文件。

2014年12月，在新加坡召开的全球“100韧性城市”峰会上，黄石市从来自全球94个国家331个竞争城市中脱颖而出，正式成为全球第二批35个入选会员城市之一，标志着经过一年多的艰苦努力，我市大力实施的“生态立市，产业强市，加快建成鄂东特大城市”战略取得了阶段性的成果。

在成功加入“100韧性城市”后，市长董卫民、副市长叶占平先后多次主持召开专题会议，研究部署韧性城市建设工作，制定韧性城市建设工作的实施方案，成立市韧性城市建设领导小组和韧性城市建设专家小组，聘请夏云龙博士为“首席韧性官”，全面负责黄石市韧性城市建设工作。此后，黄石市的韧性城市建设工作按计划有条不紊地实施推进。

100韧性城市组织总裁向黄石市颁发韧性建设成就牌匾

2015年9月、10月，黄石市先后成功召开了“全球100韧性城市国际研讨会（中国·黄石）” 和韧性城市建设专家组全体成员第一次会议，国际、国内知名专家学者云集黄石，为黄石市制订城市韧性建设计划、确定“韧性建设路线图”打下了坚实基础，阶段性建设成果获得了“全球100韧性城市”总部及国家有关部门的充分肯定，进一步提升了黄石市在国际、国内的知名度、影响力和公信力。

2015年10月，黄石市再次成功加入“10%韧性承诺” 计划（即城市承诺把每年全市预算的10%用来支持已制定的韧性建设目标和活动），获“全球100韧性城市”总部无偿支持价值500万美元的物资和服务，主要用于韧性城市规划、项目建设、人才培训和技术援助等方面。

2015年11月，黄石市“首席韧性官”夏云龙博士出席在墨西哥城召开的全球“首席韧性官峰会”，向“全球100韧性城市”项目总部、成员城市同行及来自世界各国的策略伙伴和平台伙伴推介黄石市推进韧性城市建设的初步计划与设想，得到各方的肯定与认同。

2016年年初，黄石市完成《黄石市韧性建设初步评估报告》，确定韧性建设水系统、韧性建设经济系统、韧性建设生态宜居系统三个方面为今后黄石市韧性城市建设的重点领域。

2017年2月，黄石市召开韧性城市建设战略合作研讨会，与清华大学未来城镇与基础设施研究院正式签订了战略合作框架协议，并举行了“清华大学韧性城市建设（黄石）基地”授牌仪式。黄石市可借助清华大学专家教授的力量，构建产学研联盟的创新体系，共同推进黄石市的韧性城市建设。

2017年7月21日，我市应邀参加由联合国人居署和国家发改委城市中心主办的国际城市可持续发展论坛，以“五个一创新的黄石模式让韧性城市更宜居”为题介绍了黄石市韧性城市，获得与会代表的高度好评。

目前，黄石市在“全球100韧性城市”的成员城市中，由于市委市政府高度重视、组织得力，城市韧性建设推进速度超越了大多数第二轮入选的会员城市，并在加速赶超第一轮入选的会员城市。同时，黄石市也是目前我国已入选“全球100韧性城市”的4个城市中最早成功申报、行动最快、效果最好的城市。

韧性城市，黄石城市建设远景规划的“助推器”

韧性城市建设涉及社会、经济、人文、生态和环保等众多方面，其目的是与城市整体发展战略深度融合，使得城市建设、运行和管理更加科学，生态环境更加优美，公众生活更加安全舒适，构筑安全、生态、宜居、可持续发展的城市。

黄石城市建设的远景规划是建成长江中游城市群次中心城市，成为高效、富强、绿色、宜居和富有魅力的城市。两者是高度契合、相辅相成的。

1.推进韧性城市建设，为实现黄石城市建设远景规划提供生态保障

经过多年矿产资源的开发，黄石生态环境遭到了较大破坏。虽然历史上也采取了一些行之有效的治理方法，但结果仍然不尽如人意。昔日绿水青山变得千疮百孔，群众生产生活受到严重影响。此外，全市水体、大气和土壤污染较为严重，滑坡、地面沉降塌陷、雾霾和城市内涝等灾害频发。生态环境的不断恶化严重阻碍了城市发展，对人民生产、生活及人身、财产安全造成了较大威胁。

推进韧性城市建设，可以大大加快我市生态环境修复进程，不断改善区域空气、土壤、水质等指标，恢复和提高塌陷区土地生产功能，增强自然生态系统的稳定性，实现黄石环境质量和生态文明水平的整体提升，促进其生态立市战略的实施，有力推动黄石城市建设远景规划的实现。

2.推进韧性城市建设，为黄石城市建设远景规划的实现提供经济保障

国内外经济发展的实践证明，城市环境的好坏决定了招商引资成功率的高低，城市生态环境越好，越容易招商引资，城市经济发展也越快。新常态下，城市韧性将成为争取国外直接投资的利器，跨国公司在进行重大投资时，也都倾向于基础设施可靠、服务机构高效、生活环境可持续、经济社会稳步发展的城市。因此，在全球化背景下，韧性强的城市才能具备更强经济竞争力，获得持续的发展，或者说城市环境越好，韧性能力越强，城市的经济竞争力才能越强。

推进韧性城市建设，将使我市的基础设施建设、人居环境、服务效率等不断改善，拥有更好的城市环境和更强的城市韧性能力，进一步优化经济发展环境，从而大大增强我市争取国内外直接投资的能力，为我市产业转型发展提供强大动力，为黄石城市建设远景规划的顺利实现奠定坚实的物质基础，提供强大的经济保障。

3.推进韧性城市建设，为实现黄石城市建设远景规划搭建对外平台

加入“全球100韧性城市”组织，黄石与巴黎、伦敦、纽约、温哥华、悉尼、新加坡等国际知名城市同处一个“朋友圈”，可以获得众多红利：

（1）大大提高黄石市在国内外的知名度、美誉度、公信力和影响力；在全球化背景下，这将是黄石市吸引国际知名企业投资融资、申请国际发展项目的一大“利器”。

（2）能够及时直接获得“全球100韧性城市”总部及其合作平台的人才、技术、资金和项目资源，也可无偿获得全球顶尖专家的指导和支持，还可学习、借鉴国际知名城市先进的城市管理理念和经验，快速提高黄石的韧性应对能力。

（3）“全球100韧性城市”总部为入选的100个城市提供1.64亿美元的共享经费资助，用于项目启动、人才培养、课题研究等工作，并帮助入选城市获得额外的数十亿美元基础设施融资。

随着“全球100韧性城市”项目的推进，该项目总部的影响力也在不断提升，目前已有近百家全球顶尖、知名企业、金融机构成为其合作伙伴，随时为入选的“全球100韧性城市”提供人才、技术、信息、资金服务。

黄石市作为中国首批、湖北省唯一入选的城市，可充分利用“全球100韧性城市”平台，扩大提升其对外交流合作的水平，助力黄石城市建设远景规划。

黄石市韧性城市建设的对策与建议

1.科学制订韧性城市建设工作计划

紧密结合黄石市城市实际状况，将韧性城市建设与城市远景规划有机结合，科学制订韧性城市建设工作计划。

具体而言，我们的工作思路是：在城市建设的总体目标框架内，对现有城市的整体建设规划进行韧性综合评估，在此基础上编制未来城市建设规划的前置性参考文本和专项规划，以实现韧性规划向常态化方向发展，并与城市建设相结合，提出韧性建设的方法、技术指南和费用效益匡算体系等，有效保障黄石市城市远景目标的实现。

同时，开展针对城区、街区等不同空间尺度的评价，提高城市空间格局高分辨率的脆弱性识别，为城市韧性的精细化规划提供依据。

2.明确韧性城市建设重点领域

自2016年年初，黄石市韧性城市建设办公室组织精干力量，历时半年，就黄石市未来韧性城市建设的重点问题、发展目标进行了全面、深入调查和评估，形成了《黄石市初步韧性评估报告》。评估结果表明，未来黄石市是否具备韧性、能否应对未来可能面临的各种冲击与压力，取决于各种“水”问题能否妥善治理、经济能否成功转型为可持续发展的绿色经济体、居住环境能否变成宜居城市等三大问题。

因此，黄石的韧性城市建设今后将重点聚焦于三大领域建设，即建设韧性的城市水系统、建设韧性的经济系统、建设韧性的居住系统。

（1）治理“水”问题，打造更具韧性的水系统

根据黄石市韧性初步评估结果，黄石市无论过去、现在和将来，各种“水”问题，如暴雨、内涝、洪水等，都将是影响城市韧性的重要因素，尤其是矿冶过程中重金属对土壤和水体的污染，成为黄石生态文明建设的严重限制因素。因此，从“治水”入手，是黄石韧性建设最为关键的途径。

一方面，加快海绵城市的建设。通过建设“海绵城市”，系统地解决城市水安全、水资源和水环境问题，减少城市洪涝灾害，改善城市水质量和水环境，调节小气候，恢复生物多样性，使城市再现“鸟语、蝉鸣、鱼跃、蛙叫”等生态景象，形成人与自然和谐相处的生态环境。

另一方面，加强城市水体的保护及开发利用。黄石地区有80多座湖泊，这些湖泊是一笔无形的韧性资源，它们发挥着保持生态功能的重要作用。因此，要在提高城市水系统韧性的维度上抓好水体保护工作，大力推进“五水共治”（防洪水、治污水、排渍水、保供水、抓节水），力争用一年时间基本消除区内黑臭水体，污染严重水体明显减少；用二年时间实现重点水域水质达到Ⅲ至Ⅳ类；通过三年努力，基本达到创建国家环保城市的水环境质量要求。同时充分考虑水体韧性建设及多功能开发的需要，布局湖泊的综合开发利用。

（2）向绿色经济转型，打造更具韧性的经济系统

作为一个老工业城市，由于过去过度依赖资源产业，经济转型发展的压力很大，并且导致生态环境恶化，成为制约黄石工业现代化发展的因素。黄石要走出这样的经济模式，必须寻求突破，向绿色经济转型。

①成立韧性城市组织领导机构。建立市级组织协调机构，负责全市绿色经济有关项目与“全球100韧性城市”平台的协调与沟通，借助“全球100韧性城市”平台及资源，整合黄石有关各方力量，推动黄石韧性经济体系建设。

②构建全新的发展指标体系。构建黄石整体绿色发展调控模型系统，为绿色经济发展和管理的科学化、系统化决策提供长期预测和调控工具。

③充分利用人文和自然旅游资源。黄石要成功实现经济的转型发展，仅仅依靠传统工业现代化升级或者生态立市还不够，必须抓住加入“全球100韧性城市”网络的机遇，依托黄石丰富的人文历史和自然资源，走后工业化的绿色智慧城市发展道路。如，将华新水泥厂旧址改造为工业遗址公园，以保留工业给人们留下的记忆、文化内涵。

④将黄石健康产业国际化。绿色健康产业是黄石转型发展的一大关键。黄石应充分利用劲酒企业的火车头和示范作用，把健康产业链做大做强，将健康产业链国际化，打造黄石“世界健康之都”新名片，并促进文化旅游产业的国际化。

华新水泥厂旧址

黄石废弃矿山披上“绿装”

⑤构建专业化投融资管理平台。借助“全球100韧性城市”网络的信誉，吸引全球资本，投资与黄石韧性城市相关的各种项目，建立一个政府主导、市场运作的独立投融资管理平台，为黄石韧性城市建设提供建设资金。

（3）加强生态文明城市的建设，打造更具韧性的居住系统

构建韧性城市的根本目的在于为广大市民提供良好的宜居环境。黄石市的黄石港区、西塞山区等老城区是在经济发展水平较低的时代建立起来的，房屋的建筑质量和标准比较低，还存在不少棚户区。这些区域的居民，不仅居住条件较差，且基础设施老化，生存环境也较差。我们将充分利用黄石作为中国棚户区改造示范城市的成功经验，融入韧性建设因素，提升黄石居住系统的信息化、自动化和现代化水平。

①加强智慧城市的建设。加强对老旧城区、棚户区和低于国家标准的新城区进行自动化、信息化和现代化升级改造，强化小区多功能设施（如菜市场、幼儿园、老年人活动中心等）的配置和垃圾分类制度的执行，打造生态文明、精神文明的多功能现代社区。

②加强生态环境修复。一方面，加强对已破坏生态环境的修复。通过对废弃工矿场地生态功能恢复的系统改造，对开山塘口的绿色治理，不断修复生态，打造生态文明的居住环境。另一方面，加大法律制度建设和监管力度，防止新的生态破坏。通过立法、完善制度等措施，强化对道路扬尘、工地扬尘、秸秆焚烧、机动车尾气排放、企业排污、餐饮油烟污染、露天矿山、气污染源等的综合治理。

③加强城市基础设施建设。建设轻轨和BRT系统，有机连接主城区、大冶市和阳新县，打造市内1小时工作生活交通圈；引入雨水与污水分离管理机制，合理布局污水处理设施，升级改造地下管网；按照“规划先行、分步实施、典型示范、健全机制”思路，统筹城市地上地下设施规划建设，城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下综合管廊，老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等工程，逐步推进地下综合管廊建设。

3.建立健全生态韧性指标体系

结合黄石城市建设远景规划，需要尽快建立起与之相适应的生态韧性建设的指标体系，使之成为今后推进城市建设的重要导向。比如，开山塘口的治理指标体系，工矿废弃地的整治指标体系，水体污染的治理指标体系等。

同时，要对高风险地区进行重点干预，提高其风险抵抗能力。无论是开山塘口、工矿废弃地，还是土壤、水体污染的整治等，应该进一步分门别类，确定重点区域和重点治理项目，甚至重点措施等。比如，加固建筑，整修道路，修建公园等避难场所；改善管理机制，提高居民的抗风险意识；发展当地经济，提高就业率，增加当地居民的收入，让整个区域的应急自救能力普遍提高。

4.加快推进韧性城市项目建设

坚持把项目建设作为推动韧性城市建设的重要抓手，在建设城市韧性方面按下“快进键”，全面提升黄石韧性城市建设水平。组织专家组，结合黄石“十三五”规划及新型城镇化建设整体规划，在《黄石市初步韧性评估报告》所确定的三大重点建设领域中挑选重点项目，建立黄石韧性城市建设项目库。对于项目库的建立，必须坚持民主决策、科学规划原则，在对全市自然资源、空间布局、发展要素进行全域统筹的基础上，进行项目编制，确保项目库的科学性、指导性和可行性。

5.拓宽韧性城市建设投融资渠道

韧性城市建设是一项庞大的系统工程，资金需求量大，但政府的资金是非常有限的。因此，必须创新投融资机制，大力引进社会资本参与韧性城市项目的建设。

要区别韧性城市建设项目的经营性与非经营性属性，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制，采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式。特别是要积极推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，对项目进行捆绑打包，引导社会资本参与韧性城市项目建设和运营管理。要鼓励有实力的规划设计单位、施工企业、制造企业与金融资本合作，采用总承包等方式统筹组织实施韧性城市建设相关项目，发挥整体效益。

6.加强韧性城市人才队伍建设

大力推进韧性城市人才基地建设，创建一批以韧性城市建设项目为依托的人才集聚平台，采取柔性引进方式，重点引进一批韧性城市建设方面的专业技术精英。

同时，组织开展多层次的韧性城市人才教育培训，尤其要抓好推进韧性城市建设有关部门的领导干部和工作人员的培训，深入学习国内外韧性城市建设的先进理念和经验，尽快提升领导水平和业务能力，以尽快适应韧性城市建设的要求。为今后黄石韧性城市建设与管理提供坚实的人才储备。